当代地方治理研究
广西师范大学政治与行政学院
张 雄
二0一三年九月
参考书目：
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目录
一、地方治理导论
二、当代地方治理释义
三、当代地方治理发展的背景与动力
四、当代地方治理实践的理论基础
五、地方治理的目标与导向
六、地方治理中的分权化改革
七、地方治理中的地方政府重组
八、地方治理中的公民参与
第一章 导论
问题思考：
一、地方问题研究是不是一个新的领域？
二、当前，公共管理所处的情境发生了哪些变化？
三、传统公共行政面临哪些治理挑战？
四、当代地方治理理论与实践的国外根源有哪些？
五、当代地方治理与传统的地方自治关系如何？
六、地方治理研究的状况与途径怎样？
一、地方问题研究是不是一个新的领域？
1、地方问题研究不是一个新的领域，在政治学和行政学中，对地方
自治、地方分权、地方民主等问题的讨论一直伴随着学科的发展；
2、地方制度设计一直与国家结构、中央与地方关系、政府间关系的
构建与演变紧密联系在一起；
3、作为国家权力与利益主体之一---地方组织的作用与发展状况又始
终取决于中央与地方间的集权与分权、控制与自治等关系结构的调
整与变革；
4、对于中央与地方的关系，人们都抱着一种理念：一方面是建立强
有力的国家，实现国家整体目标，最大限度提升国家能力；另一方
面是保证地方富有发展、创新的活力和能力，促进地方经济的可持
续发展。
二、公共管理所处的情境发生了哪些变化？
1、经济发展与伴随而来的世界经济全球化;
2、消费者、纳税人和公民的要求越来越高;
3、技术不断进步,特别是在信息管理和信息传
播领域的发展;
4、前所未有的社会复杂性与多样性。
三、传统公共行政面临哪些治理挑战？
1、一种宽泛的‘第三部门’正密切地进入公共事务的执行
和管理中；
2、社会力量与政策问题的解决密切相关 ,社会力量有着解
决政策问题的能力；
3、传统公共行政在具体组织内关注政治 - 行政二分带来的
管理挑战
4、治理视角强调一些组织不能再通过简单的科层制连接在
一起。现代治理面临着权力依赖的严重挑战。
5、政府统治强调确定的、禁止的和委托统治的结果;而治
理相反 ,它更多地关注调控社会的能力 ,使其产出有价值的
结果。
治理理论始于认识到公共行政的主体已经超出了多层级
的政府机构 ,而延伸至社区、志愿部和私人部门 ,这些部
门在公共服务及项目实施中所扮演的角色是治理视角关
注的重要领域。过公共责任属于政府专有 ,而现在它为
政府与其他许多非政府组织所共享。“在某种意义上
,‘公共政策问题’已经跳出了公共机构的边界 ,现在 ,
一种宽泛的‘第三部门’正密切地进入公共事务的执行
和管理中。” “第三部门”可以包括准政府机构、公共
企业、社会企业、志愿性的非营利组织等。
人们普遍认识到公民与政府之间的相互联系大大加强了。社会力量
与政策问题的解决密切相关 ,社会力量有着解决政策问题的能力 ,尽
管是在国家机构的直接支持下。坦率地说 ,公民必须纳入到社会问题
的定义中 ,而且他们的行动常常是解决方案产生的基础。国家在地方
及其他层面都面临着复杂的社会领导任务 ,不仅要回应公民的需要 ,
而且要构建集体方案产生的有效机制。有很多措施可以将公民直接
纳入服务的提供中 ,比如鼓励参与社区中一些带有修复性的司法活动
,担任志愿的特别治安官;或者提出旨在改变公民行为的倡议 ,比如通
过更健康的生活方式改善人们的健康状况与福利;还可开展其他鼓励
公民达成共同目标的计划 ,比如无垃圾区创建 ,通过汽车合用减少交
通拥挤 ,或者更好地管理地方公园、空地以及其他社区设施。
治理理论对公共管理的关注焦点 ———组织和行
为主体进行了重新定义。在治理的视角下 ,位于
公共行政核心的是一套更为复杂、更为动态的组
织机构和行为主体。传统公共行政在具体组织内
关注政治 - 行政二分带来的管理挑战 ,以及这些
组织内部的政策制定、预算和实践;治理视角则
认为大量存在于组织和行为主体间的复杂关系也
应该是关注的焦点。
权力依赖意味着致力于集体行动的组织必须依赖于其他
组织 ,并且不能通过命令的方式迫使对方回应 ,而只能通
过资源交换和基于共同目标的谈判来实现。互相依赖意
味着治理新工具的发展 ,意味着公共管理只能通过新的
方式取得成功。莱斯特 ·萨拉蒙认为:“在这种情况下 ,
公共行政传统的关注点 ,如公共机构内部的运作 ,其人事
管理体制、预算过程、组织结构和动力机制对计划的成
功变得不再那么重要。至少 ,组织的内部动力机制及其
与第三部门的外部关系一起成为影响成功的重要因素。
”
成功往往来源于使整体大于各部分之和的整合
中 ,而失败常常是因为制度允许的权力依赖和机
会主义行为破坏了达成结果的能力。
四、当代地方治理理论与实践的国外根源有哪些？
自20世纪70年代以来，西方各国政府虽面临不同的问题
和挑战，但各国无论在理论层面，还是在实践层面都做
出了相应的调整和改革。从宏观上看，西方国家的行政
改革在理论和实践层面均表现出了相当大的共性：
70年代：主要问题是重新界定政府和市场的关系；
80年代：普遍关注科层组织运行机制的有效性；
90年代：重新探索政府机构的运作和公共事务的管理模
式，打出了“良好治理”的旗帜。
20世纪70年代英国前首相撒切尔夫人对地方政
府的激进式改革。这场“反国家主义”、“改革
强调管理主义、私有化以及国家趋向市场和社会
分权”，以弥补传统官僚制的不足，动摇了传统
的行政管理模式。“治理”理论成了当今西方学
界最流行的理论之一。
治理的理论根源
1、1992年世界银行年度报告标题是“治理与发
展”，将当代治理模式和善治目标作为推动人类
社会可持续发展和提高人力资本能力的重要发展
途径。公布了《撒哈拉以南的非洲：从危机到可
持续增长》、《撒哈拉以南非洲政策分析和经济
管理中能力构建框架》等文件，也对治理与善治
的内涵外延与特征进行了深入的分析论证，提供
了合法性透明性责任性法治回应有效等被作为衡
量一国善治水平的原则性标准。
治理的理论根源
2、1996年，联合国开发署下设的管理发展与治理局和
联合国资本发展基金会等机构，将地方治理模式作为
一项重要的研究课题，相继公布了《人类可持续发展
的治理管理的发展与治理的分工》、《地方治理：地
方治理中的创新性政策与实践》、《分权化改革的时
间》、《亚洲公民资格和公民参与评估》、《联合国
以地方治理减缓贫困框架》等一系列研究报告，并不
断在自己的官方网站上进行更新，联合国机构设立了
地方治理部，他们尤其重视在发展中国家推行地方治
理模式的研究，资助学术组织和学者进行相关的实地
的调研。
治理的理论根源
3、20 世纪末，地方治理在经合组织（OECD）
先后启动了“民主治理”、“治理网络组织体系
与地方发展”，以及“治理：为可持续发展”等
重大理论课题的研究。OECD所属国家的学者们
也热衷于本国地方治理发展状况的描述和进程分
析，注重跨国性的比较研究，致力于地方公共政
策领域相关治理案例的提取与深度思考，出版了
大量的学术著作。多次 OECD年会上，地方治理
都是核心议题和讨论焦点。
治理的理论根源
4、1990 年，以英国纽卡斯尔大学 R.罗兹教授为首的英
国各大学的知名教授组成地方治理指导委员会，专门从
事地方治理的课题研究，出版了大量的学术专著，其中
最著名的是《英国地方治理的新政治》、《英国地方治
理的新管理》。1991年，美国德克萨斯大学奥斯丁学院
建立的地方治理国际研究中心，聚集了一批来自世界各
地的研究地方治理的人才，每年召开一次国际性年会。
印第安纳大学的公共与环境事务学院也将地方治理作为
一个重要的研究领域。
五、当代地方治理与传统的地方自治关系如何？
联系：当代地方治理理论与实践同传统地方自治
理论提出的一系列问题息息相关。关注的焦点都
在：
1.地方政治与民主制度；
2.中央与地方权力分配；
3.地方权力行使空间和行使方式；
4.不同层级政府间分权结构与分权形式
地方治理研究的切入点：
政府间权力结构和利益关系；
地方政府组织的构建形式。
地方治理的创新性：
1.当代地方治理的改革动力直接来源于经济全球
化以及政府大规模改革带来的种种压力与挑战，
是政府为解决一系列公共问题而做出的积极应对，
故此，它是当今国家和社会谋求改革与发展的产
物。
2.地方治理理论及其发展策略展示了当代公共行
政特征发生了变化，体现了公共事务管理理念与
方式的根本转变。
传统公共行政的假设与逻辑 新兴公共行政假设与逻辑
政治与行政的二分论 政治与行政的交叉关系
政治中立 伦理责任
效率与生产力 问题解决的有效性
集权与控制 分权与参与
跨文化比较 跨文化或区域比较
功能维持 功能与职责的重新设计
广泛而理性的规划 参与性的社会规划
被动性的问题解决、改变与学习 前瞻性的问题解决、改变与学习
事实与价值的分立 事实与价值的批判检视
强调特殊利益集团的影响 强调多元性与参与性民主
注重专家在政策分析中作用 注重公民在解决社区问题时的参与
垂直性的协调与权威关系 水平性的合作与人际互动网络
在充裕资源下实现组织成长 在有效资源下追求卓越
信息积累 信息分享与交流
传统公共行政与新兴公共行政理念的比较
3.地方治理的思考建立在与传统地方自治不同的
视野上。地方治理并非将思路仅仅局限于政府部
门之间权力的此消彼长，或纵向权力的分配格局，
它更加注重在政府、市场、公民社会三维关系中，
寻求更广泛的治理支持力量，发展更有效的公共
事务治理道路。
4.地方治理理论的论证运用并融合了来自多学科
的思想、学说和知识，其中包括一些新的理论假
设，如“第三条道路”理论、社会资本和信任理
论、集体选择与集体行动理论、社群共同体理论、
学习型组织与共同愿景理论等。
六、地方治理研究的状况与途径怎样？
地方治理研究的领域非常广泛，其理论来自多学科的知
识支撑，或者说依靠多学科的理论解释。
宏观层面：民族国家与公民社会关系，以及地方治理在
