2014年第2期(总第415期) 金融理论与实践
收稿日期：2013-12-18
作者简介：何文虎（1981-），男，宁夏固原人，硕士研究生，经济师，研究方向：区域金融与区域经济。
①据《全国地方政府性债务审计结果》统计，2009年，各地方融资平台公司借旧换新率平均为%，有148 家融资平台公司存
在逾期债务行为，逾期债务率平均为%；2010年，全国有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于
100%，分别占两级政府总数的% 和%，有1734家融资平台公司经营出现亏损，约占总数的26%。此外，有1033 家融资
平台公司存在虚假出资、违规注资、抽走资本等问题，涉及金额 亿元。因此，银监会把地方政府融资平台风险列为 2010
年银行业三大风险之首。
我国城市基础设施融资平台创新：
基础设施融资银行
何文虎
（中国人民银行固原市中心支行，宁夏 固原 756000）
摘要：在当前城市基础设施建设融资缺口巨大、基础设施融资模式创新与融资需求对接乏力、地
方政府融资平台问题显现的背景下，成立基础设施融资银行具有重要的现实意义。通过对在我
国成立基础设施融资银行的可行性分析和对国外建立基础设施融资平台创新的相关借鉴探讨，
研究基础设施融资银行的制度设计和风险防范问题，建立适合我国国情的基础设施融资银行。
关键词：基础设施融资平台；基础设施融资银行；制度设计；风险防范
文章编号：1003-4625（2014）02-0023-07 中图分类号： 文献标志码：A
从1978年至今，我国城市基础设施建设融资工
作历经了四个阶段：第一阶段（1978年至1994年），
以中央和地方两级财政拨款融资为主阶段。1978
年至1994年，我国对财政管理体制进行了多项财政
包干改革，导致中央财政收入比重日益下降和地方
财政充裕的情况存在。基于城市基础设施建设易出
政绩的考量，各地政府积极将地方财政资金或将向
上级申请到的专项基金用于城市基础设施建设，使
得财政拨款成为城市基础设施建设融资的主要方
式。第二阶段（1994年至2008年），此阶段财政拨款
在城市基础设施建设融资中比例日益下降，社会融
资占比逐步上升。1994年，我国进行分税制改革的
同时，未能跟进上收地方事权的工作。事权与财权
的不匹配，加之地方政府基础设施建设日益增多，使
得地方政府基础设施建设融资缺口逐渐增大，单独
依靠财政拨款越来越难以满足基础设施建设资金需
要。有鉴于此，各地政府加大对基础设施建设融资
模式和融资平台的创新力度，积极引入债券融资、集
资和项目融资等方式来拓宽城市基础设施建设融资
渠道。在此阶段，城市基础设施融资平台创新有新
的突破，其创新成果——地方政府融资平台在各地
相继出现。第三阶段（2008年至2011年），地方政府
融资平台融资在城市基础设施建设融资中异军突
起。为应对金融危机对我国经济的冲击，我国国务
院通过出台4万亿元资金计划支持扩大内需，地方
政府也通过增加地方政府融资平台的数量和债务余
额来筹集万亿元的配套资金。随即，地方政府融
资平台融资的规模迅速增加[1]。与此同时，地方政府
融资平台运行的潜在风险也被多倍放大，地方政府
融资平台公司虚假出资、注册资金未到位等问题凸
显 ①。第四阶段（2012年至今），此阶段城市基础设
施融资模式创新和平台创新再次成为现实需要。
2012 年，中国人民银行与银监会在联合发布的《关
于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快
发展的指导意见》文件中对地方政府融资平台公司
运行、不同类型的基础设施银行借贷融资和还款进
行了规范和指导。地方政府通过地方政府融资平台
融资的可行性降低。事实证明，作为城市基础设施
融资平台创新的地方政府融资平台并非最佳的机构
和制度创新，现行融资模式与基础设施建设融资需
求无法对接的问题依然存在。城市基础设施建设融
资平台创新依然是各地区和学者关注的热点。本文
