第 19 卷第 1 期 河南财政税务高等专科学校学报 Vol. 19. No. 1
2005年 2 月 Journal of Henan Finance & Taxation College Feb. 2005
论政府采购当事人的权利、义务与责任
韩宗保
（河南财政税务高等专科学校 财政系，河南 郑州 450002）
［关键词］财政管理；支出管理；政府采购
［摘 要］采购人、供应商、政府采购代理机构是《政府采购法》规定的政府采购当事人和行为主体，在政
府采购活动中三者之间存在着一定的利益关系。《政府采购法》规范其权利、义务和责任，有利于提高政府采
购活动的规范性、公平性和透明度，保护政府采购当事人的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，促进廉
政建设。
［中图分类号］F812. 45 ［文献标识码］A ［文章编号］1008 - 5793（2005）01 - 0009 - 03
为实现对政府采购活动的有效监管，提高政府采购活动
的规范性、可操作性、公平性和透明度，保护政府采购当事人
的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，促进廉政建设，
《政府采购法》对政府采购当事人的权利、义务和责任进行了
规范和约束。但在政府采购的执法实践中，人们的认识并不
完全一致。笔者认为，对法律条文的理解，既要综合考虑法
律的完整意义，又要紧密结合我国现行体制的客观实际。
所谓政府采购当事人，就是指在政府采购活动中享有权
利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理
机构。采购人是买方，是购买和使用所购买货物、工程和服
务的主体。我国《政府采购法》规定的采购人是指依法进行
政府采购的国家机关、事业单位和团体组织。供应商就是卖
方，是货物、工程和服务的提供者。《政府采购法》规定，供应
商必须是法律规定的合格供应商。采购代理机构分为两种。
一种是政府依法按照限制性原则、非强制性原则和独立设置
原则设立的集中采购机构。它是非营利性事业单位，其业务
有强制性的，也有非强制性的，主要是负责组织实施集中采
购活动。另一种是指具备一定条件的招投标代理中介机构。
其具备的条件主要有二，一是有省级以上有关政府部门授予
的招投标代理资质，二是获得省级以上财政部门登记备案资
格。采购代理机构的主要职能是为采购人提供采购代理服
务，应当在采购人委托的事项和范围内开展工作。
一、采购人的权利、义务与责任
采购人的权利、义务、责任是与其所具有的特征分不开
的。首先，采购人虽然是依法进行政府采购的国家机关、事
业单位和团体组织，但从市场买卖双方平等交易出发，仍具
有民事行为能力和法人资格，是独立享有民事权利和承担民
事责任的法人组织，而且不需要办理法人登记。可见，采购
人不同于一般企业法人，更不同于自然人。其次，采购人具
有行政权力。采购人代表国家利益和社会公共利益，在采购
活动中体现着国家意志和社会公共意志，不是个人消费，也
不是企业消费，其采购权利的实施往往能够影响一个国家的
产业政策发展。再次，采购人的决策具有政策性。采购人是
为国家利益和社会公共利益服务的，这就决定了其决策应当
体现集中性和政策性。在采购时必须兼顾各方面的利益，从
全局出发体现政府采购的公平性和政策性，实现采购资源的
优化。最后，采购人采购行为从筹划、决策和实施，都是一个
集体决策过程，都要按规定程序进行，不允许有任何的随意
性。
《政府采购法》以法律形式明确规定了采购人的正当合
法权益，不仅是为了保护采购人的正当权益，而且也是对国
家利益和社会公共利益的保障，有助于保证政府采购制度的
实施。采购人的权利概括起来有以下若干方面：第一，有权
按照自己履行职能的需要，提出采购需求。采购人为了履行
职能，必然需要相应的货物、工程和服务。按照《政府采购
法》的规定，凡是集中采购目录以内或者限额标准以上的采
购，都需要统一编制采购预算，经审批后才能执行。因此，采
购人对需要的货物、工程和服务的采购，并不完全由自己控
制，而是按照政府财政部门规定的预算编制原则、方法和程
序，在编制部门预算时，编制本部门的采购预算，详细确定需
要的功能、数量、资金来源、供应时间等。预算批复后执行预
算时，再详细编制采购计划。采购人对于满足自身履行职责
与职能的合理需要，有权提出采购需求。第二，有权自己选
择代理机构。《政府采购法》明确规定，采购人有权自行选择
［收稿日期］2004 - 11 - 07
