Jilin finance research
对金融资产管理公司
相关问题的思考
马秋华 赵丹 关秀文
(中国银监会吉林监管局 吉林长春 130061)
金融资产管理公司经过六年的运行实践，给我国
经济金融的发展带来了重要影响，对化解国有商业银
行不良贷款风险、加快国有企业改革起了重要作用。然
而由于外部环境及自身内部管理方面的原因，其在运
行过程中存在一定的问题，特别是 2005年初审计署公
布的审计报告，引起了社会各界对金融资产管理公司
不良贷款处置的普遍关注。本文在肯定金融资产管理
公司积极作用的同时，指出其在运营中存在的问题，分
析产生问题的原因，并提出解决问题的对策建议，以期
对我国金融资产管理公司的稳健发展有所裨益。
一
、金融资产管理公司成立的背景及发挥的作用
20世纪 80年代以来，伴随着金融全球化的复杂
进程和国际资本流动的加速，由于经济周期性的波动
和泡沫经济的此消彼长，以及经济体制转型等诸多方
面的原因，不少国家和地区的银行业出现了巨额不良
贷款，极大地影响了这些国家金融体系的稳健运行和
经济的持续健康发展，特别是90年代末东南亚金融危
机的爆发，更使得一些国家经济发展遭受沉重打击。为
防范和化解金融危机，各国政府、银行和国际金融组织
进行了积极的探索和努力。组建独立的资产管理公司，
专门收购、管理和处置金融机构的不良贷款，成为各国
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化解金融风险的通行做法。其中美国的重组信托公司
(RTC)、韩国组建的KAMCO、马来西亚组建的 DA—
NARHARTA等是运作比较成功的资产管理公司。
20世纪90年代以来，伴随着我国经济运行的周
期波动以及国有企业改革的不断深入，我国银行业在
资产规模迅速扩张的同时，也出现了为数不小的不良
贷款，党中央、国务院在借鉴国际经验的基础上、结合
我国国情做出了组建专门的金融资产管理公司收购、
管理和处置四家国有商业银行和国家开发银行部分不
良贷款的重大决定。1999年成立了信达资产管理公
司、长城资产管理公司、东方资产管理公司和华融资产
管理公司，共收购了14 000亿元不良贷款，同时对580
户国有大中型企业实施了债转股，涉及金额约 4 000
亿元。
将不良贷款交给专门的资产管理公司进行处置，
国有商业银行的不良贷款率大大降低，为国有商业银
行的股份制改造提供了条件；通过实行债转股减少利
息支出200亿元 ，促进了国有企业扭亏脱困，推动了法
人治理结构的改善和现代企业制度的建立。与此同时，
由于法人治理结构的缺失、国家政策不完善以及外部
环境的影响，金融资产管理公司在运行中还存在一些
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问题 。
二、金融资产管理公司近几年运行中存在的问题
(一)超范围接收。
《金融资产管理公司条例》第三章第十一条规定 ：
“金融资产管理公司按照国务院确定的范围和额度收
购国有银行不良贷款；超出确定的范围或者额度收购
的须经国务院专项审批。”《关于组建中国华融资产管
理公司、中国长城资产管理公司和中国东方资产管理
公司的意见》(国办发[1999166号)第四条明确规定：
“不良贷款的剥离范围是按当前贷款分类办法剥离逾
期、呆滞、呆帐贷款，其中待核销呆帐以及1996年以来
新发放并已逾期的贷款不属于此次剥离范围”。但是资
产管理公司实际接收了部分 1996年以后发放、1999年
形态为呆滞的贷款；同时也接收了银行由于违规经营、
违规发放的贷款，一定程度上违背了国家剥离不良贷
款的初衷，也使得部分违规贷款的责任人逃避了责任
追究。
(二)债权管理不善。
首先从制度上看，对债权管理的规定不明确，《金
融资产管理公司条例》没有具体的债权管理方面的规
