58 电吊效务 一2 E—GOVERNMENT2007
论电子治理下的政府管理转变与创新
文／刘邦凡 覃思思 ·燕山大学法学院
摘 要：政府电子治理是一种全新的政府管理观念。政府电子治理的发展过程是运用信息化技术对政府管理进行不断完善和创新的过程。A)C,t电子治理
的基本目标是实现电子政务。电子政务作为未来行政管理的基础平台和实现无纸化政府目标的有效手段之一，必然会对政府管理职能及行政制
度进行有开拓性的转变和创新，通过发展电子政务推进政府改革和管理创新，是我国提升政府管理能力和创新能力的有效途径。
关键词：电子治理 电子政务 政府管理 管理创新
随着信息技术 互联网技术的迅猛发
展和广泛应用，建立电子网络政府 推动电
子政务的发展，已成为世界潮流。根据联合
国教科文组织的调查，大约89％的国家都
在不同程度地着手推动电子政务的发展，
并将其列为国家级的重要事项。
所谓政府电子治理，是指政府机构运
用现代信息和通信技术，将管理和服务通
过网络技术进行集成，在互联网上实现政
府组织结构和工作流程的重组优化 超越
时间 空间和部门分隔的制约，全方位地向
社会提供优质、规范、透明、符合国际水准
的管理与服务。通常为了简便 称政府电子
治理为电子治理。
电子治理的基本目标就是实现电子政
务。电子政务的发展对政府的运作方式带
来了深刻的影响。电子治理的本质是对政
务流程的再造，即选用信息技术和其它相
关技术，来构造更适合信息时代的政府结
构和运行方式，它为实现政府职能转变和
管理方式的重大创新提供了巨大的技术支
持。同时，实施电子治理也是通过创新的管
理手段引起的管理方式的变革来改变我们
久已习惯的政府管理环境，以引导我们逐
步走向一个全新的政府管理境界。
一
． 电子治理是政府实现服务型管理的重
要举措
管理社会公共事务，为公众和社会提
供服务 是政府的重要职能之一。随着信息
化的发展和时代的变革，服务职能将成为
政府的主要职能 电子治理的实施将为政
府提高为公众服务的能力提供有力的手段。
我国电子政务建设不是简单地将政府电子
化和网络化，而是不断适应改革开放对政
务工作的要求，以需求为导向，增强政府工
作的科学性、协调性和民主性 全面提高依
法行政能力，使政府由一个多层次、多部门
的”管理型政府”，向一个智能化 高效 公
开、透明、低成本运行的 ”服务型政府”转
变。这是信息社会企业和社会公众对政府
提出的新要求 因此，实行电子政务是现阶
段政府改革的必然选择。
电子政务在政府部门的广泛开展和应
用过程，就是政府打破公共服务领域的垄
断，提高服务效率，更快捷 更直接和更广
泛地为社会服务、为公众服务的过程。等级
森严、部门林立以及条块分割等特征是传
统政府结构的常态，传统政府部门所提供
的服务供给手段单一，供给形式也十分被
动。公众要获取自己所需要的服务 必须自
己去认识和寻找各种部门，因此不论是公
民个人还是企业法人，他们同政府部门打
交道时所面临的最大难题就是办事的复杂
程度。人们到政府部门办事 首先要找到与
需要办理的事情相对1：3的部门 这对普通
百姓来说不是一件容易的事情 何况许多
事情涉及到各个不同的职能部门，要盖不
同的章 需要在不同的部门之间穿梭往返，
常常要经过若干次的反复，才能搞清其中
的关系。由于双方的地位不对称，由此导致
有关信息的掌握极不对称。另外，政府在面
对日益多样化和复杂化的公众利益要求，
常常是应付不暇 捉襟见肘，其原因在于政
府难以及时地辨析和应对公众的要求，归
根到底还在于政府接收和处理信息的能力
不强。而电子治理却可以对政府服务供给
的形式和手段进行创新和再造，这一点主
要表现在以下几个方面。
第一，电子治理是利用网络信息技术
来实现政府所提供的公共服务，它从根本上
改变了政府与企业 社会、公众的信息不对
称状态：企业 公众可以通过网络及时获取
政府的，诸如政策法规、信息公告 政府机
构组成、办事规程及政府服务项目等等各种
信息，公众甚至能够直接表达自己的意志，
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向政府提出对公共服务的要求；而政府也能
够直接获知公众的服务要求和反馈信息，及
时处理公众提出的各种要求。这种情况大大
加强了政府与社会公众之间的互动，从而使
政府可以不断提高公共服务的质量。
第二，基于互联网的电子治理创造了
一 种前所未有的政府工作形态，它使传统
的政府形态在实体政府之外又存在一个虚
拟的政府。而这种虚拟化政府的最大特征
在于它所提供的服务不受时间和空间的限