［作者简介］韩宗保（1963—），男，河南延津人，河南财政税务高等专科学校副教授。
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采购代理机构，任何单位和个人不得以任何方式为采购人指
定采购代理机构。从理论上讲，采购是采购人的事情，不是监
督管理部门的事情。监督管理部门的主要职责是制定规则并
监督采购人在法定规则下自主采购，而不是将采购人的权利
剥夺。采购人有权自己选择代理机构，不等于没有限制和监
督，而是有条件要求的。这个条件要求，就是在统一规则下，
在政府采购监督管理部门认定的合格采购代理机构中自主选
择，超出这个范围是不允许的。维护采购人的权利，就有效地
防止了监督管理部门干预政府采购活动中的商业行为。第
三，有权按照采购需要与集中采购机构签署委托协议。《政
府采购法》规定，列入集中采购目录的项目必须由集中采购
机构负责组织实施。由于集中采购机构是代理机构，采购人
就必须与集中采购机构签订代理委托协议。具体委托内容和
事项应当由采购人根据实际情况，与集中采购机构协商确定，
可以全面委托，也可以部分委托。第四，有权要求采购代理机
构遵守委托协议约定，监督采购代理机构的采购活动。采购
人将采购业务委托给采购代理机构（包括集中采购机构和招
投标代理机构），在这期间有可能产生一些违背采购人利益
和社会公共利益的问题。例如，采购代理机构采购的货物或
服务不符合采购人的要求，或者不符合委托协议约定，或者质
量差、成本高，甚至是采购代理人与供应商恶意串通获得了不
正当利益并损害了采购人合法利益。因此，采购人在委托采
购代理机构进行采购时，双方应该明确各自的权利、义务和责
任等。当采购人发现采购代理机构有违约行为或自身利益受
到损害时，有权依法予以追究。第五，有权审查政府采购供应
商资格。《政府采购法》对采购人参与供应商资格审查的权
利专门做了规定，即采购人可以要求参加政府采购的供应商
提供有关资质证明文件和业绩情况，根据法律规定的供应商
条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行
审查。但需要注意的是，当采购人将采购事宜委托给采购代
理机构以后，供应商的资格审查显然应该由采购代理机构来
进行。第六，有权依法确定中标供应商。由于采购人根据采
购的性质和数额不同，可以采取多种采购方式，且政府采购活
动大部分是通过采购代理机构进行的，所以采购人可以在法
律规定的范围内，依据预先制定的采购标准和规定，确定符合
采购要求的优秀供应商。值得引起注意的是，在采购实践中，
当出现集中采购机构的一次采购涉及多个采购人的采购对象
时，究竟由谁来确定中标供应商，要看采购人对采购代理机构
的依法委托事项。如果双方签订的委托代理协议中包括委托
确定中标供应商的内容，采购代理机构也可以直接确定中标
供应商。第七，有权签订采购合同并参与对供应商采购的履
约验收。按照《政府采购法》的规定，政府采购合同是一种民
事合同，适用《合同法》。因为采购人在进行交易时，不是社
会的领导者和管理者，而是与其他社会主体一样，只是市场交
易的一方，与卖方处于平等地位，用民事合同的方式来处理更
符合政府采购当事人之间自愿、平等的关系。当然，采购人也
可委托采购代理机构代表其与供应商签订采购合同，但需要
提交采购人的授权委托书。履约验收是指采购人或采购代理
机构依据采购合同对供应商采购进行的验收，是保证政府采
购质量的关键环节。可以说，履约验收对采购人而言，是至关
重要的。作为采购结果的使用者，自然有权参验收。《政府
采购法》规定，采购人或者其委托的采购代理机构应当组织
对供应商履约的验收。大型或者复杂的政府采购项目，应当
邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。第八，有权对
特殊项目实施部门集中采购。采购人需要的采购对象种类繁
多，有通用性的采购项目，也有特殊性的采购项目。项目特殊
必然产生需求的特殊，对供应商也具有特殊要求，必须用特殊
的采购方式进行采购。《政府采购法》对特殊情况进行了相
应规定，即采购人对属于本部门、本系统有特殊要求的项目，
可以实行部门集中采购；属于本单位有特殊要求的项目，经省
级以上人民政府批准，可以自行采购。
由于采购人所处地位和采购目的具有特殊性，采购人在
享有权利的同时，必须履行相应的义务、承担相应的责任。具
体而言，主要包括以下若干方面：第一，必须严格执行《政府
采购法》的各项规定，采购人不得以部门利益为由拒绝执行。
