（农业畜牧行业）农村耕地
转包纠纷的实证分析与解
决机制以农业税减免征为
主线(张泽涛
农村耕地转包纠纷的实证分析和解决机制
——以农业税减免征为主线
张泽涛厦门大学法学院教授
上传时间:2008-7-4
关键词:农业税/减免征/耕地转包/情势变更/调解
内容提要:自农业税减免征之后,绝大多数村民均要求收回此前已转包出去的承包地,由此诱
发了为数不少的农村家族暴力事件以及群体上访事件。处理耕地转包纠纷案件比普通的涉农
案件以及合同纠纷案件更为棘手。为了彻底解决耕地转包纠纷问题,首先必须充分发挥农村
自治组织和基层政权的管理、指导和服务职能,提高广大农村群众以及乡村干部的法律意识;
其次应该依法建立和解、仲裁、调解和审判的多元化纠纷解决机制。
上个世纪 90年代,由于农业税负担过重,农产品价格偏低,农民种田往往入不敷出,当时,全国
各地农民大多不同程度地认为“种田不赚钱”,有如此想法的农民于四川为 61113%、陕西为
88109%、东北(吉林、辽宁)为 71145%、浙江为 61114%。[1]于这种背景下,大量农民将承包
地转包给其他农户耕种,自己选择外出打工或者从事其他产业。自 2002年以来,传统征收的
农业税率呈现逐年大幅度降低的趋势,2005年 3月 5日温家宝总理于政府工作方案中更是明
确指出:“明年将于全国全部免征农业税,原定五年取消农业税的目标,三年就能够实现。”[2]
随着上述富民政策的贯彻落实,绝大多数已将耕地转包出去的农户要求收回耕种。因此,壹个
新的社会问题产生了:于全国农村绝大多数的村、组、镇中,因为土地转包纠纷而导致的争抢
耕地现象大量涌现,由此诱发了为数不少的农村家族暴力事件以及农民群体上访事件。如河
北省邢台市最近俩年农民因土地承包纠纷引起的上访事件大量增加,占农民其他上访事件的
90%之上。[3]
可是,迄今为止,农村耕地转包纠纷问题且未引起从事法学以及社会学研究者的足够重视。有
鉴于此,本文拟于实证分析耕地转包纠纷类型的基础上,探讨解决耕地转包纠纷问题的疑难
之处及其成因,且提出关于建立耕地转包纠纷的预防和多元化解决机制的初步设想。
壹、耕地转包纠纷现状之实证分析
目前,从实证的数据来见,耕地转包纠纷于农村耕地纠纷中占很大比例。如安徽省滁州市法院
自 2003年 3月 1日至 2005年 3月 1日,共受理各类涉农土地纠纷壹审案件 1460件,受理案
件中,土地权属纠纷 235件,承包合同纠纷 676件,因土地征收、征用引发争议 156件,侵权纠
纷 303件,其他纠纷 90件。[4]显然,除因土地征收、征用引发的争议之外,侵权纠纷、承包
合同纠纷大多数均可归属转包纠纷之列。总体来见,法院审理的转包纠纷案件可分为以下五
种类型:
(壹)承包方转包土地时和被转包方未签订书面协议,缺乏必备的法律手续。《农村土地承包法》
第 37条明确规定:承包方转让土地,除交由他人代为耕种不超过 1年的以外,必须签订书面合
同。可是,由于农民法律意识淡薄,村民之间绝大多数于土地转包时均只是通过口头承诺,没
有签订书面协议。如安徽省滁州市凤阳县大溪镇所有土地流转面积为 3507亩,其中转包 327
亩,交由他人代为耕种 1515亩,均未办理任何手续,当事人之间的权利义务关系难以确定。[5]
随着国家农业税的减征和免征政策的出台,转包方和受包方对于当时约定的转包费用以及是
否终止转包协议产生了争议,由此引发纠纷。
(二)由于乡规民俗和立法之间的冲突,村、组委员会收回农村弱势群体——妇女已承包的耕