多层治理结构中的地位和作用研究；
中观层面：地方治理的基本理论、结构模式、运行基础
和制度设计研究；
微观层面：一个地方乃至一个社区治理经验描述、案例
分析和比较或者治理策略或工具的研究。
具体研究内容：
1、有关地方治理哲学和政治层面的研究。
（1）治理与地方治理的内涵和外延；
（2）公民社会与地方治理的发展；
（3）国家权力变化与地方治理运动的开展；
（4）地方治理结构中的利益结构和利益关系；
（5）政府、市场与治理的“第三条道路”理论；
（6）信任关系与地方治理；
（7）社会资本状况与地方治理发展；
（8）参与式民主与地方治理制度设计；
（9）地方治理与政党政治的变化；
（10）地方治理思想与不同历史传统和文化背景国家的治理实践的契
合性。
2、地方治理制度体系和制度分析层面的研究
（1）全球化与当代地方治理形成与发展；
（2）多中心制度安排与地方治理制度设计；
（3）地方治理中的制度约束；
（4）地方治理与政府组织职能与机构再造；
（5）地方治理发展与政府间权力关系的调整；
（6）地方治理中的公共政策网络体系构建；
（7）地方治理与税收、财政和转移支付制度的改革；
（8）社区公民治理形式与途径；
（9）地区间区域合作治理；
（10）地方治理中的分权化改革。
3、地方治理发展策略与手段层面的研究
（1）地方治理中的政治领导艺术；
（2）地方治理中的战略管理与规划；
（3）地方治理与社会合作、参与网络体系的维持；
（4）地方治理中的利益关系人之间对话、沟通、协商
与讨价还价的过程；
（5）地方治理中伙伴关系的建立；
（6）地方治理与地方公共服务管理模式的创新；
（7）地方治理中冲突控制与危机解决。
我国关于地方治理问题的途径：
1、以邓正来、何增科等学者为代表的对国家与“公民社会 ”关系理
论的研究;
2、以谢庆奎教授为代表的“地方政府 ”制度改革研究 ,形成以中国
地方政府形态与体制变迁为中心的分析框架;
3、以徐勇、范瑜、贺雪峰等为代表的学者、官员对村民自治的研究;
4、以俞可平、杨雪冬等学者为代表的对“治理理论 ”和善治、多层
治理结构的研究;
5、以薄贵利、王绍光、林尚立等学者为代表的对“中央与地方关系
”、“政府间关系 ”的研究。
目前我国比较有代表性介绍治理理论的学者：
俞可平提出 ：治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机
构和行为者;意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界
限和责任方面的模糊性;明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构
之间存在权力依赖;意味着参与者最终将形成一个自主网络;意味着办好
事情的能力并不仅限于政府的权力 ,不限于政府的发号施令或运用权威。
陈振明教授系统、全面地提出了关于治理研究途径、网络治理的实践类
型、网络治理的多重困境等相关内容。
孙柏瑛教授提出:其一 ,打破“单中心 ”传统权威模式 ,构建“多中心 ”
地方治理结构;其二 ,把国家、市场和公民三种力量有机结合在一起 ,共同
实施对社会公共事务的治理的“第三条 ”道路理论;其三 ,从公共选择学
派（理性个儿选择 ）、新制度学派 （集体主义的集体行动思想 ）等角
度出发 ,提出地方治理依据―集体行动理论;其四 ,将地方治理运转起来的
社群主义的共同体思想。
国内针对地方治理进行的研究：
1、 对地方治理的理论基础的研究；
2、 对地方治理主体的相关研究；
3、 在地方治理的机制方面（包括地方治理模式、
合作网络管理等）的研究；
4、对地方治理的特殊视角的研究
（1）目前中国地方治理实践中存在的问题；
（2）中国地方政府治理能力的培育；
（3）中国地方治理与区域经济发展的问题；
（4）地方治理发展趋势；
（5）地方治理的类型及特征；
（6）地方治理的背景与动力。
地方治理的国内研究具体概况
1、中国地方治理研究到目前为止仍是以乡村治理研究为主，而专门研究县级治理
的文献非常少见，省市一级则更谈不上；
2、研究所涉及主题的也只是地方治理的某些方面（如人大听证、地方选举），没
有全面系统地考察中国的地方治理状况以及治理的社会基础和体制因素；
3、县级治理研究，目前国内直接以“X县治理”为题的研究成果仍是空白。
有些内容涉及到“治理”这一主题。这方面比较有代表性的成果有：
杨雪冬的《市场发育、社会生长和国家构建——以县为微观分析单位》（河南人民出版社，
2002年版），他不仅阐述了县级政治研究的重要性，而且提出了县级政治研究的两个角度。
贺东航的《地方社会、政府与经济发展——闽南晋江模式的生成与演变》（厦门大学博士
学位论文，2004年），
周庆智的《中国县级结构和运行——对W县的社会学考察》。
何增科在对河南某县级市调研的基础上，描述了目前县级政治中存在的主要问题，分析了
其中的体制性成因
4、自从1998年华中师范大学中国农村问题研究
中心的政治学者提出“乡村治理”这一更具包容
性的概念以来，乡村研究的成果不断涌现。
到目前为止，学者们探讨较多的问题是村级选举、
两委关系、宗族问题、治理的乡村社会基础、人
口流动对村级治理的影响，以及乡镇层面的乡村
关系、乡镇体制改革、税费改革对乡村治理的影
响等等。
贺雪峰将当前的乡村治理研究概括为三大主题：
第一，中国农村“温饱有余、小康不足”的状况，无法
支撑起各种现代的乡村治理制度。这是对中国农村长远
制约因素的思考，属于宏观层面的研究。
第二，制度安排对乡村社会性质有着深刻依赖，同一个
制度安排在不同性质的乡村可能具有极其不同的效果。
这是对中国农村现实非均衡的判断，构成中观层面的研
究。
第三，作为农民生产、生活和娱乐三位一体之空间的村
庄，在短期内不会消失，村庄治理是乡村治理研究的核
心内容，这属于对村庄的微观把握，是乡村治理研究的
基础，也是其落脚点。
5、城市社区居民自治起步较晚，其研究显得相对单薄和
不足。就目前的研究状况而言，一般关注较多的领域是：
“社区自治”概念的考察与辨析，社区自治发生的社会
基础，社区选举，政府、社会与居委会三者关系，社区
自治的路径选择，社区建设与城市基层管理体制的改革，
城市社区自治同农村村民自治的比较等。然而，随着社
会转型的加速和城市社区建设的推进，居民自治的研究
可能会逐渐成为一门显学。
需要指出的两点是：
第一，尽管“治理”已经成为国内学者分析政治现象的理论工具，但中
国学者还是有着不同于西方的理解。有些学者相信“没有政府的治理”
是所有全球政治中应该具有的特征。然而，当人们将其运用到具体国家
和地方政治时，“没有政府的治理”概念并非总是对的。中国学者特别
强调政府在治理中的作用和贡献。从地方治理的角度来看，地方政府担
当多种角色，而这几乎不存在“没有政府的治理”单一模式中的特征。
换而言之，国内学者更强调在国家与社会互动基础上以公共权力运作为
中心的地方治理，而非西方的权力中心多元。
第二，与国外不同，中国的地方治理研究还同有关行政区划改革的讨论
联系起来。这是因为中国的地方行政区划一直处于变动之中，并且伴随
机构膨胀、行政效率低下等问题。目前，国内两种主流的观点是“缩省
撤市”论和“强县扩权”论。
七、目前国内地方治理研究存在的主要问题
（一）存在把“地方治理 ”等同“地方政府改革 ”、“
地方政府创新 ”等概念而作为一个时髦的话语泛滥使用
的倾向；
（二）目前国内对地方治理的研究总体水平并不高 ,还存
在不少研究的空白地带；
（三）由于国内目前相关理论主要来自西方 ,缺乏本土化
的理论层面的较为完善的创新；
（四）地方治理理论与中国已有的一些相关主题的研究
成果之间如何协调、衔接的问题；
中国地方治理的格局：
1、 在中国这样一个中央集权制国家，地方权力始终是单一国家主权中
的有机组成部分。各级地方政府除自主负责本地区的事务外，还执行
着始于中央并层层下达的指令性任务。
2、中国目前的地方政府体制是“省—市—县（区）—乡（镇）”四级
政府体系。具体而言，农村与城市稍有不同：前者是“县—乡（镇）
—村”两级政府，一级自治；后者是“市—区—街道—社区”两级政
府，三级管理，一级自治。这种地方政府体制，以及与它相伴而生的
行政体制、财税制度以及政权运作模式在很大程度上型塑着中国地方
治理的形貌。
3、中国作为一个后发现代化国家，政府在现代化中一直发挥着主导作
用。这种后发的赶超型发展战略的实施，往往都是以压力型体制作为
制度支撑的。
压力型体制一般指的是“一级政治组织为了实现经济赶
超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解
的管理方式和物质化的评价体系。”在压力型体制中，
上级行政机关制定各项经济社会发展目标，并加以具体
化和数字化，以指标和任务的形式分派给各个下级行政
组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核
的主要依据，对下级行政机关进行政治和经济方面的奖
惩考核，有的甚至采取“一票否决制”；下级行政机关
官员的升迁、奖惩、工资福利同完成上级下达指标的情
况挂钩，承受着来自上级行政机关的巨大压力。因此，
政府所处的层级越低，其面临的压力越大。
4、大多数地方政府往往穷于应付名目繁多的升级达标
活动，极少有时间和精力投入到地方事务上。由此，产
生地方政府的“功能缺位”。
“功能缺位”的后果非常严重：一方面，地方政府为了
完成上级任务，或者弄虚作假以蒙混过关，或者通过牺
牲民力的方式寻求超常规发展，由此导致地方政府形象
的减损与合法性的丧失；另一方面，当地的社会经济事
务得不到有效发展，公民的社会福利得不到增加，由此
导致地方治理危机。
5、国家财政喜气洋洋、省里财政蒸蒸日上、市级财政基
本持平、县区财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹喊娘。