第二，必须接受政府采购监督管理部门的监管。各级政府财
政部门作为政府采购的监督管理部门，是政策的制定者和监
督者。采购人是执行者，其活动应当接受政府采购监督管理
部门的监管并对政府采购监督管理部门负责。此外，其采购
程序、过程和结果还要接受国家审计部门、监察部门的监督检
查，采购人有义务积极支持和配合政府采购监督管理部门的
工作。第三，必须尊重供应商的正当合法权益。在参与供应
商资格审查时，必须平等对待各供应商，不得以不合理的要求
影响供应商获得采购竞争的资格。在采购过程中，凡不属于
应该遵守的秘密，采购人有义务回答供应商的询问和质疑。
在采购文件变动时，必须及时通知已经投标的供应商，并相应
延长招标期限。在评标和定标过程中，采购人不得与采购代
理机构或其他供应商串通，达到以权谋私或获取其他不正当
利益的目的。当发生废标情况时，采购人应当将废标理由通
知所有投标人。第四，必须遵守采购代理机构的工作秩序。
在采购人委托采购代理机构进行招标采购活动后，不得干预
采购代理机构开展工作，更不得提出不符合规定的要求或者
与采购代理机构串通以不正当手段影响采购的公正性。同
时，采购人还有义务监督采购代理机构严格执行政府采购的
有关规定，发现问题要及时向政府采购监督管理机构反映。
第五，必须在规定时间内与中标供应商签订政府采购合同。
采购人在招标采购活动中，除发生违法违纪行为必须废标或
需要重新确定中标候选人外，当中标结果产生以后，必须按照
规定与中标供应商签订政府采购合同，不得无故更改。第六，
必须在指定媒体及时向社会发布政府采购信息，招标结果，以
便于供应商及时获得信息，增强政府采购过程的透明度，接受
社会各界的监督。采购人还有义务妥善保存反映每项采购活
动的采购文件，包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标
文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质
疑答复、投诉处理决定以及其他有关文件、资料。采购文件的
保存期限至少为 15 年。
原则上讲，采购人的责任与其权利和义务是紧密相关的。
采购人如果滥用权利，或者不履行义务，应该承担相应的责
任。包括责令限期改正；给以警告；处以罚款；拒不改正的，停
止按预算向其支付资金；对直接负责的主管人员和其他直接
责任人员，由其行政主管部门或者其他主管机关给予行政处
分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
二、供应商的权利、义务与责任
供应商作为政府采购活动中的重要当事人，承担着向采
购人提供合格采购对象的责任。没有供应商的参与，就没有
政府采购，其权利必须得到充分尊重和保障。具体而言，其权
利包括：第一，有权公平、平等地参与政府采购活动。《政府
采购法》要求，政府采购供应商原则上不搞资格认定工作，供
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应商只要符合政府采购法律规定的条件就等于获得了政府采
购资格，政府采购监督管理部门、采购代理机构不得设置任何
条件歧视供应商。其资格审查，也是审查供应商是否符合法
律规定。在进行供应商资格审查时，必须公正、平等地开展审
查工作，不能设定特殊的、歧视性的条件阻止供应商取得合格
资格。第二，有权公平、平等地获得政府采购信息。供应商公
平、平等地获得政府采购信息，是政府采购宗旨和原则的客观
要求。因政府采购范围广、规模大，这项权利能否得到保障，
直接决定着供应商的经济效益。采购人和采购代理机构必须
按照公开透明原则，将应该公开的政府采购信息在指定媒体
上及时披露，以便供应商及时掌握有关需求信息，作出经营决
策。第三，有权提出质疑和投诉，行使对政府采购活动的监
督。由于供应商在政府采购活动中处于弱势地位，为保障其
知情权并发挥其监督作用，《政府采购法》第 6 章对供应商询
问、质疑、投诉的方式、途径和时限，以及采购人、采购代理机
构和政府采购监督管理部门进行答复、处理的方式和时限等
都作了明确的规定。供应商对采购活动事项有疑问的，可以
向采购人或者采购代理机构提出询问，采购人或者采购代理
机构应当及时作出答复，但答复的内容不得涉及商业秘密。
供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权
益受到损害的，可以在规定的时间内，以书面形式向采购人或
者采购代理机构提出质疑，采购人或者采购代理机构应当在
