财政支出结构
【摘要】人们对政府财政行为的观察一般局限于税制、税收政策或收费等方面,而对政府财政支出的规
模或结构问题却不很重视,包括学界也是如此。其实,比起收入来,财政支出更能准确地反映一个政府的
施政方向,因为它能更直接地反映这个政府向社会提供公共服务的水平。财政支出的总量和结构安排,体
现党的方针政策,反映政府活动的范围和内容,涉及到广大人民群众的切身利益。着力优化财政支出结
构,大力支持保障和改善民生,是实现“五个统筹”、促进经济社会协调发展、维护社会公平正义最直接
有效的手段,有利于促进科学发展和社会和谐。。
【关键词】财政支出结构;区级地方政府;研究
自国际金融危机爆发以来,中央我国实施的积极的财政政策都是以增加公共投资为重点,通过扩大公共投
资来带动国民经济增长的。在短期内,通过扩大公共投资可以有力地将储蓄转化为内需,起到拉动增长、
促进就业的重要作用。但这只是外部刺激,主要扩大了国内投资需求。从长期来看,作为国民经济内生增
长因素的消费需求仍然低迷,经济增长的后续动力依旧缺乏。因此,需要合理安排政府财政支出中公共投
资与公共消费的比重,充分发挥它们对居民消费的促进作用,以形成持续、稳定的经济增长动力。本文主
要通过对淮安青浦区财政支出结构的现状分析,探讨财政支出结构中存在的主要问题,并结合相关理论,
从中找出能够促进国内消费需求的财政支出结构,以充分发挥我国积极财政政策的效用。
一、财政支出结构的定义和分类
1.财政支出结构的定义
财政支出也称公共财政支出,是指在市场经济条件下,政府为提供公共产品和服务,满足社会共同需要而
进行的财政资金的支付。财政支出是国家将通过各种形式筹集上来的财政收入进行分配和使用的过程,
它是整个财务分配活动的第二阶段。国家集中的财政收入只有按照行政及社会事业计划、国民经济发展
需要进行统筹安排运用,才能为国家完成各项职能提供财力上的保证。
财政支出结构是指财政支出总额中各类支出的组合以及各类支出在支出总额中所占的比重,也称“财政
支出构成”。简单来说,财政支出结构是各类财政支出占总支出的比重。财政支出结构优化是指在一定
时期内,在财政支出总规模占国民生产总值比重合理的前提下,财政支出内部各构成要素符合社会共同需
要且各构成要素占财政支出总量的比例相对协调、合理的状态。财政支出结构直接关系到政府动员社会
资源的程度,财政支出结构对市场经济运行的影响可能比财政支出规模的影响更大。一国财政支出结构
的现状及其变化,表明了该国政府正在履行的重点职能以及变化趋势。
2.财政支出结构的分类
在社会主义市场经济条件下,政府财政应以满足社会公共需要为标准参与社会资源的配置,政府公共支出
范围必须以社会公共需要为标准来界定和规范。社会公共需要一般具有以下特征:一是只有政府出面组
织和实施才能实现的事务;二是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务;三是企业和个人不愿意举
办而又是社会存在和发展所必须的事务。凡属于社会公共需要的领域和事务,财政才能提供资金支持;凡
不属于这个范围的领域和事务应逐步推向市场,由市场机制去调节。
财政支出按不同的分类标准有不同的分类,本文用国际货币基金组织的财政支出功能分类法来对我国财
政支出结构现状进行分析。分为一般性服务支出:如行政管理支出和社会治安支出等;社会公共服务支
出:如科技、教育、卫生、环保、社会保障等;经济服务支出。
在社会公共服务支出的各个项目中,仅仅只有教育支出与经济增长呈正相关关系,其他项目均表现出与经
济增长的负相关关系。因此,教育支出属于社会公共服务支出。医疗卫生支出与经济增长的关系,虽然表
现出负相关性,但是,从其功能作用看,还是可以将其作为社会公共服务支出。因为前者关系到国民整体
素质的提高,增加人力资本的积累,也是经济发展的长久动力;而后者则关系国民的身心健康,关系到国民
能否全身心投入工作,虽然对经济增长的贡献不是很明显,但却在经济增长中具有后发优势。如果在这两
方面的支出不足,即使经济在短期内得到发展,但从长远看,还是会暴露出弊端,呈现愈来愈显著的增长后
劲不足。科研支出也是一项社会公共服务支出。它有助于使科学从知识形态的生产力转化为直接的生产
力。当今社会,生产力的发展和社会经经济建设性支出从本质上讲,应该是一项生产性支出,但是,在我国