6、乡级政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱。
这样的结果必然是，地方（特别是县乡）公务员、教师
工资拖欠屡见不鲜；向农民伸手、乱收费、乱罚款屡禁
不止；公共服务和公共产品的提供减少；从而削弱了党
和政府的执政能力，导致地方治理不足。
7、党、政、民间三者之间的一体化导致中国公民社会
的发展呈现出浓厚的“法团主义”和政府主导特征。
8、在村民自治的实际运行中，乡村关系并非总是指导与被指导关系，
而是出现了许多冲突，也就是通常所谓的“乡村关系”问题。这种乡
村关系的冲突，严重制约了乡镇行政职能的有效履行和村民自治的健
康发展，并最终导致农村治理危机。
9、城市社区居民自治是在改革后城市经济、政治和社会发生深刻变化
的背景下，在全能型政府“失效”和“单位制”解体基础上发生的。
随着市场化改革向纵深发展，政府和企事业单位所承担的社会功能开
始从中剥离开来交给社会。社区内的公共事务逐步增加，社区成员包
括驻社区单位需要社区为其提供多种多样的服务、良好的治安环境、
公共卫生设施、文化娱乐设施。这些准公共事务所需的经费虽然在目
前大部分仍由政府提供，但是维护管理只能由社区组织来实施。
八、如何理解治理与善治？
治理：governance,原意是控制、引导和操纵。长
期以来与统治（government）交叉使用，并主要
用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活
动中。90年代以来，西方政治学和经济学家赋予
governance以新的含义，它不再只局限于政治学
领域，而被广泛运用于社会经济领域。
与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持
的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无
须依靠国家的强制力量来实现。
罗茨——治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，
意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会
”
6种定义（1）作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共
开支，以最小的成本取得最大的效益。
（2）作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组
织体制。
（3）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励体制和私人部门
的管理手段引入政府的公共服务。
（4）作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体
系。
（5）作为社会-控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私
人部门之间的合作和互动。
（6）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任和互利基础上的社
会协调网络。
格里·斯托克对各国学者的治理概念经归纳整理
后得出5种主要的观点：
（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它
对传统的国家和政府权威提出挑战，认为政府并不是国家唯一的权力中心。
各种公共的和私人的机构只要行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在
各个不同层面上的权力中心。
（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任
方面的模糊性。在现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民
社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由
国家承担的责任。这样，国家与社会之间，公共部门与私人部门之间的界限
和责任便日益变得模糊不清。
（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。
进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组
织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，
而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。
（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特
定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定领域中进行合作，分担政
府的行政管理责任。
（5）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施
令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政
府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。
全球治理委员会 1995年《我们的全球伙伴关系》
给出的界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理
其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不
同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这
既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各
种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。
特征：治理是一个过程，而不是一套规则或活动
治理过程的基础是协调，而不是控制
治理不仅涉及公共部门也涉及私人部门
治理是持续的互动，而不是一种正是的制度
治理 与 统治
共同之处：需要权威和权力
最终目的——维持正常的社会秩序
不同之处：
权威并非一定是政府机关 权威必定是政府
主体：公共机构、私人机构、公共机构与私人 主体一定是社会的公共机构
机构的合作 权力运行向度：总是自上而下
权力运行的向度：上下互动的管理过程 依靠政府的政治权威
依靠合作网络的权威 通过发号施令、制定政策和实施政策
合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标 权力向度是多元的、相互的
权力向度是单一的
治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的
合作，强制与自愿的合作。
西方政治学家和管理学家之所以提出治理的概念，主张用
治理替代统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，
又看到了国家的失效。
的确，治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些
不足，但治理也不是万能的。它也内在的存在许多局限，它
不能代替国家而享有合法的政治暴力，也不可能代替市场而自
发地对大多数资源进行有效的配置。事实上，有效的治理必须
建立在国家和市场的基础之上，它是对国家和市场手段的补充。
在社会资源配置中不仅存在国家的失效和市场的失效，也存在
着治理的失效。杰索普：“治理的要点在于：目标定于谈判和反思
过程中，要通过谈判和反思加以调整。治理的失败可以理解成是由
于各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所
致。”
善治：使公共利益最大化的社会管理过程。
本质特征：它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政
治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。
6个基本要素（1）合法性。它是指社会秩序和权威被自觉
认可和服从的性质和状态。它与法律规范没有直接的关
系，只有那些被一定范围内的人们内心所体认的权威和
秩序，才具有政治学中所说的合法性。合法性越大，善
治的程度越高。取得和增大合法性的主要途径是尽可能
增加公民的共识和政治认同感。所以，善治要求有关的
管理机关和管理者最大限度地协调各种公民之间以及公
民与政府之间的利益矛盾，以便使公共管理活动取得公
民最大限度的同意和认同。
（2）透明性。指的是政治信息的公开性。透明性要求政
治信息（立法活动、政策制定、法律条款、政策实施、
行政预算、公共开支等）能够及时通过各种传媒为公民
所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对
公共过程实施有效的监督。透明程度越高，善治的程度
也越高。
（3）责任性。指的是人们应当对自己的行为负责。在公
共管理中，它特别指与某一特定职位或机构相连的职责
及相应的义务。责任性意味着管理人员及管理机构由于
其承担的职务而必须履行一定的职能和义务。公众、尤
其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程
度越高。善治要求运用法律和道义双重手段，增大个人
及机构的责任性。