地转包给其他村民,从而产生纠纷。《农村土地承包法》第 30条规定:“承包期内,妇女结婚,
于新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或者丧偶,仍于原居住地
生活或者不于原居住地生活但于新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地。”可
是,中国农村毕竟是壹个乡土社会“,嫁出去的女泼出去的水”等传统的宗法思想根深蒂固,
因此,于实际操作中,《农村土地承包法》第 30条的规定被大打折扣,大量农村妇女依法享有
的土地承包运营权遭受了不同程度的侵害。具体而言,可分为俩类情形:第壹,农村妇女壹旦
同外村人结婚或者宣布成亲,其承包份地往往就会被村集体收回而转包给其他村民;第二,离
婚妇女承包的土地被村集体合法收回而转包给其他村民,而无论离婚妇女是否能够从娘家或
者再婚夫家所于村庄获得承包土地。由于耕地是农民的生存之本,这些认为自己的土地承包
权受到侵害的妇女,往往就会和村集体发生纠纷,要求村集体将已经转包出去的耕地收回,以
保护自己的合法权益。
(三)因农户弃田抛荒外出,村、组干部将其承包的土地收回,转包给其他农户耕种。前些年,
因种田收益低,很多农户没有和村、组商量就自行弃田抛荒,外出务工经商,几年以后原先肥
沃的耕地上长满了荒草,当时全国各地农村均普遍存于大面积的撂荒地,湖北省荆门市高峰
时多达 10万余亩。[6]于这种情形下,税费没人交,村、组干部为了避免土地荒芜和税费落空,
不得不将土地转包给其他农户耕种。当下国家的农业政策改变了,这些弃田抛荒的农户纷纷
要求收回耕地,村、组干部认为这些农户当时外出时不管农田和税费,由别人代耕且交纳了各
种税款,当下却又要收回耕地,于情于理不容。可是,这些主张收回自己的承包田的农户却认
为:《农村土地承包法》第 35条明确规定,发包方不得将承包地收回折抵欠款。国务院办公
厅 2004年 5月 27日颁布的《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》(以下简称《紧
急通知》)也明确提出要“坚决纠正对欠交税费或土地抛荒的农户收回承包地”。由于双方意
见存于重大分歧,因此,就容易导致抛荒弃田的农户和村集体乃至现任承包人之间的纠纷。此
类耕地转包纠纷于目前的中国农村较为普遍,且呈现出大幅上升的趋势,处理稍有不慎,就容
易激化矛盾,导致大量农户涉法上访。
(四)因村民迁出、迁入、死亡、出生等原因诱发转包纠纷。这类纠纷可分为俩种情形:第壹
是因村民迁入、迁出引发的争议。近年来,农村劳动力异地转移是比较突出的社会现象之壹,
如 2004年重庆市异地转移的农村劳动力人数为 384131万人,占劳动力人口的 2812%。[7]劳
动力的异地转移现象往往会引起耕地转包纠纷,因为对于壹些迁出原所于村、组的村民,其村
委会壹般会收回耕地承包权。而对迁入本地的村民,村委会往往不愿意将本村、组的土地发
包给他们耕种。于农业税减免之前,这种现象不致引发大的矛盾和冲突,但当下土地就是财富,
这些土地承包权被村、组转包出去的村民,就会和村委会乃至现耕地承包人产生争议;第二类
是因出生、死亡等原因引发的争议。《农村土地承包法》明确规定,为了稳定农村土地承包权
的稳定性,土地承包期为 30年,于这 30年间,应该遵循“增人不增地、减人不减地”的立法
指导思想,对于出生、死亡的村民,原则上不进行土地调整,确有必要者,于 5%的机动地中进行