定；财政部制定的《金融资产管理公司资产处置管理办
法》对资产处置机构 、处置审批、处置实施 、处置管理、
处置损失及监督检查等方面做出了明确规定，但对于
暂时不能处理的债权管理没有做出明确规定；金融资
产管理公司内部也没有具体详细的管理规定。其次，在
实际工作中出现用低于原有抵押物价值的资产置换原
有抵押物，以及抵押物被企业私自变卖的问题；反映在
处置档案中没有定期对实物资产进行盘点、看管及维
护记录，对发现实物资产毁损丢失情况，也没有及时说
明原因及采取相应的措施的记载，经常出现处置前后
资产状况不一致的现象，资产管理还存在一定不足。
(三)资产处置过程不规范。
不管是财政部、银监会还是金融资产管理公司内
部都十分重视资产处置过程，通过制定文件加以规范，
但是资产处置过程中不规范的问题还是以不同形式存
在着，主要表现为：评估机构不具备需要评估内容的资
质或者不在备选库内；处置在先，审批在后，签订《成交
确认书》在前竞价在后，存在逆程序现象；超审批权限
处置；更改总公司批准方案没有经总公司审批；处置方
案没有最大限度实现资产权益；以及定价依据不充分，
金融资产管理公司没有对评估机构的定价进行充分审
核监督等问题。
(四)内控制度建设不完善。
在内控制度方面存在的不足，一方面体现文件过
多，即对同一事项不仅以“资产处置操作规程”、“资产
处置实施细则”进行规定，而且以通知、讲话等文件规
范，且变化频繁，使基层人员不易掌握；另一方面又不
能覆盖资产管理处置的所有环节，如对抵押物及以资
抵债物的管理在制度上还没有明确的规定，以及还没
有建立起对抵押物出现毁损丢失的处理规定。
三、金融资产管理公司运行中存在问题的原因
产生上述问题的原因，既有制度上的缺陷，同时也
有外部环境的影响，主要表现在以下几个方面：
(一)法人治理结构不完善，缺乏相应的制衡机制。
金融资产管理公司不具备完善的法人治理结构，
缺乏人格化的产权主体，没有设立一个代表国家所有
者的董事会；监事会的监督权限也比较小，根本无法与
经营权相抗衡；没有形成出资者、决策者与经营者之间
的有效的制衡机制，资产管理公司权力缺乏相应的制
约，经营权被无限放大，不可避免地出现违规问题。
(二)国家政策设计存在不足，硬性指标诱发短期
行为 。
由于是第一次政策性收购，国家缺乏这方面的经
验，收购前没有建立不良贷款的评估和责任追究制度，
加之金融资产管理公司在收购环节审查把关不严 ，个
别资产管理公司没有建立交接清单，对于到底接收了
什么资产，接收资产是否有效，诉讼时效截至时间等没
有记载，国家对金融资产管理公司经营业绩难以考核，
最终导致资产管理公司忽视债权管理，资产处置时人
为淡化资产权益获得。同时由于财政部规定在 2006年
底前资产管理公司将接收的政策性不良贷款处置完
毕，使完成销减原值、现金回收任务成为各办事处的当
务之急，在实际经营中出现了重处置轻管理的现象，重
视完成各项指标，忽视在处置过程中存在的违规操作，
发现问题不及时，纠正问题不力。
(三)社会信用缺失，外部环境不理想。
在经济发展水平较低的地区，本地资金短缺，外资
流入有限，社会购买力相对不足，处置资产存在一定的
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困难；同时国有企业的改制、重组 、破产过程中，地方政
府干预较多，存在诉讼时间长、执行成本高、执行难等
问题，影响了处置效果。资产和债权终极处置最主要的
方式就是协议出售和拍卖，期间评估机构、审计咨询机
构、法律咨询机构、拍卖公司等中介机构充当了重要的
角色，其中部分组织缺乏诚信意识和行业自律，受 自身
利益驱动，不惜出具虚假评估报告，违规进行拍卖，在
一 定程度上助长了资产处置过程中的违规违纪现象。
(四)多头监管，信息沟通不畅。