（4）法治。法律是公共政治管理的最高准则，政府官员
和公民都要依法行事，法律面前人人平等。法治的直接
目标是规范公民的行为，管理社会事务，维持正常的社
会生活秩序；但其最终目标在于保护公民的自由、平等
及其他基本政治权利。法治与人治相对立，它规范公民
行为更制约政府行为。法治是善治的基本要求，没有健
全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律基
础上的社会秩序，就没有善治。
（5）回应。这与上述责任性密切相关。公共管理人员和
管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，
不得无故拖延或没有下文。在必要时还应当定期地、主
动地向公民征询意见、解释政策和回答问题，回应性越
大，善治的程度越高。
（6）有效。主要指管理的效率。一方面是管理机构设置合理，管理程
序科学，管理活动灵活。另一方面是最大限度地降低管理成本。善治
的程度越高，管理的有效性也就越高。
善治是国家权力向社会的回归，善治的过程是还政于民的过程。善
治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与
和合作，至多只有善政，公民社会是善治的现实基础。
善治理论与实践的产生和发展，其现实原因之一是公民社会或民
间社会（civil society）的日益壮大。
公民社会是国家和市场之外所有民间组织和民间关系的总和，其
组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，
又称做“第三部门”。
公民社会组织有3个显著特点（1）非官方性，他们不代表政府和国家
的立场。（2）独立性，他们拥有自己的组织机制和管理机构，有独
立的经济来源。（3）自愿性，成员都是完全自愿地参加公民社会组
织的。
公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、
管理和监督，才能促使政府并与政府一道共同形
成公共权威和公共秩序。而保证公民享有充分自
由和平等的政治权力的实现机制只能是民主政治，
因此善治只有在民主的条件下才能真正实现。
善治不受政府范围的限制，公司、社区、地区、
国家、国际社会都需要善治。
国际社会和国内社会在全球化时代同样需要公共
权威和公共秩序，但这是一种新的公共权威和公
共秩序，不可能由传统的国家政府来创立，只能
通过善治来实现。
西方的治理理论中也存在着一种极其危险的倾向
——有可能成为某些跨国公司和国家干预别国内
政、谋求国际霸权的理论依据。
尤其是全球治理理论，建立在政府的作用和国家
的主权无足轻重、民族国家的疆界模糊不清这一
前提下，强调治理的跨国性和全球性，其危险就
在于，削弱国家主权和主权政府在国内和国际治
理中的重要作用，客观上有可能为强国和跨国公
司干涉别国内政、推行国际霸权政策提供理论上
的支持。
治理的兴起及其失败的风险：
以经济发展为例的论述
鲍勃·杰索普
治理实践的兴起
治理兴起的部分原因在于政治经济的状况发生了深远的变化，使得
自组织在进行政治、经济和社会的协调方面发挥的作用超过市场或等
级制。
自组织治理的兴起最具普遍性的一个情况是它在某些类型情况
下所提供的渐变的优越性（使人们在变动不居的环境里有相对
较强的创新和学习能力）。
治理的成功与失败
资本主义市场具有一种程序的理性，而程序又具有一种形式的属性，优先照
顾无穷无尽地“用经济手段”追求利润最大化。与之相比较，政府的合理性是实实
在在的。它有明确的目标，优先追求一个又一个的“有效”政策目标。市场协调和
自上而下调控成了有限理性、机会主义以及资产特殊性等问题的牺牲品。
自组织治理以第三种类型的理性—反思的理性为基础。它取得成功的关键在
于持续不断地坚持对话，以此产生和交换更多的信息（从而减少但不会消除有限
理性带来的问题）；在于把参加治理的单位锁定在涉及短期、中期和长期并存运
作、相互依赖的一系列决定之中，从而减少机会主义的危害；在于通过有关方面
的团结，以此建立相互依赖的关系、共同承担与“资产特殊性”相联系的风险。
由此可见，自组织借助制度化的谈判达成共识，建立互信，从而补充市场交
换和政府自上而下调控之不足。
自组织治理要取得成功，有赖于所采取的协调方式、治理对象以及有关角色
据以协调活动实现目标的环境。就此而言，建立人际关系网，组织之间进行谈判、
进行系统之间的调控等方面所提出的问题各不相同。动荡环境下提出的治理问题
显然与环境相对稳定时不同。
不管治理处在哪一层次或者跨越哪几个层次运作，要建立
有效的治理机制，应当作出一下努力：
（1）把模型和惯例——这二者既以简单明了的方式反映着这个复杂的世
界，又同实在的世界过程相衔接，而与治理目标密切相关。但在简化
过程中不可忽略重要的副作用、相互依存关系以及出现的新问题。
（2）在以下方面建立动态的互动式学习能力：了解各种因果关系过程和
相互依存形式；了解责任归属和行为能力，并了解在一个复杂、动荡
的环境中进行协调的可能性。
（3）创立跨越不同社会力量进行协调的方法。治理能否成功，有赖于自
我反思，运用自组织以维持交流、谈判、等级制度或团结一致，也有
赖于在不同空间和时间范围内进行协调所产生的问题的特殊性。
（4）建立指导单个行动的共同世界观并确立有利于稳定主要行为主题的
大方向、期望和行为准则的元治理。
治理失败
有一种可能：以治理取代市场和等级统治是会
失败的。
治理的要点：目标定于谈判和反思过程中，
要通过谈判和反思加以调整。就这个意义，治
理的失败可以理解为由于有关各方对原定目标
是否仍然有效发生争议而又未能重新界定目标
所致。
人们可以根据程序的和实质的标准来判断自组
织的长期成果，评估它是否比市场效率高，比
自上而下的协调效果更好。
运用治理手段成功地指导经济发展，可能遇到的限制因素有三
个方面：
第一组因素存在于资本主义的根本活力之中，其影响及于所有
经济和社会协调方式，包括市场机制本身。人们认为市场失败的
许多现象实际上是资本主义深层矛盾的表现。因此，用国家或自
组织替代市场并不能消除影响经济顺利运行的深层障碍。因为自
组织并没有用非资本主义的原则取代市场原则，也没有在市场和
国家之间（更谈不到在资本和劳动之间）引进一个中性的第三者。
它反而增加了一个资本主义的种种难题、矛盾和对抗（其中包括
常常以资本积累和政治合法性之间的冲突这一形式来讨论的那些
矛盾）得以充分表现的领域。许多论述经济治理的文献着重探讨
的乃是治理方式而非治理的对象，从而忽视了由资本主义的自组
织动力和系统间的统治地位所施加的明显制约。
第二组制约涉及如何把自组织纳入更广泛的政治体制之内。
首先，治理机制和政府机制两者都有不同的尺度，在某一尺度
的成功与否很可能取决于在其他尺度发生的情况。其次，协调
机制生效的时间也可能长短不一。最后，虽然治理机制可能获
得了特定的技术经济、政治和意识形态的职能，国家通常还要
检查这些职能对国家四分五裂的社会里维护社会凝聚力的能力。
第三组制约因素存在于治理作为自组织过程的本质之中。与
治理成功有关的条件也给我们关于治理失败的某些知识。首
先，对行动的条件过分简化和对影响治理对象的因果关系了解
不够会造成治理失败；其次，在人际、组织际、系统际的一个
或几个层次上都存在协调问题。第三是“可治理性”即尽管知识
很丰富，治理对象是否接受的问题；第四，还有一个政府没有
参与的治理问题—权力下放后作出的决策所引发的诸多问题因
此难以解决。
治理的两难困境
1、合作和竞争
资本主义经济是在合作与竞争的不稳定结合的情况
下运作的。所形成的两难选择一方面是，怎样维护人
际的信任，怎样保证人人遵守谈判达成的谅解，怎样
通过坦诚沟通交流减少噪音干扰，以及在存在着大量
机会、便于短期的利己竞争行为—这些行为很快就会
破坏继续合作的基础—的情况下怎样进行负面协调。
另一方面又必须考虑，过分强调合作和共识可能会妨
碍因矛盾和冲突而激发的创造性，妨碍解决危机的努
力—这种努力可以促进学习和学习能力，从而增强适
应性。
2、开放对封闭
自组织运行环境是复杂的而且常常动荡不宁。问题是在保持对
周围环境开放的同时又要考虑在有限的伙伴中实行为有效的协调所
必须的一定程度的封闭。
3、可治理性对灵活性
自组织的优势是可以着眼于较长期的战略指导（市场则不具有
这一优势），同时保留灵活性（等级统治由于强调按程序办事而没
有这一优势）。但是是选择可治理性（接受指导能力），还是选择
灵活性（适应情况变化的能力）。其表现形式不一，需要分别权衡
利弊。
4、责任对效率
人们期待某些公私合营企业既为公众利益服务，又为私人带来
好处。这就模糊了公与私的界线，重效率还是重责任？一方面在相
互依存的网络中有做决定和不做决定的责任归属（忠于或疏忽职守
的行为）。另一方面，责任归属一清二楚，反而有可能不利于高效
率合作以追求共同目标。
处理方式：
1、建立专门处理此难或彼难的各种组织机构。
2、通过有差别的配置资源以及在变动的形势中继
续争取合法性手段来改变重点。
同样道理，不同的难题可以在不同尺度上解决。
在不同的时间可以作不同的治理安排。
从治理失败到元治理
元治理不可混同于建立一个至高无上、一切治理安排都要服从的政府。相
反，它承担的是涉及机构制度，提出远景设想，它们不仅促进各个领域的自组织，
而且还能使各式各样自组织安排的不同目标和时间尺度、行动以及后果等相协调。
元治理有制度的和战略的两个方面，这两方面旨在造成一个语境，使不同的自
组织安排得以实现，而不是为它们制定特定的战略和采取特定的主动措施。
元治理涉及的是复杂和多元关系的管理。一方面，市场竞争将为合作所平衡，
看不见的手将和看得见的手握在一起，另一方面国家不再是最高权威，它变成了多
元制导系统中许多成员之一，而且为谈判过程贡献自己独有的资源。
正在出现的元治理角色，意味着建立网络、谈判协商、降低噪音干扰，以及负