却没有体现出其生产性的一面。因此,要使经济建设性支出更好地发挥其生产性作用,就必须加大投入;
同时,也要合理安排其内部结构,尤其是用于基础设施方面的支出,可以适当增加(基础设施建设不仅能改
变投资环境,而且能拉动内需,解决大量的就业问题,促进经济平稳较快增长),而将其他领域让位于市场,
让私人经济充分竞争,政府主要进行宏观调控。
一般性服务支出中,行政管理支出与经济增长表现出较强的负相关性,是一项经济服务支出,应该进行削
减。根据瓦格纳法则,一般性服务支出往往会随着经济的（）增长而呈现出扩张的趋势。因此,行政管理
支出的增加,既有其不可避免的一面,又有其不合理的一面。
二、国外完善财政支出结构的成功经验借鉴
公共物品的非排他性、非竞争性和外部性,使得政府成为此类物品的供给者,其供给的过程就是政府财政
运作的过程,其逻辑可表述为:公众的公共物品需求导致政府供给,政府的供给需要财政支出,为满足支出
又必须从公众那里获取财政收入,对这一过程的管理就产生了包括预算、税收、转移支付等财政管理体
制。财政联邦制下,政府间在财政支出、收入和预算上都是相对独立的,但随着经济社会的发展和受政治
历史文化等因素的制约,地方政府财政陷入不同程度的发展困境。
对于美国地方政府来说,财产税一直是其重要的财政收入来源,而财产的价值是随着当地供给和需求的变
化而变化的,而不仅仅是随着收入的变化而变化,地方政府在税收体制中反应能力最弱。而随着经济的发
展,地方的支出和税收都急剧增长。一方面,由于联邦政府财政赤字增加,经常在宪法和法律上限制开支
赤字的州和地方政府,尽管通过增加税基和提高税率一定程度增加了收入,但遭到巨大而普遍的反对。州
政府也在法律上限制州政府和地方政府开支,紧缩开支。对于地方政府来说主要是对财产税税率或征收
的限制,迫使地方政府如果想扩大在其社区内的开支就必须求助于使用者付费制度。另一方面,由于赤
字,联邦政府减少了对地方政府的转移支付,使得地方财政面临极其困难的局面。
近年来,一系列问题导致地方财政危机的出现收入分配上和支出上:(1)在省级政府财政困境下,省将过去
由其提供的服务下放给地方政府,而没有相应的财政支持,转移支付减少,造成地方政府的事权和财权不
统一。(2)不断增长的地方支出需求,特别是加拿大正经历着快速城市化以及伴随城市化扩张而来的昂贵
的服务需求,这种增长要求对基础设施(如道路、桥梁、供水和污水处理设施、固体垃圾处理设施、图书
馆、体育场等)进行投资,且现有许多基础设施已老化需重建。地方政府可能倾向于增加使用费收入,并
试图同省级政府及联邦政府达成分享有关税收收入的协议,但依赖加大转移支付会受到上级政府自身财
政状况的限制,也将使得地方政府受到上级政府更多的约束,这与传统的地方自治会产生张力。目前,改
革仍在继续中。
自 20世纪 90年代以来,德国地方政府收支间差距空前扩大,一系列的问题导致地方财政面临着严重危
机:(1)德国持续的经济不景气导致了地方税收的缩减。(2)越来越多的长期失业且未能被纳入失业保险
的人诉诸社会救助体系并最终求助于地方政府,地方政府负责的幼儿园教育和改善地方小学教学设施,使
得地方政府支出剧增。(3)东西德国统一过程中长期庞大的开销,尤其是目前仍在继续的从西德到东德的
资金流动,导致公共财政的持续紧张,包括地方政府的财政。地方政府为了化解财政危机开始全面缩减开
支,如引进新公共管理理念和制度、裁减人员、出售地方政府的资产、缩减那些非法定义务领域的支出
(博物馆、剧院)等。尽管如此,目前德国地方政府的财政危机并没有从根本上得到化解。通过对美、
加、德地方财政困境的分析可见,导致地方财政困境的因素可从税收划分、分权化中的事权下放、转移
支付、民众需求以及经济的发展等方面分析。就地方政府的税收收入而言,财政联邦主义下地方政府的
税收收入主要来源于财产税,尤其是美国、加拿大,但财产税的税收弹性缺乏、对财产的估价较难,且近
年来上级政府开始渗透财产税领域(加拿大)从而使得地方政府的税收收入变化较大;政府间事权财权明
确界定且相统一是财政联邦制基本要求,然而,20世纪 80年代以来,世界主要国家政府间正经历着分权
化改革,上级政府将更多事权下放给地方政府加大了地方政府服务地区居民的能动性,但对地方政府来