将探讨城市基础设施融资的融资平台创新问题。
一、文献综述
从投资途径和投资方式来看，我国城市地方基
础设施建设的融资模式主要包括中央和地方财政拨
【金融改革】
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款、典当融资、债券融资、项目融资模式（包括BOT、
TOT、PPP、RCP和 PFI等）等。目前，我国城市基础
设施建设融资存在五方面问题。第一，融资需求远
大于供给，融资渠道狭窄。杨飞雪等人（2010）调研
后发现，城市基础设施建设融资供求矛盾突出，融资
渠道单一，主要以财政资金和银行贷款为主。第二，
城市基础设施建设存在或多或少的行政性“身影”，
投资责任承担主体缺失，专项资金不到位，被挪用情
况时有发生。孟祥林和李宏伟（2007）认为，在城市
基础设施建设中，地方政府既是项目建设的规划者
和建造者，也是经营者，这导致基础设施建设的投资
和经营权责不明确，政企不分。第三，土地制度不完
善，土地财政融资可持续性低。徐静[2]（2010）研究发
现，“土地财政”的建立既能助长政府盲目投资甚至
扩大投资的欲望，也能催生土地价格和房地产价格
的攀升。但是，随着城市土地的圈占日益严重，城市
可用土地减少，“土地财政”已经难以为继。第四，基
础设施建设财政投融资法律建设滞后。目前，我国
尚无专门对城市基础设施建设投融资活动进行规范
的《财政投融资法》和《财政投融资条例》，《预算法》
《行政许可法》《担保法》等法律对城市基础设施建设
投融资活动尚有诸多限制（朱海波[3]，2011）。第五，
包括BOT模式、PPP模式、RCP模式、TOT模式等在
内的项目融资模式在我国城市基础设施建设中采用
遭遇诸多瓶颈。这些制约因素主要包括法律、政策、
政府、人员、管理等方面（赵骅等，2002；邵彬，2007；
王军，2009；杨志荣等，2010；王进[4]，2008）。
城市基础设施建设融资的原则有市场化原则，
放宽市场准入原则，谁投资、谁所有、谁受益、谁承担
风险原则，政府宏观指导协调、企业自主投融资原
则，培育多元投资主体、鼓励公平竞争原则等（高强
和李鹏进，2012）。在城市基础设施建设融资中引入
多元化融资模式的前提是有适宜于城市基础设施建
设融资的金融生态环境，而优化城市基础设施建设
融资环境可从完善投融资法律和制度、理顺债务借
偿管理体制、建立风险防范制度等方面入手（刘文丽
等，2009；康绍大等，2010；赵骅等，2002）。在现行事
权和财权不匹配以及城市基础设施建设融资以银行
贷款为主的情形下，拓宽基础设施建设融资渠道任
重道远。唐文彬等（2009）和万文龙等（2010）研究发
现，多元化城市基础设施建设融资的可行思路有发
行市政债券、进行项目融资、推行基础设施建设项目
与土地资源联合开发经营、采用其他捆绑式组合型
投融资模式等。此外，谢恒等却指出市政债券归根
结底会加重地方政府财政负担，使融资平台公司无
法真正实现政企分开。他们建议发行企业债券时需
要建立企业债券的监督机制与偿还机制，审慎确定
发行企业债券的建设项目，选择好企业债券的交易
流通场所和合适的中介机构（谢恒等[5]，2009）。
地方政府融资平台是当前我国最主要的城市基
础设施建设融资平台。地方政府融资平台存在的问
题较多。祁永忠和栾彦[6]（2012）认为，地方政府融资
平台存在的问题包括设立不规范、管理制度落后、信
息披露不完全、融资杠杆率偏高、融资渠道单一、现
金流覆盖偏低等。地方政府融资平台的治理问题是
近期学术界有关城市基础设施建设融资的又一争论
焦点话题，包括两个方面：一是地方政府融资平台的
规制问题，二是地方政府融资平台诱发的风险规避
问题。关于地方政府融资平台的规制问题，杨飞虎
和陈鸿翔的观点较有代表性。他们认为，应从治理
公共投资腐败的视角来规范地方政府融资平台，具
体包括完善地方政府融资平台融资及其采用基础设
施建设项目融资的法律法规，公开地方政府融资平