解决。可是,目前绝大多数的中国农村已无机动地可予调整,因此,实践中,对于壹些家族势力
较大的重新组建家庭的年轻夫妇及其子女或者新增农户,村、组干部迫于其压力往往不得不
将壹些弱势家庭或者已亡者的耕地转包给他们耕种,从而引发纠纷。
(五)村、组干部违法操作,以权谋私,或者工作不到位而产生纠纷。于这类纠纷中,表现形式
也是多种多样的:如有的村、组干部暗箱操作,对原来壹些农户不愿耕种的土地通过招标,根
据关系的亲疏远近,以较低的价格重新发包给其他农户;有些村、组干部恶意侵权,对壹些本
组家族势力较弱的农户或者是外乡人已经签订的土地承包合同,借口国家政策调整,以原来
的承包价格过低为由,单方面终止合同,从而引发纠纷。
二、审理耕地转包纠纷的疑难问题及其成因
司法实践中,和离婚、财产争议以及壹般的合同纠纷相比,基层法院于审理耕地转包纠纷案件
时更为棘手,其疑难之处体当下以下六个方面:
(壹)法律关系复杂,当事人壹方乃至双方往往是多数人诉讼,处理时稍有不慎容易诱发群体纠
纷。法院受理的耕地转包纠纷案件中,特别是以承包方作为原告的案件,起诉时原告壹方往往
就是多数人诉讼,由于于这类案件中,作为被告的发包方即村委会或者农村生产小组,已将土
地转包给种田大户,此时,又涉及到后者和发包方之间的转包协议的法律效力问题;有些案件
法院于审理时往往发现纠纷事先已经由村、组、镇人民政府以及土地主管部门进行过协调和
疏导,法院往往又不得不和村、组、镇人民政府以及土地主管部门进行联系和沟通,以了解产
生争议的原因以及三方当事人之间的是非曲直。当然,也有很多此类案件虽然承包方中只有
个别村民提起诉讼,但由于其涉及的利益往往是群体性的,由于大多承包方对自己能否胜诉
没有把握,因此,利益群体共同出资,推举其他承包人壹人或少数几人先行起诉,壹旦胜诉,则
群体性起诉。这些利益共同体,往往时刻关注法院审理案件的进程,壹旦认为审理结果可能对
其不利,或者已经败诉,就实施群体上访行为。
(二)适用的法律、法规体系庞杂,有些条款之间甚至存于矛盾之处,法官于审理时难以理解和
适用。目前,法院于审理耕地转包纠纷时所可能适用的法律、法规极其庞杂,大致包括:《中
华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)、《中华人民共和国土地管理法实施
条例》、《农村土地承包法》、《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)、《最高人民
法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称《解释》)、《紧
急通知》、《农村土地承包运营权流转管理办法》(以下简称《流转办法》)等等。上述法律、
法规体系庞杂,个别条款之间甚至存于矛盾之处,使得法官于审理此类案件时不易理解和适
用,感到无所适从。如《合同法》中没有规定情势变更原则,其立法精神中也明确要求法院不
得适用情势变更原则来处理案件。可是,《解释》第 16条明确规定:“因承包方不收取流转
价款或者向对方支付费用产生纠纷,当事人协商变更无法达成壹致,且继续履行又显失公平
的,人民法院能够根据发生变更的客观情况,按照公平原则处理。”如果说,《解释》第 16条
对情势变更原则的确立仍不是很明确的话,那么,黄松有副院长于颁布《解释》时所作的说明
就已经很具体了:“尽管关联争论历来存于,但我们认为,于这类纠纷中借鉴情势变更原则的
制度机理是可行的。”[8]因此,适用情势变更原则审理目前的耕地转包纠纷案件,既是必要的,