说,在分权化改革过程中“地方政府面临着一个尴尬的问题,那就是,中央政府在将大量事权和管理项目
下放给地方的同时,并没有同步地将相关的财政收入和拨款下放给地方政府。这意味着,地方政府要干的
事情比以前多了,而用于处理公共管理事务的财政资金却没有相应的增加或到位,地方政府面临着比以前
更大的财政资源‘瓶颈’或‘缺口’”,这种事权与财权的不统一也是导致地方财政困境的因素之一;使
得很多过去由上级政府履行的职能下移给地方政府,而财权却没有及时的下移,造成地方政府事权财权不
统一;虽然欧美发达国家法制化水平高,但在转移支付制度中上级政府占据主动性,地方处于被动地位,上
级财政紧缩的状况下会减少对地方政府的转移支付,也促使地方财政困境的发生;同时民众的需求会不断
的增加而又不愿意提高税收,经济的发展状况也制约着地方财政的发展,地方政府面对日益增长的财政支
出,在上级政府缩减转移支付时,倾向于增加使用者收费,但长期内并不能从根本上解决这一问题。因此,
对于地方政府财政困境的产生应作出客观全面的分析,在化解地方政府财政困境问题上政府间应进行广
泛的协调,结合本国的政治历史文化传统和经济发展因素,从制度、体制和政策层面上采取多种措施,而
这又需要不断的实践过程。国家(政府)除行使政治统治职能外,承担着公共物品的供给。因公共物品的
层次性,在不同层级政府间有着较明确的事权划分,地方政府作为基层政府提供相对于上级政府更具体、
更贴近公众需求的公共物品。支出分配、收入分配和转移支付构成了地方政府财政体制安排的核心要素
且紧密相关,职能决定财政的支出,职能的履行依托于财政收入。在地方政府财政支出结构上,各国地方
政府主要承担教育、公共安全、交通通讯、社会福利等事权的支出,但不同国家间呈现出不同的侧重点,
对此支出结构没有统一的标准衡量优劣,主要看是否较好的满足了当地居民的需求以及财政安排的可持
续性。。
(一)单一制国家地方政府财政支出的主要经验
单一制国家地方政府构成较为单一,层级性强,辖区划分明确,主要由单一政府单位负责公共产品提供。
其地方政府构成如法国的大区、省和市镇,英国的郡和区,日本的都府道县和市町村。在法国,地方预算
支出主要内容为:行政管理经费、道路、文教卫生事业费、房屋建筑费、警察、司法、社会福利和地方
债务还本付息等。作为中央集权的行政国家,法国地方政府在预算支出上用于一般行政、警察、国防、
造船和火灾保险方面的开支比重较大,超过地方预算总额的 1/3;其次是用于交通事业、旅游和住宅建设
方面的支出约占 %;保健、医疗卫生项目的开支达到 %;干预地方经济的支出达 %;地方预算
在住宅建筑和修建方面,特别是为劳动人民修建低租费住宅方面的投资占国家总预算的 20%。通过上述
支出结构发现,法国作为单一制中央集权的行政国家,其一方面倾向于加大在政府自身运转的行政经费的
预算支出,同时在为公众修建住宅方面有较大的偏好。英国地方政府的财政支出分为固定预算(经常帐
户)支出和贷款预算(资本帐户)支出两种。固定预算支出主要包括教育经费支出、卫生保健支出、法院
及警察局经费支出、债务利息支出等。其中教育支出包括学校午餐和牛奶、大学奖学金和助学金等,是
地方财政支出中总额最大的项目,约占 40%以上;债务利息支出包括对中央政府和其他贷款者的利息支
出,约占 14%―22%;公共事业支出,包括道路、公共照明、排水及垃圾处理、公园和娱乐场所等经费支出
约占 14%―14%;法院及警察局经费约占 10%以下;其他支出约占 14%左右。贷款预算支出主要包括住宅、
学校、医院、道路、桥梁等基本建设投资支出,并且比重较大,约占基本建设投资总额的 30%以上。具体
为:住房占 48%左右,道路桥梁占 18%左右,教育设施占 17%左右,其它支出近年有所上升,占 48%以上。
而日本政府间财政支出划分上,倾向于“大地方政府”,即地方政府承担着较大的事权和支出,强调地方
政府的重要性,大约 70%的政府支出是通过地方预算安排的。地方政府的支出主要是基础设施、社会福
利、教育、卫生保健等。具体来说作为日本地方政府单位的都府道县和市町村政府,其财政支出主要体
现在以下方面:第一,用于公共投资的支出规模较大。在 1999年都府道县和市町村政府预算中,公共投资
分别占 %和 %。第二,政府机关费用。其中,一般行政费占 83%,司法、警察和消防占 80%,都府道