台的投融资信息，健全地方政府融资平台的监管体
系，严格控制地方政府融资平台债务规模，建立完善
责任追究与激励补偿制度等五个方面（杨飞虎[7]，
2010；陈鸿祥，2010）。关于地方政府融资平台的风
险规避问题，杨婧（2011）和李飒（2012）指出，地方政
府融资平台公司银行信贷的风险防范工作应从审慎
选择平台公司，重视第一还款来源，做好信贷总量控
制，建立风险指标体系等方面着手。
二、成立基础设施融资银行的可行性分析
（一）成立基础设施融资银行的必要性分析
第一，在未来，城市基础设施建设融资存在巨大
缺口。伴随着改革开放在我国的深入进行，各大中
小城市普遍加快城市化建设步伐，包括城市交通业、
供水业等在内的城市基础设施建设在取得举世瞩目
成就的同时，城市基础设施投资也相应攀升。根据
世界银行的研究，人均GDP每增加一个百分点，则
基础设施需求总量增加一个百分点，居民获得安全
饮用水需增长％，铺砌的公路需增长％，电力
需增加％，电信需增加％。而依据联合国推
荐的发展中国家城市基础设施年均投资应占GDP
的3%~5%的理论，到2020年，我国用于交通运输行
业的总投资将达20万亿元（时艳霞，2010）。随着我
国城市化的加快进行，城市基础设施建设融资需求
与融资供给不均衡的矛盾将日益显现。
第二，不发达的资本市场制约了城市基础设施
建设进行直接融资。美国、日本等发达国家纷纷将
非经营性基础设施建设项目转化为经营性基础设施
【金融改革】
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2014年第2期(总第415期) 金融理论与实践
建设项目，采用市政府债券、上市融资等方式进行多
元化融资（傅钧文[1]，1994；王秀云，2009）。在我国，
运用市政府债券融资、上市融资、发行融资等直接融
资方式不仅受到法律不完善的约束，还受到审批、操
作等制约。目前，银行贷款融资是城市基础建设除
了财政拨款以外的最主要的融资方式。
第三，城市基础设施建设现有融资模式（除财政
拨款和银行贷款）因其自身的局限性与城市基础设
施建设融资对接较难。当前，除了中央和地方财政
拨款外，我国城市基础设施建设融资模式有典当融
资、债券融资、项目融资模式等，这些融资模式和城
市基础设施建设对接存在一定困难。首先，典当融
资需要抵押或质押当物，而需要进行基础设施建设
融资的城市往往缺乏典当行需要的当物。另外，典
当融资额度有限和期限较短等缺陷使其不适合在全
国推广应用。其次，债券融资只在个别地区以“准市
政债券”方式出现。我国《预算法》第28条规定，“地
方政府预算不列赤字⋯⋯除法律和国务院另有规
定外，地方政府不得发行地方政府债券”。目前，城
市基础设施融资只能通过“准市政债券”融资。“准市
政债券”融资的具体表现形式有借企业“外壳”的“准
市政债券”① 、中央政府代为地方政府发行债券
（2010年首次使用）和资金信托型市政债券。城市
基础设施建设通过债券融资存在易诱发“道德风
险”、发债企业信息披露不完全、地方政府隐性负债
风险加剧等问题。目前，我国还没有颁布专门针对
市政债券的法律规范。再次，项目融资在我国实施
面临传统观念、体制和法律等三方面的障碍 ②，使
它在我国普遍推广的可行性不大。
第四，地方政府融资平台并非是最佳的基础设
施融资平台创新。理由有二：其一，地方政府融资平
台融资在今后的发展中面临融资规模受控制的瓶颈
限制；其二，基础设施建设通过地方政府融资平台向
银行贷款融资较地方政府就基础设施建设项目直接
向银行融资程序较繁杂，成本较大。
总之，基础设施建设面临巨大融资需求约束，基
础设施建设直接融资渠道有限，现有融资模式难以
对接城市基础设施建设融资需要，这三方面因素使
得我们需要在综合考虑我国金融生态环境的条件下
探索和创新适合的城市基础设施建设融资平台。由
于基础设施融资银行能在满足城市基础设施建设融
资需求的情况下，成功实现城市基础设施建设融资
模式和融资需求的对接，其成立很有必要。