面协调等都是在“等级统治的影响下”进行的。
大体上说，这个元治理角色应当由国家承担。一方面，作为一个制度性子系统的
国家不过是更广泛更复杂的社会的一部分，但它同时又按常规承担着保证社会的机
构制度完整的社会凝聚力的责任。
第二章 当代地方治理释义
一、如何界定治理和地方治理？
二、地方治理与地方政府治理是否是一个意识？
三、什么叫民族国家治理和社区治理？
四、地方政府治理与地方政府改革和地方政府创新
有什么关系？
五、如何理解伙伴关系分析和社会资本？
一、如何界定治理和地方治理？
（一）对治理的理解：
罗茨：：“最少限度的国家”、“按照私
营企业模式进行管理”、“新的公共管理
”、“有效的管理”、“社会控制制度”、
“一系列自组织的社会网络”。（意识形
态）
一、如何界定治理和地方治理？
治理的6个特征：
1、组织之间的相互依存；
2、相互交换资源以及协商共同目的的需要导致
的网络成员之间的持续互动；
3、游戏式的互动以信任为基础；
4、保持相当程度的相对于国家的自主性；
一、如何界定治理和地方治理？
罗西瑙：《没有政府的治理
》《21世纪的治理》，一系
列活动领域里的管理机制，
他们虽未得到正式授权，却
能有效发挥作用。（内涵）
一、如何界定治理和地方治理？
斯托克：治理是统治方式的一种新发展，其中的公私部门之间以及公
私部门各自内部的界限均限于模糊。其本质在于：它所偏重的统治机
制并不依靠政府的权威或制裁。（方式）5个论点：
1、治理指出自政府，但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；
2、治理意味着在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和
责任；
3、明确肯定涉及集体行为的各社会公共机构之间存在的权力依赖。
4、指行为网络的自主自治；
5、办好事情的能力并不在于政府的权力，也不在于政府下命令或运
用其权威。
库依曼：它所要创造的结构或秩序不能由外部加强；其作
用之发挥，要依靠多种进行统治的以及相互发生影响的
行为者的互动。（主体）
全球治理委员会：是各种公共的或私人的个人和机构管理
其共同事务的诸多方式的总和。（制度）包含四个基本
特征：
1、治理不是一整套规则、活动，而是一个过程；
2、治理过程的基础不是控制，而是协调；
3、治理既涉及公共部门，也包括私人部门；
4、治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。
一、如何界定治理和地方治理？
治理的核心要件：
1、政府已不是唯一的治理主体，治理承担者扩展到政府
以外的公共机构和私人机构；
2、治理中的权力运行方向发生变化，从单一的自上而下
的统治，转向上下互动，彼此合作，相互协商的多元关
系；
3、形成了多样化的社会网络组织，从事公共事务的共同
治理；
4、政府治理策略和工具向适应治理模式的要求的方向转
变；
（二）对地方治理的理解
“地方”不是一个固定不变的概念，
在使用上，“地方”一词具有复合性、
重叠性和相对性的特征。
如：相对于全球而言，国家就可以算
是一个地方；相对于国家而言，省
（直辖市、自治区）就成了地方。等
“地方”不仅是一个表示地理区位的概念，而且
还包含有地方公民间的文化联结、惯例认同和心
理归属等文化与心理内涵。
“地方”的确定，包含着对地方规模、层次、居
民素质、历史传统、组织状况、设施建设与心理
维度等因素的综合权衡与思考。
英国著名学者威廉 ·L·米勒、马尔
科姆 ·迪克森和格雷 ·斯托克认为
：地方治理是“关于地方服务的委托、
组织和控制 ,这些地方服务包括地方
区域内卫生、教育、治安、基础建设
和经济发展等。
孙柏瑛教授认为 ：地方治理是“在一定的
贴近公民生活的多层次的地理空间内 ,依托
于政府组织、民营组织、社会组织和民间
组织等各种组织化的网络体系 ,应对地方的
公共问题 ,共同完成和实现公共服务和社会
事务的改革与发展过程。
地理空间特征、治理主体、主要使命
1、地方治理是具有弹性的地方制度与组织结构
安排；
2、地方治理是地方政府改革和自主选择可持续
发展道路的行动过程；
3、地方治理运作依靠的是在地方形成的应对公
共问题的公共政策和公民参与网络；
4、地方治理极其关注环境的变化与挑战，它的
视野始终放在地方的战略发展前景上；
二、地方治理与地方政府治理是否是一个意识？
二者视角、范围不一样:“地方治理 ”的范畴更大些 ,主
体还包括除地方政府外的第三部门、私人组织等 ,强调多
主体的合作对地方公共事务的治理。
“地方政府治理 ”主要指在治理理论的指导下地方政府
如何通过分权、重组等改革提高能力以适应全球化等不
确定因素的挑战 ,如何促进公民参与 ,如何促进多中心网
络的建立、发展 ,如何在多中心合作中起到核心作用 ,以
更好处理地方公共事务 ,促进整个地方治理的发展的过程。
当然 ,在中国目前仍主要以地方政府为治理中心的状况下
,地方治理主要是地方政府的治理。
三、什么叫民族国家治理和社区治理？
治理理论从研究途径上看存在政府管理、公民社
会及合作网络三种研究途径 ,而对于目前被认为
最完善的网络治理从实践类型的角度上看 ,可以
分为全球治理、民族国家治理及社区治理。
民族国家的治理：在民族国家的范围内对政府主
导的公共物品供给过程的管理 。
“民族国家的治理 ”强调的是在“民族国家 ”
这较高的管理层次中以政府为主导的公共物品供
给的管理。
社区治理是“对社区合作网络的管理。”
“社区治理 ”强调的是在最基层的管理层次中社
区部门在提供公共服务方面的重要作用。
四、地方政府治理与地方政府改革和
地方政府创新有什么关系？
联系主要表现在:
1、“地方政府治理 ”强调治理理论在地方政府的适用 ,具备治理的相
关特征 ,核心目的是与其他主体携手合作以应对不确定的环境的挑战 ,
以应对地方公共问题 ,共同处理地方公共事务。在这个过程中地方政府
要提高能力、向其他主体让渡一些公共权力就必然要进行相应内部重
组、横行和纵向分权等方面的改革 ,在此过程中需要进行创新 ,开发新
的治理工具 ,创建合适的合作网络等 ,这就和“地方政府改革 ”、“地
方政府创新 ”概念有所交叉;
2 、治理理论本来有不同的研究途径 ,其中包括政府管理的途径 ,而政府
管理途径就包括了“新公共管理 ”、“善治 ”等用法,“新公共管理
”意味着用企业精神改造政府 ,这其中相关内容也涉及到地方政府改革、
创新等系列概念。
区别表现在:
政府创新就是“政府部门将新的观念和方法诉诸实践 ,从
而改变原有政府结构 ,增强政府效能 ,提高政府绩效的创
造性实践 ”;地方政府创新指“探索地方政府体制运转的
新方法、新模式以适应新环境的变化和新现实的挑战;就
是通过探寻和建立较为合理的政府体制运转模式 ,从而确
保社会资源能够得到最优化配置 ,确保国家资本能够更好
地用于改善人民的生活。”地方政府改革是指“地方政
府为了适应环境变化 ,提高政府效能 ,对原有的发展不相
适应的政府管理体制与管理方式所进行的变革。” 因此
,从上述的有代表性的概念界定可以明显看出“地方政府
改革 ”、“地方政府创新 ”与“地方政府治理 ”之间在
性质上、所追求的目标上、侧重点上各不相同。从整体
上说 ,地方政府改革、地方政府创新是地方政府治理的重
要途径 ,而地方政府治理又是地方政府改革及地方政府创
新的主要目标之一 ,这几个概念之间存在着内在的联系和
互动的作用。
五、如何理解伙伴关系分析和社会
资本？
伙伴关系分析认为权力是碎片化的 ,并把伙伴关
系看成是地方政府组织和非政府行为主体聚合治
理能力的合作安排 。
伙伴关系是“一个非正式但相对稳定的群体 ,这
一群体可以获得制度资源 ,使其在治理决策中拥
有稳定的地位” 。合作的达成不仅通过正式的机
制 ,也通过非正式的网络。
有效的城市治理有赖于横跨边界的公民合作的建
立。以前人们把权力理解为影响或控制决策的行
为能力 ,现在这已经被非正式的理解所取代 ,即权
力是指定方向 ,然后发动各种必需的资源以保证
愿景实现的能力。“如果城市政治的传统模式是
社会控制 ,那么这里所倡导的可称之为‘社会产
出模式’。” 它基于这样的问题 ,即在一个权威
有限且分散的世界 ,行为主体们如何通过跨越制
度边界生成治理能力并取得重大成效。在复杂、
碎片化的城市中 ,权力的作用方式是整合不同的
利益 ,实现共同目标。整合不同资源、提出共享
愿景可以看成是 21 世纪初高效的城市领导力的
关键要素。
社会资本在特定范围内通过特定关系发挥作用。
要理解社会资本如何影响地方政治 ,我们不仅应
该了解一个城市中社会资本的数量 ,而且应该在
特定关系中判断社会资本出现或缺失的具体方式。
社会资本是主体间关系的所有物。这一定义告诉
我们 ,不仅研究人与人之间的关系十分重要 ,研
究组织间关系也非常重要。社会资本可以由各种
不同方式构成 ,它是有利于个人和组织达成集体
行动的可用资源。
社会资本的构成包括:
1 行为主体在运转过程中的义务、期望和可信任度;
2 可获得的信息渠道的质量;
3 规范关系的规则和有效的惩罚措施。
与物理资本或人力资本不同 ,社会资本不是个人或机构的财产 ,社会资
本只存在于主体间的关系中 ,是促进各种合作行为的来源。正是共享的
知识、规范和信任感使行为更有可能取得成功。由此可见 ,社会资本的
不同要素之间是一系列联系的现象 ,尽管一开始看上去它们好像是分散
的。信任是交换的基础 ,信息的自由流通为建立规范和实施惩罚提供了
条件。而规范和惩罚的有效实施有利于集体行动的长期维持。这些联
系反过来可以通向其他方向并发生相互作用。这些关系的质量和属性
通过社会网络体现 ,社会网络的功效因为其属性和强度的不同而不同。
社会资本只有在特定关系中才会转化为共同合作的能力。我们需要考
察的不是一个城市或一个地区是否存在社会资本 ,而是考察在何种情况
下社会资本得以产生并发挥作用。