县负责警察人员经费支出,市町村负责消防人员经费支出。第三,国土保全和开发费。第四,产业经济费
用,包括工商费、工业基地建设、旅游设施建设、农林水产等支出。第五,教育经费,包括学校教育费和
社会教育费。都府道县的教育支出用于教职员的工资,而市町村的教育经费开支用于学校设施的建设
费。第六,社会保障费用,包括老人儿童福利、卫生费、住宅费等支出。
(二)联邦制国家地方政府财政支出的主要经验
联邦制国家地方政府单位构成较为复杂,名称多样,在区域划分上存在重叠现象,但在提供公共物（）品
方面能够较好的协作分工,较好的满足了辖区内居民的公共服务需求。在事权支出上,主要负责辖区内与
居民生活密切相关的项目支出。在美国,公共物品供给上存在着明确的分工,通常联邦政府主要承担全国
性、受益范围广的事权支出,如社会保障、公民保健、医疗照顾、国防、国际事务、利息支出等。地方
政府的支出,主要包括约占政府支出总额 30%的教育支出;各种公共福利、住房和社区服务设施、娱乐文
化;用于维护地方公共秩序和安全的警察、消防和交通通讯的支出;用于维护地方政府运转和其人员的工
资福利支出等。以 1998年为例,教育在地方政府的支出中占 433%,其它的如安全保障占 11%、医疗卫生
%、社会服务和福利 %、交通 6%和一般公共服务 %、文化娱乐 %、住房 %。总体上地方
支出占整个政府支出的 1/4。而加拿大地方政府的事权和支出范围主要由警察、消防、中小学教育、环
境公园、卫生和地方公路等。1998年教育支出占地方政府的支出比重最大(42%);其次是交通和治安服
务支出;在其它领域(包括医疗卫生、农业、林业部分支出很少)的支出处于适当水平,且分布均匀;债务
服务利息在地方支出中占到 %。而德国地方政府层级主要包括乡(市)镇和县级政府。地方政府事权
支出范围主要为地方行政事务及行政管理支出、地方公路建设和公共交通事务支出、水电和能源供应支
出、科学文化和教育事业支出、住宅建设和城市发展规划支出、卫生和医疗保健支出、地方公共秩序管
理支出等。德国地方政府的财政支出由社会服务所主导,在 1996年,地方政府最大的支出用于社会保障
和服务,其次是用于医疗卫生和教育(%和 %)、住宅(%)、交通(%)、文化娱乐(%)、
治安(%)。自 20世纪 70年代以来,地方政府的支出中社会服务的支出处于增长之中,而基础设施建设
的投资却有所减少。俄罗斯联邦和各联邦主体、地方政府将三分之一的财政支出,用于教育、医疗、救
济等社会公共领域,从而建立和维持了一套完善的社会保障体系。
(三)北欧国家地方政府财政支出的主要经验
北欧国家指斯堪的纳维亚半岛的丹麦、芬兰、挪威和瑞典(下称北欧国家)四国。北欧国家的政治体制为
典型的福利国家特征,其公共部门支出在国内生产总值(GDP)中的比重在 20世纪 60年代与经合组织国家
(OECD)相当,约为 30%,20世纪 80年代上升到 50%。增长主要用于社会、医疗和教育服务等基本福利供
应方面的改进和提高。北欧国家的政府层级为中央政府下的一级或两级并存但互不隶属的地方政府,如
丹麦、挪威的郡(地区)政府和市镇政府。地方政府承担着大量的职责,中央政府将大部分的福利国家功
能交由地方政府履行,地方政府支出占政府总支出的比重达到 60%。如丹麦地方政府的职能主要涉及社
会服务、教育文化、医疗服务、技术环境等,1998年丹麦地方政府的支出中社会保障和福利占 %、
卫生占 %、教育占 %、一般公共服务占 %5。自 20世纪 80年代开始的“自由市镇试验”以
来,北欧国家中央政府和地方政府间职能重新划分,给予地方政府管理地区事务的自由,政府间财政职责
重新界定,将福利国家的功能转向由地方政府承担,由此导致政府间财政关系和转移支付体系正在经历着
重大的变化。
不同国家地方政府在支出结构上又呈现多样性。美国、加拿大、英国地方政府支出中教育支出比重较
大,而德国地方政府的支出注重社会服务和基础设施建设,法国地方政府的行政支出和住房建设支出较
大,日本地方政府在公共投资上支出较大,北欧地方政府支出比重较大,尤其在社会福利方面。不能因差
异性的存在而断定不同支出结构的优劣,重要的是基于当地居民的需求及公共产品的特性而体现出不同
支出结构的绩效水平。
