农村集体经济组织法人资格的立法
摘要：我国农村集体经济组织的形成与发展有其特殊的政治历史原因。目前我国农村集体经济
组织没有专门立法，农村集体经济组织不具有法人资格，也是人们对农村集体经济组织认识不够、法制
不健全、全面依法治国推进速度缓慢造成的。建议尽快制定农村集体经济组织法，明确农村集体经济组
织的法人地位，规定农村集体土地和其他资产归农民集体经济组织所有，农村集体经济组织为农村集体
资产财产权经营管理的唯一法定主体，农村集体经济组织代表农民集体行使财产权，具有依法、独立行
使集体财产权的权利。
关键词：农村集体经济组织；立法；法人
２０１７年，中央１号文《关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动力
的若干意见》（以下简称《意见》）在“深化农村集体产权制度改革”部分明确指出：“抓紧研究制定
农村集体经济组织相关法律，赋予农村集体经济组织法人资格”［１］。因此，研究农村集体经济组织
立法及农村集体经济组织法人资格，是当前学者面临的一项重要任务。前几年有一些学者发表了一些关
于农村集体经济组织的文章，但专题研讨农村集体经济组织立法问题以及农村集体经济组织法人地位的
文章并不多。２０１０年６月，徐增阳、杨翠萍发表在《当代世界与社会主义》的《合并抑或分离村委
会和集体经济组织的关系》，２０１２年７月刘小红发表在《农村经济》的《农村集体经济组织法律地
位的重构》，还有学者魏宪朝２００９年７月发表在《中国集体经济》上的《农村集体经济组织的法律
解读》，对农村集体经济组织的概念及其历史由来进行过研究，比较特别的是陈华生还草拟了《农村集
体经济组织法》民间稿，他们的研究成果都值得学习与借鉴。就贯彻落实２０１７年中央１号文件来
讲，从深化农村集体产权制度改革的角度来研究农村集体经济组织立法及农村集体经济组织的法人资
格，更具有理论意义和现实意义。
１农村集体经济组织的概念、形成及其发展现状
我国农村集体经济组织的形成与发展有其特殊的政治历史原因。目前我国农村集体经济组织没
有专门立法以及农村集体经济组织不具有法人资格，也是人们对农村集体经济组织认识不够，法制不健
全，全面依法治国推进速度缓慢造成的。
１．１农村集体经济组织的概念
农村集体经济组织早期是指上世纪５０年代农业合作化运动时期，广大农村的农民自愿将各自
所有的土地、耕畜、大型农具等生产资料交到以自然村为单位被称为初级合作社或高级合作社，进行集
体劳动、集体经营、按劳分配的社会主义公有组织。后来开始了人民公社化运动，高级合作社转变为人
民公社，土地等生产资料实行“三级所有队为基础”的体制，生产队成为农村集体经济组织实体。人民
公社解体后，生产队一级组织仍按原规模延续下来，有的分化为生产小组，各地称谓不一。１９８２年
《宪法》统一明确规定为农村集体经济组织。因此，１９８２年宪法规定的农村集体经济组织是有别于
具有自治性质的村民委员会的，农村集体经济组织是经济性的组织，对农民集体所有的土地和其他农民
集体资产享有所有权、经营权、管理权等。它是实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制实
体性的经营组织。
１．２农村集体经济组织的形成历史
在１９４９年１０月新中国成立之际，东北、华北等解放区已经实行了土地改革，实行了土地
的农民所有制。１９５０年的冬天，大规模的土地改革运动在新的解放区广大农村开展，到１９５２年
底，全国除西藏等少数地区外，农村的土地改革基本上完成。土地革命的全面胜利，彻底消灭了农村封
建地主的土地所有制，农村土地的农民所有制得以实现，解放了农业生产力，促进了农村经济发展，进
一步巩固了工农联盟。抗美援朝、镇压反革命和土地改革运动的胜利，使中国共产党领导的人民民主政
权得到了巩固和发展。１９５０年至１９５２年间，东北、华北地区农村的农民自发地组织起了互助
组。互助组分为农忙临时互助和常年互助两种，实行自愿互利，互换人工或畜力，共同劳动的形式。互
助组是中国劳动农民在个体经济基础上组成的带有社会主义因素的集体劳动组织。它的出现，提高了劳