规定的时间内作出书面答复。质疑供应商对采购人、采购代
理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的
时间内作出答复的，可以在规定时间内向同级政府采购监督
管理部门投诉，接受投诉的政府采购监督管理部门应当在规
定的时间内对投诉作出书面处理决定并通知有关当事人。投
诉人对政府采购监督管理部门的投诉处理决定不服或者政府
采购监督管理部门逾期未作处理的，可以通过行政复议和司
法救济途径依法寻求救济。第四，有权要求采购人或采购代
理机构保守其商业秘密。如对在公开招标、邀请招标、竞争性
谈判和询价采购方式执行过程中，采购人或采购代理机构必
须在供应商之间保守有关商业秘密。第五，有权享有其他合
法权益。如对采购人或采购代理机构的各种乱收费行为和各
种不正当要求，供应商可以依法拒绝。
供应商在享有一定权利的同时，也必须承担相应的义务。
主要包括：必须遵守政府采购的各项法律、法规和规章；按规
定接受供应商资格审查，在资格审查中客观真实地反映企业
情况；在政府采购活动中，满足采购人或采购代理机构的正当
要求并提供合格的采购对象。供应商是政府采购活动的重要
参加者，其最终目的是希望中标、成交，获取经济利益。为了
达到这一目的，有的供应商就可能采取各种非正当的方式和
手段，甚至会出现犯罪行为。供应商如果滥用权利或者不履
行义务，应该承担相应的责任。包括：处以罚款；禁止一定时
期参加政府采购活动；没收违法所得；情节严重的，吊销营业
执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。如果取得了中标、成
交资格，则中标、成交无效。如果给他人造成损失的，还应当
依照有关民事法律规定承担民事责任。
三、采购代理机构的权利、义务与责任
采购代理机构最基本的职责是通过采购代理行为实现采
购人的采购需求。政府采购代理机构的职责和权限主要表现
为：接受采购人的采购委托，承办实施有关采购项目的采购事
宜；执行政府采购法律、法规、规章和政策规定；建立政府采购
信息网络，搜集和整理供应商、产品和服务信息，记录政府采
购过程，总结采购经验；依法组织实施具体采购工作，包括编
制招标文件、发布采购信息，组织接标、开标、评标和定标等活
动；按照委托协议的要求，代理采购人与中标供应商签订采购
合同、监督合同履行和对采购结果进行验收；有权拒绝、防范
任何单位和个人对采购过程实施的非法干预，有权按规定向
采购人收取法定的代理费用。
采购代理机构作为政府采购活动中的一个特殊利益主
体，应当对包括自身在内的政府采购当事人负责，自觉履行
《政府采购法》规定的义务，依法开展代理采购活动，维护国
家利益和社会公共利益。就具体操作过程而言，其义务和责
任表现为以下几个方面：第一，依法开展代理采购活动并提供
良好的服务。政府采购集中代理机构应当自觉接受采购人的
委托代理集中采购目录以内的采购项目。社会招标代理机构
应当按照谁委托谁出资就为谁实施代理采购活动的规则行
事，任何单位和个人都不得干预和指定社会招标代理机构。
采购代理机构要遵守有关制度规定和政策要求，为采购人提
供良好的服务。第二，依法发布采购信息。采购代理机构对
代理的公开招标采购项目，应当在财政部或省级财政部门指
定的政府采购信息披露媒体上发布采购信息；不属于公开招
标的采购信息，如果有供应商提出要求，采购代理机构同样有
义务将有关情况告知这些供应商。第三，依法接受监管和监
督。采购代理机构要积极配合政府采购监督管理部门的监督
考核工作，如实提供有关资料和数据，接受政府采购监督管理
部门的业务培训和指导；要自觉接受监察、审计部门的监督、
审查；任何单位和个人都有权对采购代理机构的采购代理活
动进行监督，但不能干预正常的监督检查工作。
采购代理机构及其工作人员如果不履行义务，必须承担
相应的责任。可以给予取消代理资格、通报批评、进行相应的
经济处罚等处分；对不履行义务的国家工作人员要给予行政
处分；对行为触犯法律的采购代理机构及其工作人员，必须依
法惩治。
［参考文献］
［1］肖捷 . 中华人民共和国政府采购法辅导读本［M］. 北京：
经济科学出版社，2002.
［2］张通 . 中华人民共和国政府采购法讲座［M］. 北京：经济
科学出版社，2003.
［3］徐焕东 . 政府采购人的权利、义务与责任［ J］. 中国政府
采购，2003，（9）.
［责任编辑：全胜奇］
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