也是有司法解释的依据的。可是《解释》以及黄松有副院长的意见和《合同法》的规定明显
相抵触。又如《,土地管理法》第 37条明确规定“:承包耕地的单位或者个人连续二年弃耕
抛荒的,原发包单位应当终止承包合同,收回发包的耕地。”可是《农村土地承包法》、《流转
办法》、《解释》以及《紧急通知》中却又明确规定:任何组织和个人不能以欠缴税费和土地
撂荒为由收回农户的承包地,已收回的要立即纠正,予以退仍。这样,基于法律体系自身的矛
盾性,法官审理相似案件因时间的先后却不得不适用不同的法律依据,且作出迥然相异的判
决结果,对于法律意识淡薄的败诉农民而言,他们不但难以理解和接受,而且仍有可能认为法
官徇私枉法,从而激化矛盾,导致农户群体越级上访。
(三)法院受理和裁决此类案件时具有时间的紧迫性和季节性。由于农作物的生长受自然规律
的制约和影响,实践中,法院受理的耕地转包纠纷案件 90%之上是于秋收后和春播前,这样,为
了保障案件的标的物——耕地来年不至于荒芜,同时,也为保证农民来年春季不至于因涉讼
而耽误农业生产,法院就必须尽快地审结案件,做好当事人的息讼服判工作,且出面协调和村、
组甚至人民政府的关系,以便尽快执行法院的裁决。因此,和其他的民事纠纷不同,法院于审
理和执行耕地转包纠纷案件时,不但要严格遵循法定的审判和执行期间规定,而且仍要适当
考虑农作物的生长规律,以免因审理和执行不及时导致涉讼的耕地来年被抛荒。
(四)法律意识淡薄,大多当事人不但无基本的诉讼程序观念,而且有时连基本的实体法规定均
不顾,滥讼、缠讼现象较为普遍。于审判实践中,转包耕地纠纷的当事人双方乃至三方通常既
无法了解法院审判程序的立法规定和意义,更不愿严格按照诉讼程序的规定来起诉和应诉。
如有的当事人,壹边到法院起诉和应诉,壹边到市、省甚至中央越级上访,从而将矛盾扩大化;
有的当事人于法院受理案件之后,就开始群体将涉讼的耕地自行瓜分耕种,变相给法院施加
压力,使法院的审理活动陷于被动境地。
(五)当事人对立情绪严重,难以通过调解的方式结案。目前于各地法院审理的耕地转包纠纷
案件中,通过调解方式结案通常不到受理案件总数的 10%,远远低于同期受理的其他民事纠纷
的调解率。如笔者于湖北省嘉鱼县人民法院调研过程中了解到,近年来该院调解结案的比例
于 50%—60%之间,可是受理的农村耕地转包纠纷案件调解结案率却不到 3%;山东省广饶县人
民法院自 2003年 3月 1日至 2005年 3月 1日,共受理各类农村土地承包案件 125件,调解结
案的只有 5件,占结案总数的 4135%。[9]
于审判实践中,之所以难以通过调解的方式结案,其主要原因可归结为俩个方面:
第壹,农业税减免征之后,耕地既是农民生存的命脉之所系,也是其发家致富的根本保障,而
“中国农民的特点是对于利益的顶真,有时能够称得上锱铢必较。‘接受’能够被迫,但‘认
同’则必须得到实际的利益。”[10]
第二,中国的农村仍是壹个乡土社会,传统的“贱讼”、“鄙讼”观念根深蒂固,同时,耕地转包
案件具有地缘性特征,邻里乡亲的情面也使得农民之间发生纠纷之后首先希望的是通过协商、
沟通和和解等方式予以解决,诉讼则是壹种退而求其次的途径,壹旦诉诸司法程序,就难以通
过调解的方式结案了。乡村实证调查显示,于农村,“人们把去法庭打官司称为‘架起来’或
者‘通了公’,也就是说纠纷的解决已经超出了乡村内部调解的范围,或者不属于村里的私事
而是国家管理的领域中去了,而这些均是村民们不愿意去做的事情。甚至于他们见来,花更多