动生产力，进一步促进了农业生产，农村经济得到恢复和发展。到１９５２年下半年，东北、山西、华
北等老解放区的一些农民感到农业互助组已不能满足他们进一步发展农业生产的需要，于是自发地组织
起了初级农业生产合作社。它是以土地入股分红、统一经营和统一分配为特点的合作经济组织。它突破
了小生产的限制、克服互助组集中劳动与分散经营的矛盾［２］。初级农业生产合作社的成立把农民个
体所有的土地折成股份，实现连片生产，实行集体劳动、统一经营，创造了农业生产的规模效益，促进
了农村经济发展。１９５３年３月，全国大部分省、区开始大规模试办初级农业合作社。１９５５年年
底开始，毛泽东掀起了“中国农村社会主义高潮”，大量初级社转为高级社。高级社以土地公有和按劳
分配为标志，实行统一规划、统一经营和统一分配。１９５８年８月６日，毛泽东在河南新乡七里营视
察时说：“人民公社好”，并号召在全国开展人民公社化运动。８月２９日，党中央在北戴河召开会
议，决定要把规模较小的农业生产合作社合并和改变成为规模较大的、工农商学兵合一的、政社合一
的、集体化程度更高的人民公社［３］。到１９５８年年底，全国各地基本上实现了一乡一社。在人民
公社下设置生产大队，生产大队以下再设置生产队。以生产队为基本核算单位。
社员的大型牲畜、农具、耕地等一切与农业生产相关的生产资料转归集体所有、集体经营。１
９６１年３月，毛泽东主持广州会议，制定并通过了《农村人民公社工作条例（草案）》（简称“六十
条”），它是对农村人民公社做出的最全面、系统的规范性文件，被称为人民公社的“宪法”。人民公
社实行“三级所有，队为基础”。人民公社是中国农村集体所有制经济的一种组织形式。这一时期，实
行人民公社制度虽然加强了党和国家对农村、农民和及其生产经营的行政化的、统一的集中化的管理，
但是，这样搞却偏离了农村集体经济组织的性质和它发展的规律，严重地阻碍了农业生产力的发展，伤
害了农民生产经营的积极性，搞得全国农村经济发展几乎到了崩溃的边沿［４］。１９７８年的十一届
三中全会之后，在中央的号召下，农村经济体制开始改革，推行家庭承包责任制。广大农村，集体所有
的土地和其他生产资料被分配到一家一户，集体经营开始转变为家庭经营。这一时期，全国农村家庭承
包责任制虽然弱化了农村集体经济组织的经营管理能力和集体经济，但是，却极大地调动了广大农民的
生产积极性。承包责任制适应现阶段我国农村生产力的发展水平，促进了农村经济发展，人们的生活水
平得到改善，温饱问题基本上得到解决。为了适应这一社会经济形势的变化，１９８２年《宪法》第９
５条规定：设立乡、镇级人民政府。针对生产大队一级，《宪法》１１１条规定，以自然村为基础，设
立村民委员会，村民委员会属于基层群众性自治组织。宪法实施至今，虽然《宪法》第８条明确了农村
集体经济组织的存在，但事实上，绝大部分农村集体经济组织已经被村民委员会所取代。上世纪８０年
代后期，一些经济比较发达的地区，乡镇企业开始兴起，一些地方还成立了农村经济合作社、专业合作
社等集体经济组织。新世纪开始，随着改革的深入和农村土地流转规模的扩大，像农村土地合作社、专
业合作社、集体农庄等集体经济组织才在一些地方不断发展壮大。
１．３农村集体经济组织的发展现状
从地域分布来看，农村集体经济组织大体上也有两类：一类是“城中村”或城乡结合部的集体
经济组织。城中村的集体经济组织将被征剩余不多的土地和分配截留的一部分土地征收补偿费统一使
用，利用城市区位优势，经营二、三产业，为成员安排就业，并取得了房地产经营方面的巨大回报。城
中村这一类集体经济组织基本上都实行了股份合作制，产权比较明晰，基本上实现了民主化管理，基本
保证了原先的农民逐步适应城市生活，有的还相当富裕。再一类是远离城市的真正的农村集体经济组
织。其根本特点就是始终跟土地联系在一起，土地是以村组为单位集体所有，集体资产主要还有小学、
幼儿园、道路、河道、灌溉设施、办公室等，因为没有实体组织形式，这些资产往往处于被村委会代管
状态。土地流转比较发达的农村，有的成立了土地合作社、农机合作社等多样化的集体经济组织形式。