财政部、国有资产监督管理委员会 、审计署 、银监
会 、证监会，从不同角度行使对资产管理公司的监管
权，从近六年的运作实践看，这种多家机构监管的模式
存在着一定弊端，主要表现为各家机构相互之问的沟
通不够；信息的反馈不及时；管理机构之问没有统一的
监管标准，监管资源不能共享；特别是多家监管机构往
往由于各自的出发点不同，难以达成一致的意见，很容
易造成“谁都管但谁都说了不算”的现象，对其收购行
为、日常管理、处置过程一直都没有统一的规范性要
求。
四、化解金融资产管理公司运行中存在问题的几
点建议 ’
(一)推进组织创新，强化法人治理结构。
应按照现代企业制度的要求，改善金融资产管理
公司的组织架构和运行模式，建立明晰的产权制度体
系、商业化的经营体系和精简高效的管理制度体系，整
合系统经营优势。同时，资产管理公司要完善法人治理
结构，建立健全董事会，使其具有明确的委托主体地位
和决策权，负责制订公司发展战略规划，协调有关政
策；适当扩大监事会监督处罚权限，使其真正成为公司
治理中权力制衡的重要组成部分，赋予监事会一定的
延伸检查手段、处罚权以及人事任免建议权，形成权力
机构、决策机构、监督机构和经营者之间的制衡机制。
使金融资产管理公司真正成为产权明晰、经营目标明
确、市场定位准确 、以追求经营利润最大化为主要目标
的新型资产管理公司。
(二)加强外部环境建设，强化中介机构管理。
金融资产管理公司的健康发展，有赖于信用环境
和法律环境的改善。资产管理公司应主动加强与地方
政府的沟通，尤其是与地方政府不良资产处置机构的
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合作，在国有企业的改制 、重组、破产过程中处理好国
家利益与地方利益、维护法律尊严与社会稳定的关系。
同时，财政部会同银监会审查确定统一的会计事务所、
法律事务所、评估事务所 、拍卖行等中介机构(由金融
资产管理公司推荐)，筛选并定期(一年或半年)公布备
选机构名单，要求金融资产管理公司在资产处置等业
务活动中必须从备选机构名单中选择中介机构，对有
不良行为记录的中介机构要及时从备选名单中清除，
并追究推荐者责任；同时还要加强对中介机构业务行
为的检查监督。
(三)加强监管合作，强化外部监管。
首先，建立财政部、国有资产管理委员会、审计署、
银监会、证监会等监管机构的协调机制，实现资源共
享、信息互通。
其次，银监会在日常合规性监管过程中，要积极改
进监管方式，在现有现场检查和非现场监管的基础上
实施动态跟踪监管，对现场检查及非现场监管发现的
问题进行跟踪检查；现场检查应突出处置环节这一重
点，根据非现场监管及信访件反映的信息找准监管重
点，及时发现苗头性、倾向性问题，督促其合规经营；督
促金融资产管理公司加强内部控制建设，强化内部管
理，严格内控制度执行力度，健全责任追究制度 ，减少
过失风险和道德风险；积极探索资产管理公司转型过
程及转型后的监管问题。2004年 2月24日国务院已经
正式批准财政部上报的金融资产管理公司目标考核责
任制方案，该方案中表明金融资产管理公司完成资产
处置任务后将向商业化方向发展，有的办事处开始进
行商业性收购业务，由于商业性收购不一定在本地进
行，就涉及是实行属地监管还是行政归属监管等管辖
权问题，以及在收购地能否设立分支机构等市场准入
问题。
总之，金融资产管理公司对我国商业银行改革、国
有企业改革产生了深刻影响，伴随着有关改革方向的
逐步清晰、各项政策的逐步完善、外部监管力量的加强
以及自身管理水平的提高，金融资产管理公司在我国
不良贷款处置方面一定会积累比较成功的经验，在我
国金融体制改革史上留下浓重的一笔。
(责任编辑：伊 群)
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