（二）基础设施融资银行成立和可持续发展的制
约因素
总的来说，制约基础设施融资银行成立和后续
发展的因素有四点：一是股东构成和持股比例的问
题。基础设施融资银行的发起人是地方政府还是中
央政府？最大股东是否必须是银行（包括国家开发
银行）？银行所持最低股份有无规定？这些问题都
需要探讨和研究。二是审批能否通过问题。所有欲
新成立的银行在完成各项筹备工作后需按照《中国
银行业监督管理委员会行政许可事项申请材料目录
和格式要求》向银监会相关部门提交申请材料。银
监会结合实际情况决定是否予以批准。假如银监会
不予批准，基础设施银行成立构想就会胎死腹中。
三是基础设施融资银行贷款业务定位和信用风险防
范问题。基础设施融资银行成立后是专门做城市基
础设施建设贷款业务，还是可以在主营城市基础设
施建设贷款业务时兼营一般性个人业务和公司业
务？同时，由于基础设施建设时间长、融资规模大等
特点，基础设施融资银行一旦成立，它的不良贷款率
有可能高居不下。基础设施融资银行风险防控将成
为待解决的问题。四是国民对基础设施融资银行认
知度低的问题。一旦国民不认可基础设施融资银
行，基础设施银行的稳定存款来源将无法得到保证。
（三）设立基础设施融资银行的可行性分析
作为城市基础设施建设融资模式和融资需求对
接的平台，基础设施融资银行的成立具有可行性。
首先，国外存在城市基础实施融资平台建设经验可
供借鉴。20世纪60年代，美国成立了可提供基础设
施建设融资的债券银行。20世纪80年代末，哥伦比
亚成立地方融资机构。此外，印度泰米尔纳德邦城
市发展基金和日本“第三阵营公司”都有基础设施建
设融资平台的“影子”。我国可借鉴国外基础设施融
资平台建设经验创新适合我国的基础设施建设融资
平台。其次，在我国发起成立银行的环境变宽松。
1995年，我国出台文件允许城市信用社改造为城市
商业银行。2007 年，村镇银行在我国试点设立。
2009年，专门为土地开发利用事业服务的金融机构
①截至2009年12月28日，全国累计发行190只企业债券，发行规模达到4255亿元，分别是2008年的倍和倍，其中此
类“准市政债券”有78只，共融资1017亿元，分别同比增长个百分点和个百分点。资料来源：WIND资讯采集、计算、整
理。
②观念方面、各地方政府需要全方位了解和认可BOT模式；体制方面，BOT模式应该由中央还是地方来承办还没有制度明确规
定；法律方面，我国《担保法》规定，地方政府不得以任何形式做出担保，而BOT项目的成功实施需要政府出面签约。
【金融改革】
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2014年第2期(总第415期)金融理论与实践
——土地银行在四川成都诞生，设立银行的标准进
一步放宽。城市商业银行、村镇银行和土地银行的
成立说明，只要有金融市场需求和可行性，专门针对
某一类客户群体的金融机构就会被容许设立。再
次，各地区政府（尤其是中西部地区）对城市基础设
施融资平台创新有强烈意愿，一旦成立基础设施融
资银行的理论得到认可，基础设施融资银行的成立
就会势在必行。
三、国外基础设施融资平台建设经验借鉴
（一）债券银行：美国城市基础设施建设融资供
给平台
美国债券银行能够运作成功的前提是美国发达
的资本市场，它的运作模式如图1。债券银行以从
地方政府购买政府债券的形式向政府借款，然后再
把收购来的债券打包重组，通过资产证券化卖给债
券购买者。债券银行打包的债券规模一般在2亿美
元至10亿美元之间，期限为2年至25年不等。为了
增加资产化资产的信用等级和减低银行信用风险，
债券银行通常会采取多层级准备金、购买保险、要求
地方政府以未来地方政府收入作抵押等措施。
图1 美国债券银行运作模式
由于债券银行的存在为美国地方政府基础设施
建设融资提供了极大的资金支持，美国各州政府不
仅会给债券银行提供各种形式的补助和政策支持，
还专门设立准备金以分担债券银行需要支付的保险