２农村集体经济组织的两大组织职能
２．１管理职能和经营职能
依据宪法和法律规定，农村集体经济组织对本组织内集体所有的土地及其他资产的管理，实质
上就是代表本集体经济组织内的农民对集体所有土地及其他资产行使财产管理权。农村集体经济组织对
本组织内农民集体的土地及其他资产的经营，实质就是根据农民意愿利用集体所有土地及其他的生产资
料行使的生产经营权。目前，绝大多数农村村组主要采用家庭承包和其他租赁、托管、入股等流转经营
方式，这符合当前中国社会生产力发展的实际状况。农村集体经济组织的自主经营权应当得到宪法和法
律的保护和保障。农村村组集体对本组织内农民集体所有的土地和其他资产行使管理权和经营权，体现
了农村集体经济组织的本质属性。
２．２劳动生活保障职能
农村集体经济组织为其农户提供基本的劳动生活保障。在人民公社的生产队时期，主要是按所
属农户成员人口提供的劳动量对粮食等农副产品进行直接分配。在实行家庭联产承包经营制之后，则主
要是通过提供土地等生产资料经营权、由成员自产自收自得方式进行间接分配。再者，提供宅基地保障
其所属农户的居住权。还有，集体通过给其所属农户提供自留地、自留山使用权的方式，使得农户的劳
动生活得以保障。其他保障方式主要有修善道路、兴修水利、承办中小学、幼儿园，等等。［５］因
此，农村集体经济组织首先是经济性组织，这是本质的方面；其次才是它与村民委员会相关联的社会管
理性组织。
３立法确认农村集体经济组织法人地位的意义
农村集体经济组织这一称谓在我国《宪法》《民法通则》《土地管理法》《土地承包法》《物
权法》等法则中都有，但这些法律并没有明确界定它的概念及其涵义。概念不清、地位不明、功能模糊
等立法缺陷，造成农村集体经济组织发展缺乏有力和有效的法律保障［６］。农村集体经济组织立法缺
失，造成了其成员资格标准界定难问题。主要难点是长期离开原户籍地在外打工的、考上大学毕业在外
就业户籍还在原地的、外嫁女离开原户籍地的，等等。还有各种利益矛盾涉及农村集体经济组织成员资
格的疑难问题，主要有土地承包、宅基地建设使用、征地补偿费用分配、农业补贴、社会救济和社会保
障等。农村集体经济组织法人地位的缺失，造成目前农村集体经营性建设用地入市主体确认困难。按现
行法律政策体系，作为集体土地所有权主体的农村集体经济组织，其法律性质和地位缺乏统一规定，主
体地位不明晰，行施法人资格缺乏明确的法律支持。一些推行农村集体经营性建设用地入市试点县就依
据《村民委员会组织法》第八条第二款“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土
地和其他财产”的规定：对乡集体所有的土地，由乡（镇）政府作为入市主体；对村集体所有的，由村
委会作为入市主体；对村民小组所有的，由村民小组委托村委会作为入市主体。这种做法在试点工作中
得到了用地人和所有权人的认同和认可。之所以进行这样的实践操作，主要是我国中西部地区的乡村组
集体组织几乎没有任何收入，原乡办、村办企业被市场经济全部淘汰出局，乡、村、组集体经济组织也
几乎消失贻尽。现实情况是，归乡集体所有的土地由乡（镇）政府管理和使用，村集体所有的土地由村
委会管理和使用，村民小组集体所有的土地由村委会或村民小组管理和使用。若所有权人针对集体资产
成立股份公司，需进行成员认定、股权分配、资产评估等系列复杂和繁重的工作，并极有可能引起新的
矛盾和不稳定因素，农民集体很难自行完成相关工作。而村委会和乡（镇）政府对此也持消极态度。同
时多数用地人认为，公司性质的集体经济组织可能随时面临倒闭或破产的危险，与公司签订用地合同，
其后续土地权益存在一定隐忧，远不如与乡（镇）政府或村委会签订安全可靠。对乡集体所有土地允许
由乡（镇）政府作为入市主体，村集体所有和村民组所有的土地允许由村委会或委托村委会作为入市主
体，既符合土地资产的管理现实，又适应用地人对入市主体的心理预期。但是，这种做法混淆了经济性
的经营组织与社会性的管理服务组织的区别，也不符合宪法要义。因此，依据宪法，对农村集体经济组