制，它可以24小时提供在线服务，大大简
化办事程序，提高办事效率。电子治理的实
施使政府各级部门拥有了统一的平台。公
众在这个电子服务平台上，面对的是一个
虚拟的一体化的政府，公众不必关心自己
打交道的是哪一级政府的哪个部门，不需
要知道哪个部门、哪个层次的政府提供什
么样的服务，也不需要直接到政府的办公
场所。他们只需要登陆到一个以互联网为
依托的政府公众信息网，进行相关的网上
链接就能获得政府所提供的服务，而无需
知道这种服务是由谁提供的，是由哪一个
部门提供的，自然也就不会出现 ”门难进，
脸难看，亭难办”这样一种现象。这样就使
公众可以在很短的时间内完成原来要数天
甚至数月才能完成的事情，而政府不仅可
以全天候向公众提供政府的各种服务，而
且能够更好、更全面的担负起服务更多社
会成员的职责，使传统政府根本无法做到
的服务更加细分化、及时化。
第三，网络环境下电子治理使政府部
门的管理观念发生变化，政府职能从管理
型转向管理服务型。电子治理打破传统的
政府办公管理方式，使得公众能够在任何
时间和任何地方获得政府的在线服务，从
而大大提升政府给社会公共服务的质量，
提高公众对政府的满意度。由于网络没有
权威，机关所固有的领导权威性受到严重
挑战，其工作机制、工作方法、工作思路都
将发生很大的改变。政府在电子政务的发
展和应用过程中，其角色定位也实现了从
人求我”到 ”我服务于人”的转变；这是
观念转变的过程，也是政府职能转变的过
程，它促使政府由行政管理型加速转化为
管理服务型。
第四，网络环境下的数据库建设和计
算机决策支持系统，将全面提高政府决策
水平。经过电子治理后的政府，将全面提升
行政人员的管理能力，提高行政运行效率，
简化行政运行程序，从而降低行政运作的
成本。电子治理改变了现有环境下政府的
角色，以更有效的行政流程，为公众提供高
效服务，加速政府与民众的沟通。服务型政
府的理念借助网络手段在现实世界中得以
贯彻，政府在公共管理中服务者的角色得
到强化。
=，电子治理是深化行政体制改革的重要
方法
电子政务是一个公共产品，而这一公
电予政务1—2 E-GOVERNMENT2007 5；9
共产品与其他公共产品一样只能实现政府
行政管理的部分职能。事实上，电子治理构
建的网络平台只是拉近了政府与公众、管
理与服务对象之间的距离，在行政管理的
范围内架起了政府同社会方方面面的便捷
而可行的沟通渠道。政府在及时掌握社会
政治、经济等发展动态的基础上，增加了行
政管理的公正性和行政决策的正确性。但
是，电子政务功能的实现最终还要落实到
传统政府的人、财、物、组织机构、运行机
制基础上来实现。正如网络精英们所说，网
络不能产生出粮食、牛奶与面包等社会发
展、人类生存最基本的生产和生活资料。这
就是说，电子政务先进技术手段与行政组
织机构的结合，要发挥其理想的效益，合理
地运用电子治理这一新的行政手段来探索
创新行政管理的路子。
电子政务建设不是简单的将现有的职
能和业务流程电子化或网络化，而是实现
政府职能的管理方式的改进创新，它本质
上是政府改革的重要组成部分。因此，推行
电子治理或电子政务必须和深化行政体制
改革紧密结合起来。十六大报告提出的”改
进管理方式，推行电子政务，提高行政效
率，降低行政成本”，是一个互动同步的改
革过程。以技术创新带动制度创新和管理
创新，推行电子治理与深化体制改革的互
动主要表现在以下四个方面。
1．电子治理的推行将不断改变政府管
理结构和管理方式，最终将不可避免地建
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6O 电子敢务1—2 E-GOVERNMENT2007
构出适合信息时代社会发展所需要的政府
组织形态。
从中国政府历次机构改革可以看出，
传统的改革方式始终没有使政府部门摆脱
精简——膨胀——再精简——再膨胀的怪
圈。其原因是多方面的，但行政办公手段落
后、大量人员陷入文牍事务中、层级太多、
机构重叠、信息不灵、效率低下是不容置疑
的重要原因。电子治理使传统的部门组织
向网络组织方向发展，并建立扁平组织结
构，将使工作人员大量精减。
2．电子治理重塑政府管理的业务流程，
提高行政效率。
也许在比较长的时间里，政府业务和
运作流程都滞后于电子政务建设的要求，
这就要求它们在发展中不断地相互调适、
相互促进，最终建立一种良好互动关系。电
子治理使政府的审批由原来的盖大印的工
作流程被电子印章所取代，政府公文运作
实现了网络化处理，从而提高了政府之间、
部门之间、政府与公众之间彼此沟通协调