成本。此外，债券银行还将地方政府的各级小额贷
款购买来打包并进行资产证券化，充分利用金融交
易的规模优势来降低单位成本，赚取利润。
（二）印度泰米尔纳德邦城市发展基金在支持城
市基础设施建设融资方面的实践
城市发展基金是印度泰米尔纳德邦专门为支持
城市基础设施建设融资而设立的。它的运作模式是
向社会投资者发行债券，然后把募集到的资金贷给
地方政府用于地方政府基础设施项目的建设。为了
确保基础设施项目的收益不被地方政府截留挪用，
城市发展基金和政府协议建立第三方账户，代为管
理基础设施项目借款。
和政府为募集基础设施建设资金而直接发行债
券项目相比，城市发展基金的运行具有的优势非常
明显。首先是规模优势。城市基础设施项目不同，
其所需的建设资金亦不同。地方政府一般只为大型
基础设施项目募集资金。城市发展基金发行的债券
不仅能支持大型基础设施项目资金需求，而且能支
持小型基础设施项目建设资金需求。其次是效率优
势。城市发展基金由专业人员操作，其效率要高于
各地方政府单独发债募集资金，成本小于地方政府
发行市政债券的成本。再次是有利于降低贷款信用
风险。和其他金融机构不同，城市发展基金会组织
专业人员定期跟踪监督地方政府贷款的使用，并处
理各种延期偿还贷款和违约贷款。因此，城市发展
基金相对于其他金融机构而言更能降低基础设施贷
款违约率。实践证明，城市发展基金的存在部分满
足了印度泰米尔纳德邦城市基础设施建设融资需
求，促进了泰米尔纳德邦的城市化建设。
总结美国、印度等国家在城市基础设施建设融
资平台方面的创新经验有两点：其一，各类城市基础
设施融资平台具有“金融机构”或“半金融机构”性
质。这些平台机构直接或间接充当了城市基础设施
建设融资供给者的角色，有效配置了城市基础设施
建设所需的金融资源，较好满足了城市基础设施建
设融资需求。其二，各类城市基础设施融资平台的
创建有市场因素的诱发，但更多的是政府的意向和
主导。各类城市基础设施融资平台的运作几乎都得
到了其各级政府的政策扶持和资金支持。基于城市
基础设施融资平台的成功运行和在城市基础设施融
资方面的巨大促进作用，在我国创立类似城市基础
设施融资平台现实意义重大。
四、基础设施融资银行的制度设计
（一）基础设施融资银行的定位
城市基础设施融资平台可界定为：为满足城市
基础设施建设融资需求，政府发起或间接促成的按
照市场化要求运作的自负盈亏的商业性金融机构或
专业公司。作为基础设施融资平台的创新——基础
设施融资银行主要是为经营性基础设施建设项目和
政府能以未来财政收入资金偿还的非经营性或准经
营性基础设施建设项目提供融资支持。此外，在不
影响主营业务开展的情况下，它还可基于现金流管
理、盈利和利润创收的需要开展其他负债、资产和中
间业务。关于基础设施融资银行的定位需要指出两
点：一是从基础设施融资银行自身来说，它需要遵循
利润最大化原则的指导，它发放的贷款必须获得回
报。在此基础上，基础设施融资银行关于基础设施
建设项目的贷款定价可以小于其他银行有关项目的
【金融改革】
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贷款定价。对于经营性项目，基础设施融资银行必
须确保稳定现金流；对于非经营性项目和准经营性
项目，地方政府必须提供足够的抵押物（比如土地）
或保证在未来的具体年限内用财政收入资金还款。
只要满足上述要求，基础设施融资银行才可以直接
向地方政府提供贷款，才可以向地方政府融资平台
提供贷款。二是虽然基础设施贷款业务是基础设施
融资银行的主营业务，基础设施融资银行也可开展
其他盈利性业务。从发达国家银行业经营和发展的
演化趋势来看，银行业从混业经营到分业经营再到
混业经营是大势所趋。可以预见，在将来，我国也将
放宽银行业混业经营规定的门槛。届时，证券经纪
投资业务将会成为基础设施融资银行盈利的主要来
源之一。
（二）基础设施融资银行的设立和组织结构
基础设施融资银行宜由国务院有关部门牵头，
包括国家开发银行、财政部、国有商业银行、其他金