第三讲 当代地方治理实践的理论基础
集体行动理论
一、搭便车理论的核心观点以及方法论基础
奥尔森创造性的在集体行动的研究领域，引入了
传统经济学经常强调的个体主义方法论的视角。
传统的社会理论家研究集团行为时总是认为，组
织或集团的存在是为了维护其成员的共同利益，
而且它们也能有效的做到这一点。
而奥尔森从经济学的个人主义视角出发，首先假定，每
个人都是理性人，而理性人的显著特征就是行为前要进
行成本收益的计算和权衡，以追求自身效用的最大化为
目的，即使在组织或集团中也是如此，由此得出了相反
的结论：理性的自利的个人不会积极主动地发动集体行
动、提供集体物品以满足所属集团或组织 的需要，必须
对集团成员实施选择性激励才能提高成员提供集体物品
的可能性。具体来说，不同规模和性质的集团对其成员
行为有不同影响。在集体物品的获取方面，小集团比大
集团更有优势。集团越大，它提供的集体物品的数量就
会越低于最优数量。而在抱有共同利益的小集团中，存
在着少数“剥削”多数的令人惊讶的倾向。可以说，个
体主义方法论和理性人假设是本书所提出的搭便车理论
模型的方法论基础
二、基本概念
1，理性人：理性人是指这样的人，他们在现有的约束条件下，根据
某个实践理性或者效用最大化的标准，鉴于自己的信念和愿望，来
选择可用的最佳行动方案。经济人是理性人的典型代表。但奥尔森
认为，理性人并不简单等同于经济人，理性人并不一定像经济人那
样是完全自利的。（奥尔森，2003：73）
2，集体物品或公共物品（public goods）： 在本书中，集体物品是
指由集团提供的服务于整个集团中所有成员的物品（产品、服务或
收益），它具有高度的非竞争性、非排他性特点，也即有些成员不
用付出任何成本就可免费获得该物品。
3，大集团与小集团：奥尔森把集团粗略的分为大集团和小集团两种。
大集团，可被粗略定义为由理性人组成的规模比较大的集团。小集
团，可被定义为理性人组成的规模比较小的集团。
4，排外集团与相容集团：根据集团寻求的目标的性质的不同，可以
把集团分为排外集团和相容集团。前者追求排他性的利益，主要指
涉市场中的竞争性企业集团，它所追求的集体物品（更高的价格）
带来的收益在供给上是固定的，某个集团的收益会造成其他集团收
益的潜在损失；后者追求相容性的利益，主要指涉非市场集团，它
所追求的集体物品带来的收益在供给上是不固定的，某个集团的壮
大并不会减少其他集团的收益，反而可能使其他集团受益。两种性
质的集团中的个体之间的关系十分不同，排外集团中的成员具有公
认的相互依赖和寡头卖方的相互作用的特点，而在相容集团中，讨
价还价或策略性的相互作用则没有那么普遍和重要。
5，市场集团与非市场集团：前者与排外集团等同，后者与相容集团
等同。
6，纯粹垄断集团、寡头垄断集团以及原子式集团：奥尔森把市场集
团或排外集团分为以下三类——在产业中独占整个市场的垄断性企
业被称为纯粹垄断集团，占据市场绝大多数份额的少量企业或企业
集团被称为寡头垄断集团，在市场自由竞争中彼此势均力敌，因此
无一家企业对其他企业有显著影响的情况下彼此相对独立的众多企
业被称为原子式集团。
7，特权集团、中介集团、潜在集团：“特权”集团
和“中间”集团是与市场集团的寡头卖方垄断所对应
的非市场集团类型：特权集团中的每个成员或至少其
中的某个人受到激励提供集体物品，即使他得承担全
部成本。在“中间集团”中，没有一个成员获得的收
益份额使他有动力单独提供集体物品，但其成员数量
并没有大到成员间彼此注意不到其他人是否在帮助提
供集体物品。而潜在集团是原子式集团在非市场条件
下的对应物，由于某个成员的行为不会对其他人产生
明显的影响，因此其中的成员不会受到任何激励来为
获取集体物品而行动。三者同时也是按照集团规模来
划分的，由特权集团到潜在集团（大集团），集团规
模依次增大。
8，压力集团或游说组织：本人比较倾向于沃塞曼的
定义，即一部分人组织起来为追求共同利益而对政治
过程施加压力的集团。（加里•沃塞曼，1994：
182）
三、重要结论
1，工会的产生不能用工人对就业机会稀缺感到悲观来解释（塞利格。帕尔曼的“
职业控制论”，“机会共产主义”，对稀缺的工作机会进行分配），限期加入工
会或其他形式的强制对工会的力量和稳定是极其重要的。因此，塞利格•帕尔曼的
“职业控制论”和“机会共产主义”（即认为工会成立的主要目的是为了对相对
稀缺的工作机会在工会成员中进行分配）的观点是错误的。（奥尔森，2003：97
-98）
2，没有出现马克思预言的那种阶级斗争，部分原因正是出于理性的功利主义行为。
因为如果组成阶级的个体采取理性的行为，就不会产生争取阶级利益的行为。马
克思的阶级行动表现出大型潜在集团在争取实现集体目标时所具有的特点。（奥
尔森，2003：128-129）
3，大型压力集团的副产品理论：大经济集团的游说疏通团体是那些有能力以“选
择性的激励”来“动员”潜在集团的组织的副产品。具有选择性激励的组织是：1
，具有行使强制性措施的权威和能力；2，具有能向潜在集团中的个人提供积极诱
导能力源泉的那些组织。此理论只适用于大集团或潜在集团，而不必适用于特权
或中介集团。（奥尔森，2003：166）
4，特殊利益理论：商界权力的高度化证明，小集团有组织、积极的利益是能胜过
大集团无组织、无保护的利益的。（奥尔森，2003：173-175）
多中心治理理论
奥斯特罗姆的多中心治理理论，产生于深刻的理论分
析与丰富的实证分析。对真实世界里发生的各类自组
织模式的广泛考察，使得她具备超越一般经济学家的
视野，承接英国社会学家波兰尼的“社会秩序理论”
，提出了“多中心治理”理论。其核心就是，在私有
化和国有化两个极端之间，存在其他多种可能的治理
方式，并且能有效率的运行。奥氏的研究证明：与政
府强加各项规章以及纯粹的市场化方式相比，当地社
区可以独自更好地管理森林、湖泊和渔场等公共资源。
一群相互依赖的个体“有可能将自己组织起来，进行
自主治理，从而能在所有人都面对搭便车、规避责任
或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持续的共同
收益。”“多中心”一词现已成为一种思维方式和理
论框架，更成为公共物品的生产与公共事务的治理模
式之一。
首先，多中心意味着公共物品的多个生产者，
公共事务的多个处理主体。作为一种治理思路，
多中心治理首先意味着在公共物品生产、公共
服务提供和公共事务处理方面存在着多个供给
主体。试图在保持公共事务公共性的同时，通
过多种参与者提供性质相似、特征相近的物品，
从而在传统中由单一部门垄断的公共事务上建
立一种竞争或准竞争机制。通过各个生产主体
之间的竞争，来迫使各生产者自我约束，降低
成本，提高质量和增强回应性。并且，公民还
可根据各生产者的相对优势，按照自己的意愿，
在各个生产者之间进行选择。
其次，多中心治理意味着政府、市场的共同参与和多
种治理手段的应用。不论是政府垄断还是纯粹的市场
提供，都没有跳出“政府vs.市场”非此即彼的思维定
势，从其本质上讲，都是一种单中心的治理思路，因
而，也各有缺陷。政府垄断公共事务会造成公共物品
提供的单一，无法满足多种偏好，而且会导致政府扩
大、效率的丧失以及寻租腐败等一系列问题。由于市
场是以“成本―效益”为核心的处理思路，因此“私
有化”策略在公共事务的处理方面，会导致公共性的
缺失和公共利益的不足。而多中心的治理模式则跳出
了传统的非此即彼的思维局限，主张政府和市场既是
公共事务处理的主体，又是公共物品配置的两种不同
的手段和机制，主张在公共事务的处理中，既充分保
证政府公共性、集中性的优势，又利用市场的回应性
强、效率高的特点，综合两个主体、两种手段的优势，
从而提供了一种合作共治的公共事务治理新范式。
其三，多中心治理要求政府转变自身的角色与任务。
奥氏指出，在公共物品的生命周期中，大致存在着三
个角色：“消费者、生产者和连接消费者与生产者的
中介者”。在公共物品的生产过程中，三个角色分别
由不同的主体来扮演。因此，多中心治理既反对政府
的垄断，也不是所谓的私营化。它不意味着政府从公
共事务领域的退出和责任的让渡，而是政府角色、责
任与管理方式的变化。多中心治理中政府不再是单一
主体，而只是其中一个主体。政府的管理方式也从以
往的直接管理变为间接管理。在多中心治理中，政府
更多地扮演了一个中介者的角色，即制定多中心制度
中的宏观框架和参与者的行为规则，同时运用经济、
法律、政策等多种手段为公共物品的提供和公共事务
的处理提供依据和便利。
奥氏的多中心治理理论为上世纪90年代初期已降治理
思潮提供了重要思想渊源，并构成其核心内涵。而治
理思潮既是各国政府改革的实践总结，又作为一种新
的理念深刻影响着各国的政府改革。根据治理理论，
政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构(包括社
会的、私人的)只要得到公众的认可，就都可能成为
在各个不同层面上的社会权力的中心；社会科学中长
期存在的两分法传统思维方式应予摒弃，公私机构之
间的界限和责任变得模糊，国家职能的专属性和排他
性渐趋淡化，国家与社会组织间的相互依赖关系空前
张扬；管理对象的参与倍显重要，以期在管理系统内
形成一个自组织网络，加强系统内部的组织性和自主
性；在政府完成社会职能的手段和方法方面，政府除
了采用原来的手段之外，还可采用新的管理方法和技
术，以提高效率，更好地对公共事务进行控制和引导。
由此可见，奥氏多中心治理理论早已超出了诺奖委员
会所谓“经济治理”的框限，已然成为一派极其重要
的政治思潮与社会运动。
第三条道路理论
这个名称最早于1900年代庇护十一世提出，他认为
资本主义和社会主义也不合适，希望找到走在资本主
义和社会主义中间的“第三条道路”，其后不断有人
开始在这条道路上不停钻研，但当时这个概念还是相
当模糊。
1938年，英国保守党代表麦克米伦（Harold