的钱去调解比花钱去打官司更容易让人接受。”[11]以耕地纠纷为例,问卷调查的结果显
示:6412%的人选择由村干部解决,有 412%的人选择由乡镇干部解决,有 217%的人认为应该由
法院解决;而除此之外的其他解决途径也占不小比例,为 1911%,这其中仍有 919%的人根据纠
纷的不同情况采取不同的解决方式。[12]可是,壹旦和解以及协商等比较温和的方式无法解
决纠纷,从而不得不诉诸法院解决之后,就意味着纠纷的双方乃至多方当事人之间的温情面
纱已经撕破,既然已经“通了公”,谁也不会再让步,法院也就难以通过调解的方式来解决纠
纷了。
(六)涉讼的标的物特殊,法院作出的判决难以执行。执行难是多年来困扰法院的壹大痼疾,可
是耕地纠纷案件的判决书更难执行。笔者于湖北省嘉鱼县人民法院执行局调研时,执行局的
同志曾指出,绝大多数耕地纠纷案件难以执行。其原因是多方面的:其壹,执行过程中涉及到
方方面面的关系,执行局均必须壹壹出面协调。如为了安抚败诉方,执行局必须和村、组、镇
乃至县人民政府交涉,让他们出面进行教育说服。于个别情况下,基层政权为了平息纠纷,不
得不妥协退让,镇、县俩级财政主动拿出壹部分资金来花钱买稳定,让败诉方不再纠缠或者上
访;其二,极易诱发群体涉法上访,影响农村基层政权的稳定。目前,随着构建和谐社会观念的
逐步深入人心,法院也强化了服务于民的意识,树立了以人为本的司法理念,党委和政府也三
令五申,要稳定压倒壹切。可是,具体到到耕地转包纠纷的执行问题上,尽管法院于执行过程
中会尽量注意工作方式,坚持以说服教育为主,采取强制措施为辅,可是涉法上访甚至农户集
体围攻法院的现象仍是时有发生。
三、构建多元化的纠纷预防和解决机制
由上可知,为了维护农村稳定,化解因耕地转包纠纷所可能诱发的群体性上访事件以及其他
恶性事件,仅仅依靠法院的审理和判决是无法从根本上解决问题的。要做到标本兼治,应从以
下五个方面着手:
(壹)加强法制教育,提高广大农民的法律意识以及乡镇干部的执法水平。具体而言,对村、组
和乡镇干部进行法制教育时,既要突出重点,着重宣传国家制定的调整耕地的政策和法律、法
规,又要因地制宜,结合本村、本组以及本乡镇的实际情况,提高他们的执法水平,尽快将农村
土地工作纳入到法制化轨道。对此,笔者认为,江苏省的做法有值得借鉴的地方,近年来省、
市、县三级先后共举办培训班 800多期,培训人员 6万余人,使市、县、乡镇三级分管领导、
农经干部和村主要干部得到了轮训,初步掌握了土地承包政策和法律。[13]对广大农民群众
进行法制教育时,则要让他们正确认识土地承包期 30年不变的政策以及于承包期内对个别运
营者承包的土地可进行调整的法律规定;由于国家农业税减征和免征的富民政策的推出,此前
签订的耕地转包合同能够适用情势变更原则进行修订;明确凡家庭承包未经村民会议 2/3之
上或者村民代表会议 2/3之上代表讨论同意,且报乡镇人民政府和县级土地承包监督管理部
门批准的,发包方不准调整承包地;村、组不得对欠缴税费或土地抛荒的农户收回承包地等。
只有这样,才能从源头上预防耕地转包纠纷的发生。
(二)加强农村村、组基层自治组织以及乡镇人民政府对农村土地流转工作的引导、服务和监
督职能,统壹协调耕地转包合同的订立、修订、履行和分类归档,尽快将其纳入法制化轨道。
目前,于绝大多数的耕地转包纠纷争议中,当事人要么未订立转包合同,要么转包协议明显违
背国家立法规定。造成上述现象的主要原因是村、组和乡镇对农户之间的耕地流转基本上均