融机构和其他社会法人共同出资设立，各省设立省
分行，各地市设立中心支行。作为完全按照市场化
规律运作的商业性金融机构，基础设施银行的设立
需要说明三点情况：其一，基础设施融资银行由于主
要向城市基础设施项目提供贷款，具有政策性银行
的部分性质，故需获得政府的政策性扶持和财政资
金支持。但基础设施银行按照其定位的正常经营决
策不能受到政府的具体指令干扰。在设立基础设施
银行时，国务院、国家开发银行可以规定基础设施融
资银行在选择基础设施贷款项目时向某一区域倾
斜，但不能有具体的省份或城市指向性要求。其二，
基础设施融资银行的发起方必须有两到三家国有商
业银行或其他金融机构，且必须保证商业银行拥有
能行使话语权的持股比例。基础设施融资银行的运
作必须受到商业银行的指导和监督，其高层人员的
任命必须具有丰富的银行业从业经验。其三，基础
设施融资银行有根据具体经营情况决定在哪个省市
设立或撤销分支机构的权力。地方政府可以通过政
策支持、资金扶持争取基础设施融资银行在本地区
设立分支机构，但不能直接干扰基础设施融资银行
在地市设立的决策行为。
和其他银行的组织架构相比，基础设施融资银
行增加了基础设施贷款部和资产证券化部两个部门
（见图2 ①）。单独划出基础设施贷款部，是因为基
础设施建设项目贷款是基础设施融资银行的一项专
门和主要的资产业务，将基础设施贷款部单独划分
出来便于集中人力资源和物力资源，以提高经营效
率。基础设施贷款部的成立不影响基础设施融资银
行向其他个人和公司提供资产和负债业务。此时，
基础设施贷款部类似于一般商业银行专门针对小微
企业业务设立的小微企业部或小微企业中心。专门
设立资产证券化部是基于以下考虑：基础设施融资
银行主要的资产业务是基础设施项目贷款，基础设
施项目贷款具有数额大、项目周期长的不利特点。
通过基础设施信贷资产证券化，能有效地将具有稳
定现金流的基础设施贷款提前折现，有利于基础设
施融资银行回笼资金、分散风险、开展业务和创造利
润。由于我国商业银行目前进行信贷资产证券化采
取的是表外受理模式，基础设施融资银行的资产证
券化部主要负责组建原始资产池，在银行外部设立
特殊机构（SPV），全程跟进信贷资产证券化产品的
信用增级、评级、交易和还本付息等过程。
图2 基础设施融资银行基本组织架构
（三）基础设施融资银行的运作机制
（1）基础设施融资银行的负债业务。负债业务
是银行最基本、最主要的业务之一，构成银行经营的
基础。基础设施融资银行的负债业务和一般商业性
银行基本相同，包括自有资金（股本金、储备资金以
及未分配利润）、存款负债、借款负债和其他负债（代
理行的同业存款负债、金融债券负债、买卖有价证
券、占用客户资金、境外负债）等。由于基础设施融
资银行主要授信的基础设施建设项目具有周期长、
数额大的特点，建议基础设施融资银行适当提高定
期存款定价以大量吸引定期存款。此外，建立基础
设施建设项目贷款保证金制度（简称“基建贷款保证
金制度”）留存下来的基础建设项目贷款保证金也作
为银行的负债，存款人是基础建设项目借款方，基础
①在图2中董事会和监事会的下设组织部门未列出。
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设施融资银行为其按照市场存款利率支付利息。所
谓基建贷款保证金制度是将基建项目贷款的一定比
例额度存入基础设施融资银行专门为基础设施建设
项目融资设立的专用账户。一旦某一地方基础设施
建设项目贷款出现坏账，且无法追回，基础设施融资
银行可以在专用账户中扣除贷款额度的一定比例以
弥补基础设施融资银行的损失。此时，基建贷款保
证金制度承担了类似于美国联邦存款保险公司的功
能。基建贷款保证金制度的建立既起到了分散基础
设施融资银行贷款信用风险、增加基础设施融资银
行业务的作用，又能为基础设施融资银行开展的基
础设施项目贷款资产证券化产品信用增级和后续偿
还提供保证。
（2）基础设施融资银行的资产业务。资产业务