Macmillan）写了一本名为《中间路线》（The
Middle Way）的著作，其后他在1957年至1963年就
任英国首相也是套用这个政治理念来管治英国。
在1950年代，这种观点被德国秩序自由主义经济
学家威廉汉姆·勒普克所发展完善为社会市场经济。
在1960年代，著名的捷克经济学家奥塔﹒塞克
（Ota Sik）对理论化整套第三条道路作出重大的贡献。
到了1990年代，撒切尔政府和罗纳德·里根政府，将
经济上缓和管制、个人主义以及全球化等理念融合进
主流的左翼思想，许多政治家倾向于用“第三条道路
”来形容这种新政。而这个名称也经常被作为新自由
主义社会经济政策的别称。就这样，这个理念成为现
代欧洲民主社会中一种非常重要的思想。尤其对于一
些社会民主党派和美国民主党成员来说，这个理念是
其核心思想。
曾任英国首相的工党领导托尼·布莱尔（Tony
Blair）受到英国社会学家安东尼·纪登斯（Anthony
Giddens）影响，他在竞选期间以“第三条道路”作
出竞选口号，结果使工党在野18年后，终于在1997
年赢得了大选，重新上台，故他被视为体现“第三条
道路”理念的表率者。有些人却误以为“第三条道路
”是由托尼·布莱尔提倡或创造的，其实是错误的。
第三条道路不只单单是走在中间，或只是一种妥协或混合出来的
东西，第三条道路的提倡者看到了双方主义互有不足之处，所以
偏向某一极端也不是一件好事，第三条道路正正是揉合了双方主
义的优点，互补不足而成的政治哲学。
第三条道路主要内容为：在社会民主主义的基础上，肯定自
由市场的价值，强调解除管制、地方分权（非核心化）和低税赋
等政策。美国总统比尔·克林顿、英国首相托尼·布莱尔（Tony
Blair）、德国总理格哈特·施罗德以及西班牙总理萨帕特罗等人
的政策就体现了“第三种道路”的核心理念。
在比尔·克林顿领导下的美国参议院中间党派，强调政府在
财政上的保守、用一系列所谓“工作福利”的政策来代替旧有的
“高福利”政策以及对于自由市场的维护功能。但是同时，这些
政治家避免将自身与纯粹的“自由放任主义”经济学和其他自由
主义相混同。
一般认为，第三条道路不是一种意识形态，因为其不涉及到
政治运动。试图将第三条道路政治化的努力被称为激进中间派
（英语：radical centrism）。
网络管理理论
从治理视角提出的一个观点是 ,治理就是由许
多主体和组织混合而成的网络的运作。正如罗
德 ·罗茨在《理解治理》中所指出的 ,治理就
是管理网络。所有关于治理的重要文献 ,包括
皮埃尔、彼得斯、凯特 Kettl 和克简尔 kjaer
的著作 ,都认为我们所说的网络不是自治、独
立、自由的网络 ,而是由政府指导与推动的组
织网络。
丹麦政治学家伊娃 ·索仑森 Eva Sorensen 提供了一个有用的分析框架
,她界定了四种网络管理的方式 :
1 自我构建式的不介入方式;
2 故事叙述式的不介入方式;
3 支持与促进式的介入方式;
4 参与式的介入方式 。
其中后两种干预方式在很多方面都与早先网络管理著作中的直接干预方
式类似。它们都是由政府主体在经营管理中通过支持与促进网络成员间
的交换或更主动地加入交换过程 ,来推动特殊利益或特殊结果的实现。
在索仑森的分类中 ,较有新意的是两类不介入的网络管理方式的提出。
不介入方式中的第一种囊括了范围广泛的行为方
式 ,包括政府通过推动立法为网络的发展指明大
致方向 ,而达到目标的路径和机制则留给授权的
组织自由定义和细化。它还包括政府采取激励性
措施鼓励组织通过特定方式互相合作。极其重要
的是 ,在这两种情况中 ,国家都是以不介入方式行
动的 ,它是指导性的 ,而不是命令式的。
正式的目标设置和激励结构并不是影响网络的唯一方式。
叙述、讲故事的方式同样可以影响网络 ,就像立法、财政
这些“强硬”的手段一样。索仑森解释道:“通过讲故事
,可以建构利益关系 ,树立敌 - 友形象 ,为个人、群体和整
个社会描绘过去和未来的景象 ,从而塑造理性行为的形象。
由此 ,讲故事代表了一种不通过直接干预而影响自治主体
政治战略的不介入方式。” 这一洞见的实质在于 ,网络可
以因看待和理解世界的方式而受影响 ,并可以用这样的行
为管理网络。但是为了有效地管理网络 ,索仑森认为 ,管
理者特别是政治家们需要学习新的领导技能。
授权理论
授权理论家们则认为有效治理的关键是建立恰
当的授权机制。授权理论的基本假设是 ,只要激
励恰当 ,希望的结果就能达到。理解授权如何起
作用可以为理解治理如何运作提供帮助。与网
络管理理论不同 ,这一理论传统更多地关注正式
的制度安排。
授权理论的前提与委托 - 代理理论一样 ,都是假
设领导（ 或委托人） 和下属 （或代理人） 处于
非合作的博弈中。领导既可以授权也可以不授权
,而代理人可以选择推卸任务或努力工作。用不
带贬义的说法是 ,代理人既可以按有利于委托人
的方式行动 ,也可以按不利于委托人的方式行动。
授权理论在表明授权安排复杂性的同时 ,也指出
可以有多种方法对其进行有效管理。一个显而易
见的措施是由委托人制定制裁机制 ,一旦出现错
误 ,代理人就会被踢出局。授权理论的大量文献
很清楚地表明采用这种方式的成本是昂贵的 ,因
为在信息不对称的情况下它必然要求大量的监督
工作 ,同时 ,制裁机制还有可能损害委托人和代理
人的声誉。
在授权理论研究中颇能站得住脚的一个方案是选择“
委托人盟友”,即选择与领导有着相同理念的下属。在
这一首要选择无法做出的情况下 ,仍然有其他方法控制
代理人的自由裁量权。很多论者都建议委托人通过规
定“出牌”规则 ,增加代理人选择委托人所偏好的方案
的可能性。他们可以制定行政准则规定代理人在何种
情况下可以决策 ,决策需要咨询哪些人 ,以及决策允许
的速度。委托人还可以通过取消制度来加强控制。如
果代理人做出的某项决策与委托人的意图不合 ,那么该
项决策就应该被重新考虑。这样 ,既可以让代理人拥有
相当广泛的 具有灵活性的 立法赦免权 ,也有利于创造
使他们更可能做出委托人一致决策的环境。
授权理论所传递的一个关键信息是 ,如果委托人
缺乏必要的监督时间和资源 ,对代理人自由裁量
权的恰当限制同样可以达到委托人想要的结果。
但是 ,他们必须小心设计规则 ,以避免鼓励不服
从的行为。
社会解释理论
这个世界并不是可以轻易控制的 ,治理安排的设
计也不是一项轻而易举的工作 ,这是社会解释理
论所坚持的观点。社会解释理论与授权理论很不
一样 ,它用一个更复杂的视角审视个人及群体如
何回应治理过程中的困境和挑战。授权理论假定
人们会在给定的制度激励下做出理性回应,而社会
解释理论普遍认为人们解释世界的差异是其研究
起点 ,政治沟通远不是那么简单的事情 ,这正是治
理所面临的最大挑战。
马克 ·拜维 Mark Bevir 是通过这种途径理解治
理的著名倡导者 ,他批评了像授权理论那样认为
可以轻松地通过设定程序和规则来控制下属行为
的分析方法。
拜维评论说:“我们不能漫不经心地假设科层组
织在理解和判断其制度情景时和我们的理解和判
断是相同的。不考察人们的信仰及他们看问题的
视角 ,就不可能得出任何可信的解释
在社会解释学派看来 ,所有社会生活都是可沟通的 ,如果想
进行有效的、合法的治理 ,也不得不采用这种方式。沟通
的世界是有着各种不同声音并以一定程度的“空白噪音”
为背景的世界。一项政策的启动 ,不管是否有意 ,都与更
大范围内的社会论争和社会效用相联系。如果触及到蕴含
在文化中的某些要素 ,政策可能会激发或者复苏某些经过
了长时间发展的深层联系。在政策语言中可以找到各种复
杂的含义 ,含义的差别性和复杂性也可以在政策争论及围
绕政策执行的讨论中发现。针对某一政策的各种不同含义
的理解还体现在执行部门创建和使用的各种政策工作中。
这些不同理解在机构每天、每周、每月、每年的运行和行
为当中得以延续。由于文本不可能充分体现立法者表达意
图时的背景和情境,执行者必须从他们自己和组织的角度理
解政策的含义。解释途径给予我们的启示是:治理是充满了
杂乱和不确定的过程。
四、当代地方治理发展的动力
从发生学的角度看,一项事物的发生、发展绝
不是某一种因素作用的结果,它必然是在多方
面、多层次的因素综合影响下产生的。这些因
素总的来说可以分为两个方面:
一是根本原因,任何事物都是其内部矛盾长期
运动发展的结果,事物的发展不是凭空产生的,
是建立在一定基础之上的;
二是直接原因,任何事物的发展也必然受到一
些外部力量的推动,这些外部力量催生着事物
向前发展。
在大多数情况下,这种外部力量又可以进一步
分为两个方面:一是一般意义上的外部作用力;
二是在水到渠成之时,某个主体力量顺势将长
期酝酿的成果转化为现实。
将这三个层次的原因分为根基、动力、启动。
“根基”意指事物产生的基础性、本源性作
用;
“动力”指事物的外部推动力量;
“启动”侧重于事物产生的临界点之时的临
门一脚。
从产生时间上来看,这三者与事物的产生是由
远及近的顺序;
从地位影响上来看,这三者在事物产生过程中
的重要性依次降低;
从作用力的性质上来看,这三者的作用由本源
性渐渐趋向直接性的作用。
因此,根基、动力、启动构成了事物产生发展
的动力体系。
地方治理起源于西方政治社会。对于地方治理
兴起的动力,学术界的回答主要是全球化、政
府改革、信息技术的影响、公民社会的成熟等
等。这些概括虽然全面但是很笼统,缺乏对这
些动力的层次、地位、作用进行明确、清晰的
划分。因此，引入动力体系的概念,能够综合、
全面把握地方治理兴起的动因。
根基：
“地方治理”脱胎于“治理”,它在实践上的进
一步发展是以“治理”为基础的。“治理”离
不开两个前提:一是成熟的多元管理主体的存在
及其之间的伙伴关系;二是民主、妥协、协作的
精神。这根源于西方市场经济和公民社会的长
期发展,在这一过程中,内生出民主与法治的精神。
也就是说,地方治理是内生于西方社会的治理模