三、我国财政支出结构目前存在的主要问题
地方财政是分级财政体制的重要部分,更是地型政府的构建。地方政府正常运行以及地方治理有序进行
的重要物质保障。2007年全国地方政府一般预算收入和支出占全国财政的比重分别为 %和
%,即地方政府承担了全国各级政府 3/4的支出责任。收入在很大程度上决定了财政支出规模,而且
我国的支出现状,我们更应该去关注其支出的结构及其效果。财政支出结构为财政支出全部内容中各项
支出在总支出中所占比例构成。相同的两项支出在不同政府中占各自政府总支出比例的不同即体现出财
政支出结构的差异;同样,相同的两项支出在同一政府中不同年份总支出中比例的不同也体现出财政支出
结构的差异。一方面,财政支出的结构往往反映了政府介入经济与社会发展的广度与深度,另一方面,经
济与社会发展也会相应地体现在财政支出结构上。而本文所关注的“效果”主要包括了财政一般预算支
出整体结构及其各主要支出项目对经济与社会发展的影响。
(一)政府职能的转化滞后与政府行为的不规范
财政支出的直接目的是满足政府履行其职能。因此政府的职能究竟是否规范化,直接影响着财政支出结
构的合理与否问题。按照市场经济的要求规范化的政府职能标准是满足公共需要,弥补“市场失灵”。
目前对我国政府来说,应该把市场能解决的事情交给市场,政府应该把社会公共需求领域的事情做好,而
不是又财政负担了市场经济条件下应由市场承担的支出,造成了财政职能的严重越位,这同样体现在清浦
区财政支出结构方面体现。
1.一般性服务支出比重过高
一般服务支出包括行政管理支出和社会治安支出等。其中行政管理支出偏高,它包括用于国家行政机
关、事业单位、公安机关、国家安全机关、司法机关、检查机关等的各种经费、业务费、干部培训费。
在所有的支出项目中,行政管理费是增长最快的一个项目。近几年来,其占财政支出比重的攀升,增长速
度已超过同期财政收入、财政支出和 GDP的增长速度。
2.社会公共服务支出比重低,社会公共服务支出涉及较多
包括科技、教育、卫生、环保、社会保障等,它代表的是社会的共同利益和长远利益,是市场经济条件下
财政公共支出中的一项重要内容。按照发展经济学的观点及西方发达国家的经验,当社会发展到一定时
期后,政府公共支出中社会公共性支出应呈现出上升的趋势,这对调节社会经济运行将起到十分重要的推
动作用。
3.经济服务支出苦乐不均
这一领域中,最突出的表现就是“越位”与“缺位”并存。过高的经济建设费用,对竞争性领域的过多介
入,挤占了稀缺的社会资源,侵蚀了政府财力,使得政府对其他领域投入不足,如能源、交通、农业等基础
产业和基础设施方面的支出就明显不足,近几年清浦区“煤、油、电、运”的紧张供给局面就是明证。
对竞争经营性领域的越位与对基础产业和基础设施的缺位,是导致财政资金分配方向和结构不合理的重
要原因,“与民争利”不应成为市场经济条件下的政府作为领域,“与民谋利”才是政府应作为的,而且
还应该做好的。
(二)财政收支矛盾较为突出
财政支出可能达到的总规模,在一般情况下取决于财政收入规模。国民经济增长状况是决定财政收入规
模的前提。目前,我国正处于经济体制转轨时期,生产力发展水平不高,这无疑会影响财政收入规模的扩
大,而财政支出压力很大,如发展经济、农业、教育、科技、环保以及解决失业人员的安置等问题都需要
财政来妥善解决,这些使清浦区财政支出压力更加加大。
(三)预算治理体制不够完善
从近几年的运行情况来看,我国预算治理体制改革是比较成功的,但由于经济发展水平、现行治理体制、
预算法制化以及现行利益分配格局等因素的影响,我国预算治理体制改革尚存在许多不足点,其主要表现
在以下几个方面:一是预算科目划分不科学。政府预算科目的改革,不仅要全面、准确地反映政府所有收
支活动,而且要强化收支分类的经济分析功能,提高财政透明度和政府宏观调控治理水平,同时还要与国
际惯例相结合。目前我国现行预算科目体系的划分,存在着经济与功能分类方法上相互交叉,这导致了核
算口径与国际惯例不能衔接。二是预算的编审时间较短。尽管编（）制下一年度的预算时间为 12月底
前,但仍然达不到有效编制预算时间要求,非凡是在当前构建公共财政框架及推行部门预算、政府采购制
度、国库集中收付制度条件下,没有充分的时间对预算项目进行周密的论证,将直接影响预算的实际效