是放任自流,实证的调查显示,村、组和乡镇对农村耕地流转持不管不问态度的比例是:东北
(吉林、辽宁)42187%,四川省 44145%,陕西 66167%,浙江 42186%,江苏 40100%。[14]因此,笔
者认为,应该加强村、组和乡镇对农村土地流转工作的引导、监督和服务职能。具体而言,包
括以下俩个方面的内容:
首先,村、组作为农村基层的自治组织,应该监督和引导村民的耕地流转活动,规范和管理耕
地转包合同的签订和履行。笔者认为,农村耕地承包合同应该纳入村务公开内容,以增强透明
度和公开性,从而保障广大村民的知情权。同时,村委会应该设立农村土地承包合同管理员,
由村会计或者文书兼任,具体负责本村村民土地转包合同的起草、订立和收集归档工作。合
同管理员应该具体负责且指导村民签订土地承包合同,如果发现村民于签订耕地转包合同时
违反了国家的法律法规以及党的农村经济政策,应该及时和双方当事人进行沟通协调,对合
同内容进行完善和补充,以减少村民签订合同的随意性和粗放性,细化合同条款,明确合同责
任,将纠纷化解于萌芽状态。另外,村合同管理员仍应该开展本村耕地承包合同的归档和清理
整顿工作,由于最近全国各地农村正于推行税费改革,村、组大量合且,使得村委对此前村民
已签订的土地承包合同既未进行系统清理,也没有搞好土地承包档案的移交和管理,各村、组
中以前签订的耕地合同存于大量不规范现象,且同时导致了壹些耕地合同的失散,对此,村合
同管理员应该重新登记审核,对于内容不完善或违反国家法律规定的耕地合同,应该于双方
当事人自愿协商的基础上,重新补签或者完善。然后于此基础上,建立统壹的耕地合同台帐,
以便于发生争议时能够随时查询,从而为今后彻底解决耕地转包纠纷问题奠定坚实基础。
其次,乡镇人民政府应该改变传统上单纯的上下级行政管理模式,树立服务于民的意识,引导
和帮助农村的耕地承包和流转工作。对此,笔者以为,可从三个方面着手:壹是各个乡镇土地
管理所应该为村民提供统壹的土地流转合同样本,要求村民于耕地流转过程中必须按照《农
村土地承包法》等法律法规的规定签订耕地转包合同,且履行相应手续;二是借鉴江苏省的做
法,于乡镇农经站设立“农村土地流转服务中心”,开展土地流转中介服务,健全土地流转市
场,以便指导、协调和服务村民之间的耕地流转活动。自 2003年下半年起,江苏省选择常熟、
江均、沭阳等五个县(市)开展了农村土地承包运营权流转有形市场试点,土地流转有形市场
主要负责本乡镇农村土地承包运营权流转的业务指导、协调和管理。具体做法就是通过依托
农经站成立“农村土地流转服务中心”,由其履行上述职能。截至 2005年上半年,全省已有
壹半之上的乡镇成立了“土地流转服务中心。”[15]江苏省的上述做法取得了良好的成效,值
得于全国范围内推广;三是乡镇人民政府应该进壹步健全、完善土地纠纷的信访接待制度,热
情、耐心、细致地解答农户对于耕地承包运营权方面的法律法规问题,切忌采取粗暴、推诿
或者压服的方式,从而导致矛盾扩大化。
(三)充分发挥农村村民自治组织的和解和疏导职能,尽量将矛盾化解于基层。因农村耕地产
生纠纷首先应该于基层自治组织的主持下进行协商和调解(此处的调解本意是和解,和法院的
依法调解存于本质差别),因为涉农土地纠纷有壹定的地缘性和家族性特征,由村、组干部以
及土地承包合同管理员组成的基层调解组织是最早发现纠纷的壹级机构,他们能及时掌握各
类案件信息。矛盾伊始,基层调解组织应该会同乡镇农经站中的主管干部对双方当事人进行
教育、疏导和说服工作,力争早抓、抓小、抓苗头,努力把矛盾解决于萌芽状态,以避免引发