是商业银行将其资金贷放或投资以赚取利润的业
务。基础设施融资银行资产业务除了一般性贷款业
务（个人信贷业务和公司信贷业务）、证券投资业务、
租赁业务等外，还包括基础设施建设项目贷款业
务。基础设施融资银行的基础设施贷款部要集中人
力、物力等资源研究基础设施贷款的特性、最优定
价、贷款管理，尽可能降低不良贷款率。
（3）开展基础设施信贷资产证券化业务。目前，
我国资产证券化业务已经经历了非标准化的业务自
行探索阶段（1992—2004 年）、快速发展阶段
（2005—2008年）、发展停滞阶段（2009—2011年）、
解冻重启阶段（2012年至今）等四个阶段。2012年5
月17日，在中国人民银行、银监会、财政部联合下发
《关于进一步扩大信贷资产证券化试点有关事项的
通知》后，信贷资产证券化业务基础资产池种类拓
宽、参与机构范围扩大、信贷资产池信用评级方式得
到优化等变化说明在基础设施融资银行开展基础设
施信贷资产证券化业务的可能性存在。开展基础设
施信贷资产证券化业务有利于提高基础设施融资银
行的经营水平，促进基础设施融资银行管理向现代
企业化管理过渡，加强基础设施融资银行信贷资产
的风险转移，增强基础设施融资银行资产的流动性，
改善基础设施融资银行的资本充足率和降低基础设
施融资银行不良贷款率。鉴于在我国实施资产证券
化的法律制度环境现状，建议基础设施融资银行
SPV组建模式采用信托模式，证券承销机构选择中
信证券、海通证券、国泰君安、华泰证券、广发证券、
招商证券等资本雄厚、信用良好、承销经验丰富的证
券公司，基础设施信贷资产支持证券在全国银行间
债券市场上发行和交易。
此外，除了负债业务、资产业务以外，基础设施
融资银行也可以开展各类中间业务以增加盈利。总
之，基础设施融资银行要通过开展各项业务，来实现
效益性、安全性、流动性的经营原则和可持续发展及
最大可能满足基础设施建设项目融资的目标。
图3 基础设施建设银行运作机制
五、基础设施融资银行的监管和风险防范
基础设施融资银行的监管部门是银监会。相对
于村镇银行和城市商业银行，基础设施融资银行面
临更高的信用风险和流动风险，这由它主要经营基
础设施建设项目贷款业务和信贷资产证券化业务的
性质决定的。银监会应定期重点评估基础设施融资
银行的基础设施贷款的不良资产率、资本充足率和
核心一级资本充足率。在估计不良资产余额时，银
监会工作人员应区别对待不良贷款中的次级类贷
款、可疑类贷款和损失类贷款。
鉴于有关银行信用风险、信贷利率风险、操作风
险和经营风险的研究已经趋于成熟，此处将着重探
讨基础设施融资银行基础设施贷款信用风险防范和
信贷资产证券化风险规避问题。对于基础设施建设
贷款项目信用风险，基础设施融资银行需要关注的
点包括三个方面：其一，对于项目本身而言，项目未
来收益能否得到保证，基础设施贷款的真正流向和
投向能否保证，项目贷款是否有第一还款来源，项目
贷款第二还款来源是否充足，项目贷款抵押物是否
足值、信用担保是否虚设等问题都需要进行关注。
其二，对于向地方政府融资平台进行项目融资贷款，
应关注地方政府融资平台是否有“多头融资、多头授
信”的情况存在，地方政府融资平台法人治理结构是
否完善，责任主体是否清晰，操作程序是否规范，地
方政府融资平台是否过度负债等。其三，面临的外
部风险问题，包括政策变动风险、政府财力风险、政
府执行力风险和法律风险等。对于基础设施建设项
目贷款的流动风险，建议基础设施融资银行从三个
方面做好风险防范工作：一是通过建立地方政府偿
债边界模型，科学计算政府融资平台的偿债能力，严
格做好基础设施建设项目贷款前期审查和贷后管理
【金融改革】
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2014年第2期(总第415期) 金融理论与实践
工作。二是就城市基建项目通过地方政府融资平台
贷款而言，要建立严格评估地方政府融资平台法人
治理和规范运作的评价制度。基础设施融资银行要