力。从审议时间来看,清浦区每年一次的区人大会期,一般不太长,而会议期间的审议预算时间则更短,因
此在较短的时间内区人大难以深入地对政府预算进行细致、认真地审议修改。
(四)财政监督力度较为薄弱
财政支出财政监督是国家经济监督的一个重要方面,是财政管理的重要组成部分。要有效地发挥财政监
督机制,加强财政治理和维护财经纪律,是对落实科学发展观、构建和谐社会、发展社会主义政治文明有
着十分重要的意义。目前,清浦区财政监督机制中存在着以下不足点:一是预算编报,基础数据不太准确,
多报的问题依然存在。二是专项设置重复交叉,使用零星分散。三是预算执行不严格,约束力不强。四是
资金拨付不及时,滞留占压问题突出。五是结余资金多,年底突击花钱现象普遍。
四、完善财政支出结构的对策与建议
从社会资源的配置角度来说,财政支出结构直接关系到政府动员社会资源的程度,从而对市场经济运行的
影响可能比财政支出规模的影响更大。不仅如此,一国财政支出结构的现状及其变化,表明了该国政府正
在履行的重点职能以及变化趋势,是国家调节经济与社会发展的强大经济杠杆,也是构建社会主义和谐社
会的重要财力保障。近年来随着改革的深化,我国财政支出结构发生了积极变化,财政支出公共化的趋势
非常明显。其核心是解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾,力求通过改革和政策调整,着力建立起一
个支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支
出运行机制。
在市场经济条件下,社会资源配置是由市场配置与政府即财政配置两大部分构成。市场通过价格和供求
关系的调整实现对资源的配置,政府则是通过财政收支行为实现对资源的配置。财政支出作为财政收支
的两个基本面之一,作为一个国家实现其职能的重要手段,是国家调节经济与社会发展和优化经济结构的
强大杠杆,在促进市场经济健康发展中起着重要作用,其结构的选择和控制对社会总供求和经济发展具有
重要作用。进入 20世纪以来,发达国家的财政支出占 GDP的比重呈现不断增长的趋势,有些国家如法
国、意大利等已超过 50%,美国、日本也在 30%以上,从而大大增强了财政调节经济的能力,并且各国都在
不断完善和优化财政支出结构,使公共支出结构更加趋于科学化、合理化。发展中国家的财政支出有其
特点,总的来说,其占 GDP的比重也在不断上升。目前我国财政收入占 GDP的比重偏低。根据国际标准,
财政赤字和债务余额占 GDP的比重必须与财政收入占 GDP比重的高低相适应。我国城乡居民收入的总体
规模虽然增长很快,但是分布很不均衡:目前比重占 80%的中小储户所拥有的城乡居民储蓄存款的比重仅
为 40%,而 60%的储蓄存款被仅占总人口比重 20%的高收入者所占有。因此,借鉴发达国家的经验提出了
优化中国财政支出结构的对策建议。
(一)要加强和改善宏观调控
综合运用财政政策工具,并与货币政策协调配合,促进国民经济又好又快发展。财政支出结构与政府职能
存在紧密联系,政府职能的范围和方向决定着财政支出的范围和方向。在社会主义市场经济条件下,政府
通过财政参与社会资源配置,弥补市场缺陷,为社会提供必不可少的服务。同时,国家财政对竞争性领域
的投资要逐步退出。按照市场经济要求,财政投资的基本政策取向是有所为有所不为,也就是要科学界定
财政投资的范围,改变财政投资包揽过多的弊端,逐步减少和退出竞争性领域的投资,以集中财力确保国
家投资重点。关于竞争性领域的财政投资,这是一个十分复杂的政策理论问题,在不同的国家及不同的发
展阶段具有不同的界定。中国是一个发展中国家,又处于体制转轨时期,当前及今后一个时期的财政投资
只能是退出一般竞争性领域,而对于支柱产业与基础产业等重点竞争性领域,政府及政府投资还不能过早
地退出,应当采取扶植政策,促进产业结构和技术结构的升级。因此,财政职能必须服从于政府的职能,财
政资金供给范围也要服从政府职能范围。
同时要建立公共财政框架和规范的财政预算收支制度,已成为当前财政改革的主要目标和重要任务。与
建立公共财政框架相适应,必须抓紧构建和完善公共财政支出监管机制。通过监管机制,并由其发挥其功
能作用,确保公共财政得以切实、顺利的建立,并从而使支出监管机制成为公共财政框架下不可或缺的组