的效率，降低行政成本。电子治理形成行政
流程的集约化、高效化，可以大大减少政府
组织规模，使政府的机构改革成为一种必
然和现实。
3．电子治理的推行改变了政府传统的
管理模式。
电子治理使传统的政府管理模式向服
务管理型模式转变，密切了政府与公众的
关系，使政府真正把企业和公众作为客户，
对其进行管理和提供服务。
4．电子治理增加政府工作的透明度，
促进政府的廉政建设。
由于推行开放式管理，电子政务在运
行的过程中可以使许多服务项目、收费标
准、政府采购及其经费支付等都在网上公
布和完成；使公众可以通过信息网络，了解
政府工作进程和工作业绩，监督政府行政，
增加政府工作的透明度，从而有效地实现
了公众对政府事务的参与、监督，加强了政
府的廉政建设。通过网络推行开放式管理、
加强廉政建设也是国际性的政府改革趋势。
同时电子政务可以将那些涉及公众切身利
益的问题和需要公众参与决策的事项，通
过网上公布，让公众广泛参与讨论，政府将
各方面的信息收集汇总，然后进行决策，从
而使决策具有科学性、合理性，同时体现了
民主。
三，总结实践经验，有效推进电子政务
他山之石，可以攻玉。在全球信息化
的趋势之下，电子政务的发展程度直接影
响到政府的竞争力，成为衡量各国发展水
平的一个指标。为此，许多国家和地区都在
力推电子政务，积极抢占互联网的制高点。
虽然各国和地区采取的措施各异，但目标
都是运用信息技术特别是互联网技术重塑
一 个更有效率、服务水平更高、服务体系更
完善、公众更满意的政府。
国外电子政务建设的经验对于中国电
子政务发展来说是很好的借鉴：美国建立
的全国雇主税务管理系统、联邦政府全国
采购系统和转账系统等，不仅节省了大量
的人财物，而且提高了政务透明度，堵住了
营私舞弊的渠道。加拿大财政委员会早在
1982年就颁布了《信息获取法》，其目的是
保障公众获取政府信息的权利，它采用独
立于政府机构的信息披露决定复审制度。
英国政府在政府信息资源统筹方面，采取
措施对政府职能进行重组，加大跨部门的
合作，并将相关业务按公众的需求组合起
来，推出了跨部门信息共享系统。欧盟则实
施了公共部门数据交换项目。特别值得一
提的是，美国、英国和澳大利亚等国非常重
视将电子政务战略规划、预算安排以及监
管结合起来，以确保规划的实施。
当然，中国的电子政务也在立法与实
践上取得一定的进展。2004年7月，《行政
许可法》实施，其目的是简化行政环节，缩
减政府规模，提高公共服务质量和公众满
意度，提高政府行政执法的法制化和规范
化水平。可见，行政许可法的初衷与电子
政务的公共管理与服务的目标是高度一致
的。目标的一致性直接导致行动方向的一
致性，这是行政许可法能够推动电子政务
建设的前提条件。为建设电子政务，必须
要求政府管理透明化，政务公开化，政府
行政服务化，决策民主化。虽然电子治理
借助于信息技术的应用，但是信息技术应
用不等于政府改革，电子治理也不能替代
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政府管理创新，电子政务的实现需要在其
发展和运作中不断地自我完善并推动政府
管理的创新。电子治理不是简单的 电子
+治理”，电子政务也不是简单的 电子+
政务 ，电子政务的发展实质是对传统的政
府管理体制和管理方式提出挑战 是深化
行政管理体制改革、实现政府管理创新的
催化剂和助动器。推行电子治理、实现电
子政务旨在变革政府，使之坚持以服务公
众为中心。在此过程中．技术仅仅是一种
应用工具。要想取得电子政务的成功，必
须改变政府的思想观念、组织结构、管理
方式和服务方式，必须改变政府官员与公
众之间的互动方式．全面提高公务员的管
理素质和行政能力。可以说，通过电子治
理发展电子政务进而推进政府改革和管理
创新，是 21世纪信息化和经济全球化时代
世界各国提升政府管理能力和创新能力的
一 项首要任务。围
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[6]刘邦凡 电子治理引论 ]_北京：北京大学
出版社 2005
作者简介：
刘邦凡，男，1 967年生，汉族，重庆涪陵人，
博士，燕山大学文法学院院长助理、教授、硕士
生导师，主要从事电子政务、逻辑学等研究。
覃思思，女，1 981年生，汉族，湖北武汉人，
燕山大学文法学院硕士研究生，主要从事电子政
务研究。
(本文责编：宋文好)
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