更大的纠纷。同时,村、组中的基层调解组织和纠纷当事人较为熟悉,了解纠纷当事人各自的
特点以及产生纠纷的真正缘由,利于和解,和解后也有利于修复当事人之间已经产生的裂痕,
从而最终圆满地解决纠纷。
(四)健全县级土地仲裁部门以及仲裁程序规则,引导和鼓励当事人通过仲裁解决耕地纠纷。
基于农村耕地纠纷具有的主体多元性、地缘性、群体性以及宗族性等特点,如果将绝大多数
的农村土地纠纷均通过法院的诉讼程序解决,势必造成法院的审理难、执行难,使法院不堪重
负,且往往因不能从根本上解决问题,造成群体性涉法上访。因此《,农村土地承包法》第 51
条明确规定:因土地承包运营发生纠纷的,当事人不愿协商、调解或者协商调解不成的,能够
向农村土地仲裁机构申请仲裁,也能够直接向人民法院起诉。可是自《农村土地承包法》实
施至今,全国大多农村尚未建立农村耕地仲裁机构,有的虽然已经建立但因为人员和经费等
原因尚未开展仲裁工作,仲裁委员会于纠纷解决中基本上未发生预期作用。
无疑,通过县市农村土地承包合同仲裁委员会解决耕地纠纷应该于全国范围内大幅度推广。
因为相比法官而言,乡镇的耕地仲裁员既更加了解农业政策和当地农村的实际情况,和当事
人之间也更为了解和熟悉,他们于处理纠纷时既更易准确掌握纠纷产生的原因以及双方当事
人各自应承担的责任,又有利于采取灵活机动的方式协调和疏导纠纷双方当事人的关系,客
观、公正、合情、合理地解决纠纷,从而增强裁决的可接受性和可执行性,减少诉讼风险和对
抗性。因此,笔者认为,全国各地县市应该健全农村耕地仲裁机构,完善仲裁程序,认真对待仲
裁员的遴选工作,使农村耕地转包纠纷问题尽量通过仲裁的方式解决。
(五)法院受理和审判耕地转包纠纷案件时,应该以疏导、说服、教育为主,依法审理为辅,综
合乡规民约、情理、政策以及法律等多方面的因素,且和村、组、乡镇以及县市主管部门沟
通协调,尽量化解分歧,平息矛盾,使双方乃至多方当事人能够心悦诚服地接受判决和执行判
决结果。具体而言,应该注意以下几个方面的问题:
第壹,耐心细致,对当事人各方阐明立法规定以及国家的有关政策。导致耕地转包纠纷的主要
原因是由于国家农业税的减免征引发了利益争端,因此,受理案件的法官应该耐心细致地向
当事人解释国家的农业税政策,特别是最高人民法院颁布的《解释》所作的“情势变更”原
则的含义及其意义,从而使当事人于理解国家法律以及政策规定的前提下适当地互谅互让,从
而使纠纷能够以调解的方式解决,即使纠纷最终不能以调解的方式结案,当事人于理解国家
法律和政策的前提下,通常也会比较坦然地接受法院的判决结果,最终也能够使纠纷以比较
缓和的方式得到圆满解决。
第二,注重调解艺术,将调解贯穿于立案、审理以及执行的全过程中。《解释》中明确规定,对
于因农业税的减免征引发的耕地转包纠纷案件,应当着重进行调解,必要时也能够委托人民
调解组织进行调解。《解释》之所以作出上述规定,是因为此类案件极易引发群体事件,个案
的处理易导致连环诉讼,矛盾易激化,不利于农村基层政权的稳定。如果通过调解的方式结案,
特别是那些事先既没有经过村、组干部进行和解和疏导,也没有经过农村土地承包仲裁机构
仲裁的案件,更应该加强对双方当事人的疏导教育,把调解工作贯穿于立案、审理、执行的全
过程。于调解中及时掌握双方争议的焦点,有的放矢地制定有利于双方的调解方案,尽力使双
方当事人达成协议,缓解执行难现象,且能有效地减少涉法上访或者缠讼现象。
第三,不宜久拖不决,应快立案,快审理,快执行。由于农作物生长的自然规律,耕地转包纠纷