织进行立法，确认其法人地位，是当前农村土地制度“三权分置”改革的需要。
４立法确认农村集体经济组织法人地位的建议
立法确认农村集体经济组织的法人地位、成员资格、组织机构，理清农村集体经济组织的生产
经营经济活动与村民委员会管理服务社会活动的关系，强化农村土地三权分置，是当前我国农村土地制
度改革的主要任务。为了落实宪法精神，推进农村民主，实现村民自治，发展农村集体经济，适应市场
经济规律，农村集体经济组织村与村民委员会都应按宪法规定发挥其职能和作用。建议依据《宪法》精
神，修订《村委会组织法》《土地管理法》《农业法》等，对农村集体经济组织与村民委员会的职权职
责及其关系分别作出更为清晰明确的规定。建议人大常委会依据宪法精神制定《农村集体经济组织
法》，明确农村集体经济组织职权职责，使其成为农村经济生活方面的基本组织法，像《村民委员会组
织法》那样在农村政治方面发挥作用。依据《中华人民共和国宪法》制定《农村集体经济组织法》应当
注意以下几点。
第一，制定农村集体经济组织法应当明确农村集体经济组织的组织法人地位，对村集体所有的
土地和其他资产享有全面经营管理权。农村集体经济组织的设立、合并、分立，由乡级人民政府确认，
报县级人民政府工商行政部门登记办证注册，其土地及其他资产属于其全体成员集体所有。农村集体经
济组织代表农民集体所有成员行使土地及其他资产的所有权、经营权、管理权［７］，但组织方式可以
是统分结合的。
第二，制定农村集体经济组织法应当明确其民事法律主体地位，具有法人资格。它依宪法和法
律规定而建立，新的《民法总则》已经有了比较明确说法。农村集体经济组织作为法人，应当有自己的
名称、组织机构和场所，拥有独立的财产和自主进行生产经营的能力，并能在其财产范围内独立承担民
事责任［８］，具有民事权利能力和民事行为能力。明确农村集体经济组织成员大会由十八周岁以上的
成员组成，成员大会是村集体经济组织的权力机构。它依据法律和章程行使职权，主要职权有：决定农
村集体经济组织的重大事项，包括土地使用权分配和农用地发包、自留地和宅基地的调整以及土地的征
用和征收等；审议批准董事会的报告；对本农村集体经济组织的分立、合并作出决议；决定经济分配方
案，通过新成员接纳决议，等等。
第三，制定农村集体经济组织法应当明确其董事会是农村集体经济组织的生产经营管理机构。
设立董事会，董事长为其法定代表人。农村集体经济组织实行民主管理，召开成员会议应当有本集体全
体成员的三分之二以上参加，有关农村集体经济组织的分立、合并，土地、利益分配方案，接纳新成员
决议，须经全体成员的三分之二表决通过，其他须到会人员的过半数通过［９］。第四，注意吸收借鉴
地方的立法经验。如《广东省农村集体经济组织管理规定》生效日期是２０１３－０６－２０；《农业
部关于进一步加强农村集体经济组织财务公开和财务管理工作》生效日期是２００４－０８－１１；
《湖北省农村集体经济组织管理办法》（已修正）的生效日期是１９９７－０１－１７；北京市农村工
作委员会关于印发《北京市乡村集体经济组织登记办法》的生效日期是２００３－０７－１５。这些地
方立法都可以为《农村集体经济组织法》提供有益的借鉴。
总之，建议尽快制定农村集体经济组织法，依据民法总则进一步明确明确农村集体经济组织的
特殊法人地位。在法律上明确农村集体资产归农民集体所有，农村集体经济组织代表农民集体行使财产
权，具有依法、独立行使集体财产权的权利，任何公民、法人和其他组织不得侵犯。在立法过程中，要
着重对农村集体经济组织成员资格的取得、丧失条件、确认主体及法律救济等方面做出规定。还需要特
别区分“农村村民委员会”与“农村集体经济组织”两个组织性质不同的概念，更要区分“村民”与
“集体经济组织成员”这两个内含不同的概念，使广大农民的合法权益在法律层面上得到充分的保障
［１０］，使《农村集体经济组织法》与《村民委员会组织法》共同成为农村法治的基本依据，发挥其
不同的作用。
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作者：黄建水；许小凡 单位：河南工业大学法学院