式,是以民主政治、市场经济与公民社会的成熟
与发展为根基的。
动力：
20 世纪80 年代出现的经济全球化和区域一体
化的趋势,深刻改变着政府的治理。全球化的发
展,使某些关系人类生存发展的共同问题,不可能
由一个民族国家来解决,而是需要某些国际组织
来代替民族国家回应这些问题,而且,由于国际组
织掌握着资源分配和合作项目的选择权力,它可
以直接与地方政府接触,并干预地方政府的施政。
因此,全球化的发展使民族国家的权力和作用有
相对减弱的趋势,地方组织的功能和作用则被激
活了
启动：
“分权”成为世界各国政治改革和行政改革的潮流,地
方政府和地方组织掌握了更多的权力,为实现地方治理
提供了可能,地方组织的自主性增强之后,又进一步带动
了地方治理的生长。现代信息技术的发展,为政务公开
创造了条件,为公民参与提供了新的途径,从技术上促成
了地方治理网络体系的形成。因此,全球化、分权化、
信息化是地方治理生长的动力。
虽然存在着各种各样的外部因素,但是地方治理最终是
由地方政府具体启动,在多种因素的促动下,地方政府积
极进行管理创新,将效率主义、私有化、市场化等理念
实践于地方治理之中,形成了丰富多彩的地方治理实践。
地方治理的根基是民主政治、市场经济、公民
社会的成熟；
动力是全球化、分权化、信息化的发展；
最终是由地方政府启动的。
地方治理兴起的动力体系之中西方比较
中国自1978 年开始了改革开放的历程。经济和
政治改革的一个重要后果便是出现了社会自治
组织,如村民自治组织、社区自治组织以及以商
会、消协等为代表的利益团体和民间组织。无
一例外,这些组织都是在国家政权力量积极推动
下产生的,地方政府根据各地具体情况,进行了积
极的创新实践。以社区自治为例,就形成了“上
海模式”“江汉模式”“青岛模式”“盐田模
式”等各具地域特色的多种治理模式。
从启动上来看,中国地方治理的成长与西方有
着同样的路径,都是由中央政府倡导,并由地方
政府具体启动的。
从动力上来看,全球化对于中国的影响虽然是
巨大的,但是影响的路径与西方不同。对中国
来说,国际组织施加影响的路径主要是通过中
央政府来影响地方政府,在中国的单一制集权
体制下,国际组织很难绕过中央政府直接干预
地方政府的行政。由于经济发展不平衡、科学
技术相对落后、公民科学素质不高等原因,信
息技术对于中国地方治理的影响不可能像西方
那么深刻。
如果说,“动力”的差异只是“量”上的,那么“根基”方面的
差异在某种程度上则是“质”的。有学者对中西方古代政府
制度起源和近代转型进行了比较,他认为,中西古代政府制度在
古典时代就被锁定在两条泾渭分明的路径上,中国古代政府制
度的路径特征是“主权在个人(君王) 以及权力集中的金字塔
权力结构”,而西方是“主权在公民以及权力分散的平衡制约
权力结构”,这从根本上约束了他们各自近现代的制度转型。
在西方,中世纪的政府制度演变偏离了西方古典时代的共和制
路径,但是民主的制度与观念并没有割裂,反而在中世纪得到延
续,古典时代的政治文明在文艺复兴时期得到复兴,因而以英法
革命为标志的西方近代制度转型,表现为对长期酝酿的“民主
与共和”的恢复。但是,中国近现代的制度转型是对专制主义
路径的打破,改革者、革命家试图建立的新制度,不仅在中国政
府制度演变史上缺乏任何积淀和思想基础,而且延续了几千年
的君主专制路径对制度转型过程中的创新理念、制度设计、
革命方案等都具有强劲的约束力。中国制度转型的结果是创
造性地移植民主制度,而不是像西方那样是古典民主制度的自
然延伸和发展。
因而,与西方相比,中国缺少的是民主政治、公
民社会的长期酝酿和市场经济的成熟发展,也
就是西方地方治理的“根基”在中国很大程度
上缺失了。这些也正是学者们所提到的“基础
性工作”。这些基础性的工作不可能在一夜之
间完成。中国的现代化走的是后发外源型的道
路,面对外部世界的压力,我们不可能像西方那
样在内部经历一个缓慢的制度变迁过程。作为
一个后发国家,尤其强调发挥政治权威的主导
作用。
我们所面对的课题是:在缺乏民主法治、市场经济、公
民社会的根基,必须发挥政治权威主导作用的条件下,
如何尽快地生长出中国特色的地方治理来。“政府路
径是可以打破的,政府路径也是可以移植的,但反映不
同制度的价值观不可能与制度的打破或移植同步消亡
或植入,因而在制度移植的再创造上价值理性比工具理
性更重要。”具体而言“, 就是让人们在价值理性上树
立民主的价值观,远比在工具理性上拥有一个民主制度
更为重要”。
比如:我们不仅在农村社区和城市社区建立和完善基层
民主自治制度,而且还在基层社会大力进行民主法治意
识的宣传;我们不仅设计制度来制约和保障公共权力的
行使,而且还教育掌权者牢固树立执政为民的思想;我
们不仅为民间组织创造了良好的制度环境,而且还与之
进行沟通协作,引导、培育、保护它成长壮大。这些行
为不仅有制度移植的工具理性,而且更有培育根基的价
值理性。
五、当代中国地方治理中的公民参与
（一）地方治理中公民参与的发展历程
十一届三中全会以后，随着党和国家工作重点的转移，
经济建设取得了巨大成就，增加了人们对社会主义民主
法制的信心，刺激了人们权利意识的觉醒。1982年12月
4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的新中
国建立后的第四部宪法，简称“八二宪法”，不仅恢复
了“五四宪法”有关公民基本权利的内容，而且新增了
许多内容，使公民权利重新得到具有最高法律效力的宪
法保障。同时，国家还以根本大法的形式确立了公民“
结社自由”的权利和基层群众性自治组织形式，为村民
委员会、居民委员会和社团的发展提供了法律依据，也
为公民参与权利的实现提供了组织保障。
传统公民参与阶段
1、最早启动的“村民自治”项目始于1988年6月1日
实施的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）
》。经过10年的试验探索，最终成为广大农村社区的
治理方式。
2、城市社区建设开始于20世纪80年代中后期，其目
的是为了适应市场经济体制改革的需要，完成“单位
人”向“社会人”的转变，为社区居民提供服务。
3、我国的社团及民间组织的发展起步较晚。社团组
织改革也是伴随改革开放进程中政府逐步向市场、社
会还权的过程而展开的。1999年之后，对社团的规范
终于由突击式的清理整顿进入到日常的行政管理中。
这一阶段的公民参与除了政治领域的选举、投票之外，
公共管理领域尤其是政府治理方面几近“零参与”的
状态。
新公民参与阶段
进入21世纪，新一届政府的施政理念发生转变，
以人为本的科学发展观和构建和谐社会成为新
的发展目标。在科学发展观与构建和谐社会的
民本施政理念指导下，尊重公民权利成为影响
地方政府的改革一大因素，这也可从地方政府
的改革与创新实践中略见一斑 。
首先，公民参与的内涵扩大。
其次，公民参与群体日趋广泛。
（二）地方治理中公民参与的现状与特点
1、参与主体
1）参与主体多元化。
2）参与动机维权化 。
3）参与意识明朗化 。
4）主动参与的升温。
2、参与客体
1）参与环节由局部到全过程。
2）参与领域的扩展 。
3、参与方式
1）有序参与制度途径的不断完善。
2）公民参与的新形式。主要有：一是机关效能投诉
中心。二是志愿者行动。三是共同生产。四是公民参
与的制度化。
（三）地方治理中公民参与的前景：
问题、挑战与思考
1、新形势与新挑战
一方面，改革造成的不同群体的利益调整导致集体性
上访、示威事件的增多；另一方面，部分与普通民众
或某些群体利益相关的公共决策引起各种纠纷。与此
同时，基层自治实践与社团组织的活跃激发了公民参
与意识，培养了公民参与习惯，增加了公民参与知识，
扎实了公民参与基础，而这些又成为地方政府进一步
推动公民参与的现实要求。在世界范围来看，随着世
界经济一体化程度的不断加深，经济上迅速发展的中
国的民主化进程正成为西方政界与商界共同关注的又
一焦点。西方国家的发展历史说明市场经济的高度发
展为政治参与提供了条件，而政治民主化又反过来影
响着市场经济的进一步发展。
尽管近些年来国际上一些国家由于存在意识形态、国家利益
等差异，对中国民主化进程持有偏见，并不断提出批评，然
而不可否认的是，这些偏见和批评却成为中国政府加快推进
地方层次公民参与的主要外部动力。因为中国发展不仅需要
世界各国对其经济成就的认可，更需要世界各国对其中国特
色政治体制的认同，这既是进一步融入世界经济的需要，也
是发展中国特色民主政治的内在要求。正是由于不断增加的
内在需求与外在压力，公民参与在本世纪赢得了十分宽松的
政治环境。在科学发展观与构建和谐社会的总目标下，中央
政府对加快民主政治的发展表现出前所未有的重视。胡锦涛
在党的十七大报告中进一步明确了始终不渝地发展社会主义
民主政治的不变目标，并就如何扩大人民民主具体到诸多方
面，尤其是“制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政
策原则上要公开听取意见”，“发展基层民主，保障人民享
有更多更切实的民主权利”等的具体要求的提出，意味着我
国地方治理中公民参与的推进将得到中央政府自上而下的具
体支持，这将成为推进地方治理中公民参与的主要政策动力。
2、存在问题
1）公与参与观念上的误区。首先，认为公民
参与不重要。其次，认为公民参与影响经济发
展的效率。再次，就是对公民参与内涵的片面
理解 。
2）公民参与的整体水平不高。一是公民参与
公共事务的能力有限。二是由于受教育程度和
潜在利益的影响，不同的公民（团体）有着不
同认识能力和对客观事物的不同评判标准。三
是公民参与的组织化程度不高。
3）公民参与的制度环境仍待完善。
3、对策思考
1）要转变观念，正确认识公民参与。
2）进一步扫除公民参与载体的束缚。
3）强化公民参与的法律保障。
4）要引进和应用公民参与的新技术和策略。
