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摘要：社会保障制度是由国家依据一定的法律和法规，为保证社会成员
的基本生活权利而提供救助和补贴的一种制度。
关键词：社会保障 审计 认识 思考
0 引言
社会保障制度是由国家依据一定的法律和法规，为保证社会成
员的基本生活权利而提供救助和补贴的一种制度。加大社会保障建
设力度，建立相对完备的社会保障体系对于我国建设有中国特色社
会主义具有重大的现实意义和深远的影响。就目前而言，社会保障体
系是我国经济社会发展的“安全网”和“稳定器”，是深化改革、促进发
展、维护稳定的重要保障。社会保障体系的核心是资金的管理与运
作，如何保证社保基金的安全运作，加强对社会保障基金的审计监督
是十分重要的手段之一。本文结合审计工作实践，浅谈个人对社会保
障审计的几点认识和看法。
1 社会保障审计意义及作用
开展社会保障审计，对于保障人民权益、促进社会保障体系不断
完善等方面具有重大意义。
促进我国现代社会保障体系的不断完善。社会保障基金审
计是社会保障体系发展完善的助推器。从宏观看，社保审计促进了社
会保障相关的法律法规的完善，使社保工作有法可依、有法必依，推
动工作进一步规范；从微观讲，社保审计的监督和服务功能相互融
合，在实行监督检查的同时，为社保基金管理和经办机构提出切实可
行的审计建议，服务社保工作更好地开展。
保证社会保障基金的安全与完整，防止基金流失。社会保障
审计开展，进一步规范了社会保险、社会救助、社会优抚、社会福利等
管理、经办机构的财务管理，有效防范了基金的流失，使社会保障基
金经济效益与社会效益得以充分发挥。
保障人民群众基本生活权益，维护社会大局稳定。社会保障
制度体现了党和政府对人民群众的关心，也是人民群众共同享受改
革开放伟大成果的重要举措。开展社会保障审计，就是要从维护人民
群众的根本利益出发，充分发挥社会保障审计的职责，使社会保障基
金的每一分一毫都真正能用在切实维护广大人民群众的利益上，用
在维护社会稳定的关键环节上。作为一名审计工作者，就是要用实际
行动为人民群众的利益站好岗、服好务。
2 社会保障审计中存在的困难和问题
社会保障立法的相对滞后，法律法规体系的不健全，导致审
计定性、评价难，审计决定落实难。
随着社会保障制度不断完善，社会保障的范围不断扩大，各种保
障险种陆续出台，而与之相配套法律法规制定滞后，不利于基金规范
管理。由此给审计的实施和判断也带来了一定的难度，审计工作人员
在了解大量的政策法规的同时，还要分析相关政策法规的一致性和
衔接性，从而做出相应的判断。另外，社会保障方面的政策法规大多
是程序法，而不是实体法，对违反法规的处理没有明确规定，审计处
理依据不明确。
由于法律法规的滞后，在审计中存在合情合理而不合法的现象，
给审计决定的落实带来了一定的难度。比如，在某专项基金审计过程
中发现，此项基金存放在农村信用合作联社，对基金的安全不会有太
大的影响，同时又更便于服务农民。然而相关法律法规严格规定，必
须将基金存放在四大国有商业银行，这就造成了合情合理与合法之
间的矛盾，相关的审计决定落实起来也就有很大难度。
社会保障基金种类多、涉及面广的特点，加剧了审计力量与
工作量之间的矛盾。社会保障基金几乎覆盖于整个社会的方方面面，
具有种类多、覆盖面广的特点。从种类上看：包括养老、失业、医疗、工
伤、生育等社会保险基金，救济、救灾、扶贫等社会救济基金，发展社
会福利事业的社会福利基金，住房公积金、廉租住房资金，法律、法规
和规章规定的其他社会保障资金等；从收支渠道看，其资金来源有各
级财政拨款、单位及个人缴纳、社会捐助、基金存入银行利息收入、结
余基金购买国库券利息收入、滞缴罚款收入、调剂收入、补助收入、赞
助收入等，从支出的范围上看，有养老、医疗、工伤、生育、失业、下岗、
低保、救灾、扶贫、助残、退伍、福利院、五保户和贫困户临时救济等；
另外，还有政策性极强、管理和经办机构多等特点。社会保障基金的
这些特点，在加大审计工作量同时，也使得审计人员在有些行业是无
法涉足的，例如在医疗保险基金审计中，医院的延伸审计调查只能停
留在表面，对于药品是否滥用、是否存在挂床现象等均无法深入调
查，这也无形增加了审计风险。
计算机辅助审计等先进的审计手段运用不足，制约了社会
保障基金审计的效率和质量。近年来，国家大力实施“金保工程”，计
算机辅助管理系统在社保基金的管理中逐渐普及，发挥了重要作用。
审计部门在开展计算机辅助审计方面，虽然也进行了一些尝试和探
索，取得了一些经验。但是，局限于硬件与软件的不足，审计部门特别
是广大的基层审计部门在开展社会保险审过程中，不能充分利用计
算机便利开展审计，尤其是软件开发不足等问题（在审计实践中曾出
现社保专项基金业务审计软件无法容纳基金数据库的现象）的存在，
导致社会保障基金计算机辅助审计无法正常开展，影响了审计的效
率和质量。
3 审计对策
从完善社会保障制度入手，加强审计的监督和服务功能。社
保基金审计不能仅局限于查错纠弊，更重要的是从管理上、制度上发
现和揭露问题，服务社会保障体系的完善。目前，我们国家的社会保
障制度，无论从法律法规和制度建设的角度，还是从管理、运营和监