案件季节性强,案件审理时间过长容易影响农作物的耕种,特别是对那些案件起诉到法院之
前已由农村基层组织进行疏导和和解以及土地承包仲裁机构仲裁仍未解决的纠纷,当事人壹
旦起诉到法院,表明他们已经对调解结案失去了信心。此时,人民法院决不能久拖不决,应该
及时审理,对可能因审理时间过长从而影响生产的,壹般裁定先行恢复生产,恢复生产所产生
的费用,由过错方承担。
第四,法院于处理耕地转包纠纷案件时,不宜过于拘泥于实体法和程序法的规定,应该注重法
律效果和社会效果的统壹,综合考虑情理以及乡规民约等多种因素,适时和村民自治组织、农
村基层政权以及县政府主管部门进行沟通协调。农村耕地转包纠纷案件,仅仅依靠法院的依
法公正审理是难以从根本上解决问题的,因为很多耕地纠纷的判决书虽然是严格按照法律规
定作出的,结果公正合法,可是却不符合实际情况,导致了法律效果和社会效果之间的冲突,致
使判决难以执行。如《农村土地承包法》的立法宗旨是“增人不增地,减人不减地”,耕地家
庭承包期 30年不变。如果法院于审理耕地转包纠纷案件时,完全按照立法规定作出判决,却
会和许多村、组的习惯做法相矛盾,因为村、组乃至乡镇干部考虑更多的是村民的吃饭问题、
生存问题、平衡以及稳定问题,于目前农村的大多村、组中,如果村民意见壹致且经乡镇政府
同意的情况下,对耕地承包采取的却是 3年壹小调、5年壹大调。这样,法院作出的公正判决
不但难以得到执行,相反倒会引发新的纠纷。故笔者认为,法院于处理耕地转包纠纷案件时,
壹定要适时地和村、组、乡镇以及县级主管机关进行沟通协调,综合考虑方方面面的因素,尽
量化解纠纷,平息矛盾,合情、合理、合法地处理问题,使纠纷能够以各方均能满意的方式得
到圆满解决,从而平息矛盾和稳定生产。
注释:
[1]张 乾 雷 :《 我 国 农 村 土 地 资 源 配 置 市 场 化 调 查 及 研
究》,
[2]资料来源: 3月
5日访问。
[3]安素云《:稳妥解决土地承包纠纷》《,读者心语》2004年第 10期。
[4]杨芳《:关于涉农土地纠纷案件的调研方案》《,法律适用》2005年第 8期。
[5]杨芳《:关于涉农土地纠纷案件的调研方案》《,法律适用》2005年第 8期。
[6]罗 序 文 :《 透 视 农 村 土 地 纠 纷 (壹 ):解 开 代 耕 代 种 之
扣》,
[7]参见中华人民共和国国家发展和改革委员会经济体制综合改革司:《重庆市农村劳动力异
地转移呈现七大特点》,
[8]资料来源:
[9]参见郭华、张玉英《:农村土地承包情况调查方案》《,山东审判》2005年第 5期。
[10]转引自张乐天:《道德、仪式和农民的行为——对 1950年代初浙北农村的文化解读》,
载周晓虹、谢曙光主编:《中国研究》,2005年春季卷总第 1期。
[11]赵旭东:《纠纷调解和法律知识——以河北李村以及广西金秀的田野考察为例》,载周晓
虹、谢曙光主编:《中国研究》,2005年春季卷总第 1期。
[12]陈小君等:《农村土地法律制度研究——田野调查解读》,中国政法大学出版社 2004年
版,第 44页。
[13]参见江苏省农林厅经管处:《加强土地承包规范管理,切实维护农民合法权益》,《农村
运营管理》2005年第 8期。
[14]参 见 张 乾 雷 :《 我 国 农 村 土 地 资 源 配 置 市 场 化 调 查 及 研
究》,
[15]参见江苏省农林厅经管处:《加强土地承包规范管理,切实维护农民合法权益》,《农村
运营管理》2005年第 8期。