成部分和中心环节,与其他相关性机制共同形成相互支持、相互制约、相互依赖的互动式公共财政体
系。
(二)强化财政支出的社会公共需要原则。
中国财政改革的目标是建立社会主义市场经济条件下的公共财政。社会公共需要是公共财政理论的基
石,规范财政支出结构应体现社会公共需要,财政支出范围应与社会公共需要相符。在调整和优化财政支
出结构中,必须以公共需要为原则来界定和规范财政行为。调整和优化财政支出结构。加大”三农”、
教育、医疗卫生、社会保障等重点支出,进一步改善民生。随着市场经济的推进,财政需要进一步加强社
会公共性开支,社会公共性开支涉及的面很宽,包括科技、教育、卫生、社会保障、环境保护等,是代表
社会共同利益和长远利益的支出,也是现代市场经济条件下国家财政支出结构中一项十分重要的支出。
从当今世界范围看,随着经济发展和国家财力的增长,西方工业国普遍强化了社会公共性的开支,政府总
支出中社会公共性支出的比重出现了日益上升的趋势,这对于调节社会经济运行、推动经济发展起到了
十分重要的作用。而我国过去长期以来财政预算安排中属于社会公共性的支出预算不尽人意。在传统体
制下,虽然国家财力比重较高,但财力分配的大头用于经济建设,社会公共性支出比重较低、社会发展的
欠账较多。改革以来,随着国家财力的大量分散,不仅导致财政投资急剧下降,而且连社会公共性支出的
最低需求也难以保证。这种状况如果继续维持下去,最终对经济发展也将会形成很大的影响和制约,社会
经济协调发展将是一句空话。因此,从宏观角度考虑,今后我国的财政支出政策必须切实强化社会公共性
开支。当然,应该看到,我国作为一个发展中国家,和西方工业国相比处于不同的发展阶段,在经济实力及
财政实力方面都存在显著的差距,因此,未来强化社会公共性支出也有一个量力而行的问题,不能超过国
力的承受能力。
(三)财政支出结构要体现社会效益最大化
效益涉及经济效益和社会效益,经济效益大都可由市场解决,优化财政支出结构应特别注重社会效益最大
化原则。公共产品中的纯公共产品,因其社会效益最高,应首先保证这部分支出,然后再安排准公共产品
财政负担的部分。政府应根据公共产品社会效益的不同,分层次、有重点地确定财政支出范围。
1.清理和规范事业单位的财政经费供给范围
在社会主义市场经济条件下,各事业单位并不都具有公共需要性质,财政不可能也不应该对其经费开支进
行统包统揽,要将市场机制引入事业单位,针对不同的类型采取不同的财务管理办法。一般地讲,事业单
位按其服务性质,可以分为三类:即公益性的、准公益性的和经营性的。其中:公益性的事业单位,如基础
教育、基础科研、图书馆、计划生育等事业单位,其进行的活动属于典型的社会共同需要,财政应保障其
经费供给。准公益性的事业单位,如高等教育、职业教育、广播电视、医疗保健等,这些单位提供的服务
介乎于社会共同需要与个人需要之间,是属于现代社会的存在与发展所必需的,也基本属于政府公共预算
的供给范围,然而要由享受服务的对象承担一部分费用,因此,财政对其可采取资助的形式。经营性的事
业单位,如开发性的科研单位、职业化的体育运动项目、艺术表演团体、艺术表演场所和社会中介机构
等,这些单位提供的服务一般说不属于社会共同需要,应与财政供给脱钩,逐步走向市场。总之,通过上述
改革,逐步规范事业单位的财政供给范围,这也有利于更好地发挥财政在社会主义市场经济中的调控作
用。
2.对国有企业的亏损补贴制度进行改革
目前国有企业自主经营的市场主体地位已经确立,但自负盈亏、优胜劣汰的机制尚未完全形成,财政仍需
弥补企业的亏损补贴。未来对国有企业的亏损补贴应区分情况。对一些特殊行业(如属于社会公共公益
事业的水、电、城市交通、环境保护等)的价格和收费仍需由国家进行管理,还有一部分国有企业承担着
政府特殊的责任,由此产生的亏损仍应由财政给予补贴。其他大多数属于竞争领域的国有企业,其亏损补
贴则应随着企业改革的推进予以取消。
(四)注重财政支出结构的相互协调
财政支出结构的协（）调主要指结构内部各个要素的相互适应,是明确支出重点与非重点的平衡发展,而
不是各个要素不分主次的平均发展。在不同的条件下,各要素在财政支出结构中的地位不同,有着明确的
主与次、重点与非重点的分别。支出结构的协调是动态的协调,是支出各要素在承认差别的基础上实现
各支出要素之间相互促进的发展。