确保仅向受评良好的地方政府融资平台发放贷款。
在被审查地方政府融资平台合格后，还要继续做好
地方政府融资平台申请的基建项目的贷前审查和贷
后管理工作。三是建立基础设施建设项目贷款的风
险监测机制和预警通报机制。所谓监测机制就是建
立一种包括对基础设施建设项目贷款运用、基建项
目建设进度、基建项目还款筹集、地方政府融资平台
运行等在内的定期监督审核机制。监测机制通过运
用账户信息系统监测与实地审查相结合的方式，及
时掌握基建项目贷款资金变化、地方政府融资平台
经营状况，综合评估政府财力并跟踪关注变化情况，
及时对贷款期限、方式及风险缓释措施做出相应安
排。而预警通报机制指建立与有基建项目贷款业务
往来的地方政府部门的信息通报和沟通机制，积极
向政府反映基建贷款运用中存在的风险和地方政府
融资平台贷款风险状况，通过积极与地方政府协商，
及时追加土地资产、优质企业股权等合法足值的抵
（质）押品，以有效缓释信用风险。此外，基础设施融
资银行有保留向全国通报某一基础设施建设贷款违
约运用相关情况的权力。
对于基础设施建设项目贷款证券化风险控制措
施，包括风险识别、风险评估和风险防范三方面。首
先，就基础设施建设项目贷款证券化风险识别而言，
基础设施建设项目贷款证券化存在环境风险、技术
风险、信用风险和市场风险等四种风险。环境风险
主要包括政策变化风险和法律制度不完善风险；技
术风险主要包括资产池构建质量风险、产品交易结
构风险、产品信用等级下降风险和产品定价风险；信
用风险主要包括政府基建项目贷款违约风险、贷款
早偿风险和参与第三方违约风险；市场风险主要包
括证券化产品流动性风险和利率波动风险。其次，
对于基础设施建设项目贷款证券化风险评估问题，
建议采用Credit Risk+模型或KMV模型评估证券化
产品的违约风险，运用单月清偿率模型（SMM）和
PSA模型评估证券化产品的早偿风险，应用模糊综
合评估模型评估证券化产品的总体风险。再次，针
对基础设施建设项目贷款证券化风险控制策略问
题，从环境风险、技术风险、信用风险和市场风险四
个方面考虑。以信用风险的管理为例，通过分散化
原则构建基础设施项目贷款资产池、利用信用增级
从结构上控制违约风险；通过建立起在贷款合同中
实行锁住、提前偿付罚金和收益率维持的制度、根据
收益与风险匹配的原则设计不同档次的资产支持证
券产品来做好证券化产品的早偿风险防范工作。
六、总结
城市基础设施融资平台指为满足城市基础设施
建设融资需求，政府发起或间接促成的按照市场化
要求运作的自负盈亏的商业性金融机构或专业公
司。基于基础设施建设面临巨大融资需求约束，基
础设施建设直接融资渠道有限，现有融资模式难以
对接基础设施建设融资需要以及国外建立基础设施
融资平台的先进经验可供借鉴等四个方面情况考
虑，在我国建立基础设施融资银行既有现实必要性
又有可行性。和其他商业性银行不同，基础设施融
资银行功能定位是主要为经营性基础设施建设项目
和政府能以未来财政资金偿还的非经营性或准经营
性基础设施建设项目提供融资支持。从设立和组织
结构角度来看，基础设施融资银行宜由国务院有关
部门牵头，包括国家开发银行、财政部、国有商业银
行、其他金融机构和其他社会法人共同出资设立，各
省设立省分行，各地市设立中心支行。和商业性银
行不同，基础设施融资银行将吸收来的存款、股权资
本金和其他负债资金大部分用于基础设施建设项目
贷款。为了减低风险，增加基础设施融资银行现期
现金流，基础设施融资银行可对基础设施建设项目
贷款实施信贷资产证券化操作。相对于村镇银行和
城市商业银行，基础设施融资银行面临严重的信用
风险和流动风险，应根据基础设施贷款信用风险和
资产证券化风险的特性建立相应的风险防范机制。
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（责任编辑：张艳峰）
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