1.国家财政要继续把支持教育作为重点
教育投入属于社会公共服务支出,在任何一个国家都是财政支出的一项重要内容,国家财政要继续把支持
教育作为重点,采取有效措施,进一步提高财政支出中教育经费的比重。目前财政性教育投入约占我国教
育投入总量的 80%左右,显然,增加国家财政性教育投入是增加教育投入总量的关键。为此,首先需要确
保现有预算口径的教育支出稳定增长。各级财政部门要认真贯彻《教育法》,随着经济发展和财政收入
的提高,加大对教育事业的投入力度。再一个重要思路是,需要改变国家财政统包教育经费的传统做法,
动员全社会力量走多渠道筹措资金的路子。实践证明,以政府办学为主、多渠道筹集资金、多种形式办
教育是适合我国国情的教育发展模式。首先要研究建立规范的教育成本补偿机制。对于九年义务教育,
国家应该着力抓好,财政经费也应首先向这方面倾斜。
对于非义务教育如高等教育、职业教育等,国家无疑也要给予支持,但应根据国外经验,采取向学生合理
收费的做法,这是改变国家对学生包揽过多的局面和拓宽教育经费来源的重大改革举措。这当中要注意
两个问题,一是收费不能太高,要从我国实际情况出发,与居民的实际收入水平相适应;二是进一步完善高
校奖学金、学生贷款和减免学费等制度,健全高校学生解困机制。要继续鼓励社会集资、捐资助学活
动。这当中要注意从政策上加以引导和规范,严格履行审批手续,规范捐、集资行为,通过建立教育基金
会等组织统一管理境内外社会团体和个人的教育捐赠,引导社会集、捐资的使用方向。此外,国家财政教
育投入结构需进行战略性调整,建立和完善农村义务教育经费长效保障机制。具体要通过深化农村义务
教育经费保障机制改革,按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组
织实施”的原则,逐步免除农民子女义务教育阶段交纳的杂费、课本费,对农村贫困家庭学生补助寄宿生
生活费,将农村义务教育经费全面纳入财政保障范围,基本实现农村免费义务教育的目标;提高农村中小
学公用经费保障水平,建立农村中小学校舍维修改造的长效机制,进一步巩固完善现行教育工资保障机
制;中央重点支持中西部地区,兼顾东部困难地区,建立中央和地方分项目、按比例负担的经费长效保障
机制,促进教育公平。
2.增加财政的社会保障支出
社会保障是事关中国改革、发展和社会稳定的一个全局问题,需要纳入国家财政政策规划统筹考虑。一
是调整财政支出分配结构,增加财政的社会保障支出。未来中长期随着老龄人口和失业群体的扩大,社会
保障的资金需求会呈现出快速增长的态势,这无疑将对财政收支运行和分配格局产生深刻的影响。为此,
财政必须按照公共财政要求,进一步调整现行支出分配结构,尽快使财政资金退出一般竞争性领域,同时
相应削减行政经费和一般事业经费支出,从而真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容。从国
外发达的市场经济国家看,社会保障制度在战后有了很快发展,特别是进入 20世纪 60年代以来,得到了
普遍推行和强化,成为政府财政支出的一项十分重要的内容,而且社会保障支出占财政总支出的比重表现
出不断上升的趋势,目前一般达 40%左右。中国与西方发达国家相比,无论是经济基础还是财政能力都存
在很大差距,而且中国正处于体制转轨时期,财政收支矛盾十分突出。因此,我国社会保障支出的比重无
法达到西方国家那样高的水平。但从长期趋势看,社会保障支出比重不断上升已日益成为财政运行发展
的一个基本规律和国际经验,这对我们是有启发的。因此,中国财政下一步通过调整分配结构,着力强化
社会保障支出,明确财政社会保障政策的重点。未来城镇社会保障改革要在拓宽社会保障覆盖面、做实
社会养老保险个人账户、强化社会保障结余资金管理等方面下功夫;农村社会保障改革要力争在建立农
村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、以及农村计划生育奖励扶助制度等方面取得突破。同时
建立社会保障预算。未来我国财政预算将分为公共收支预算、国有资本经营预算、社会保障预算。社会
保障预算要解决的核心问题是改变目前社会保障资金收支分散管理的状况,通过社保预算方式为社会保
障发展提供稳定的财力保障。