督检查的角度都是不完善的。特别是在一些新的领域更加不完善，如
新型农村合作医疗就存在基金结余大，农民报销药品范围小，报销比
例低等问题。如何解决这些问题，促使社保制度更加完善，就要求我
们在搞好审计的同时，能够关注各项社会保障政策和措施的落实情
况，及时从中发现问题，认真分析，从管理上、制度上和体制上找问
题、查根源、提对策，推动社会保障体系的不断完善，为构建社会主义
和谐社会作出应有的贡献。
加大审计调查范围，在全面掌握情况的基础上有针对性地
开展重点审计。在目前社会保障体系尚不完善的情况下，对社会保障
资金的审计就不能仅限于真实性、合法性、合规性的审核，要结合审
计开展大量的审计调查，弄清社会保障基金的种类、性质、金额以及
管理、经办机构和运行模式等，全面了解和掌握社会保障基金的总体
情况，根据掌握的社会保障基金的情况和政府当年的工作重点，确定
社保审计工作重点，有针对性地开展审计。
在组织实施方式上要积极探索“上审下”和“交叉审计”。开
展“上审下”和“交叉审计”，一方面有利于较好地解决审计情况上报
难、审计处理难的问题，同时审计揭示的问题也比较全面系统，在此
基础上提出的审计建议说服力强，影响面大，既能为党政领导的宏观
决策提供可靠的依据，又能引起被审计单位的高度重视；另一方面，
通过“上审下”和“交叉审计”，能够有效地整合审计资源，提高社保基
金审计工作质量，同时还起到了锻炼审计干部队伍的作用。因此，社
保基金审计特别是在基层的重点县区要坚持“上审下”和“交叉审计”
的组织方式，进一步规范审计工作，加大审计监督力度，提高审计效
果。
加强政治理论和业务知识学习，增强审计工作人员的政治
责任感和历史使命感。社会保障基金涉及到广大人民群众的切身利
益，是老百姓的“养命钱”、“救命钱”，覆盖了社会的最基层、最贫穷和
最需要关怀的特殊群体，体现出来的是党和政府对广大人民群众的
关怀，这项工作开展得好坏、资金使用得好坏，直接关系到党在人民
群众中的形象，关系到社会的稳定和长治久安。这就要求审计人员加
强政治理论学习，提高自身修养，用强烈的政治责任感和历史使命感
社会保障审计的认识与思考
孟艳霞 (河南省鹤壁市审计局)
39
（上接第 39页）
摘要：传统市政管线直埋方式造成道路反复开挖，严重影响城市交通与
市容，综合管沟能有效解决这一问题。本文探讨了合肥市综合管沟建设中遇
到的障碍和解决对策。
关键词：综合管沟 直埋方式 滨湖新区
0 引言
“去年开挖埋水管，今年开挖埋电缆，不知有完没完。”一句百姓
的抱怨，反映出我国几十年来沿街满地开挖铺设市政管线的现状，
以及由此而给市民的日常生活带来的不便和烦恼。这种经常性地对
城市道路“开膛破肚”的现象，给市民带来了极大的不便也影响了城
市的形象，并在一定程度上阻碍了城市经济的发展。有人形容合肥市
大建设说：合肥就像一个大工地。在建设现代化可持续发展城市过程
中，必须科学、规范地建设作为城市生命线工程的各种市政管线。
综合管沟是设置于地面下可容纳包括电力、电信、供水、煤气、交
通信号、闭路电视等两种以上的公共设施管线，并拥有完备的排水、
照明、通讯、监控等设施功能的地下箱涵隧道。其优越性主要表现在：
有效利用地下空间；系统整合地下管线；避免管线意外挖掘损坏；管
线易于维修及管理；提升管线的服务水平；降低道路的维修费用；提
升道路的服务质量；降低交通事故的发生；改善市容景观；降低社会
成本。
1 合肥市综合管沟建设现状与发展趋势———以滨湖新区为例
滨湖新区是合肥市“141”城市空间发展战略———“一个主城区，
四个城市组团，一个滨湖新区”的重要组成部分，规划范围为南依巢
湖，北靠南二环路，西接上派河、合安高速，东临南淝河，总面积约
196平方公里[1]。
滨湖新区建设综合管沟的必要性分析
满足规划道路红线范围内管位布置、行车和绿化景观需
要。滨湖新区总体规划坚持“高起点、国际化”的原则，建设目标是“世
界眼光、国内一流、合肥特色”，建设步骤以基础设施优先。滨湖新区
拟建管线有多条，不可能全部在现有规划的道路红线地下分别进行
布置，只有适当建设综合管沟才能满足其敷设空间需要。
满足土地集约化利用和工程管线集约化建设的需要。土
地集约化利用是建设节约型社会的必然。综合管沟是实现土地节约
集约利用的重要的基础环节。滨湖新区建筑物密度大、工程管线多，
要求工程管线集约化建设；据测算，相比管线直埋方式，综合管沟建
设方式可以减少道路地下 58%—61%垂直投影面积。
图 1为滨湖新区 30米红线综合管沟断面示意图：
地下管线近期需求与长远可持续发展的要求。由于道路
的附属设施集中设置于综合管沟内，使得道路的地下空间得到综合
利用，并且可以美化城市环境，创造良好的生活环境。综合管沟内的
管线能进行方便的维修、保养和管理，这就提高了城市基础设施安全
性，保证了城市的安全，而且能够满足管线远期发展需要[2]。
建设成本从长远利益看有一定的竞争力。市政管线的建
设要求一次性建成，不便分期建设，这是其特殊性。中国工程院院士
钱七虎认为，如果单纯从综合管沟单项投资成本看的确较高，但综合
社会成本却十分合算。如果现在不建设综合管沟，随时间的推移，合
肥市地下空间的资源整合成本将越来越高，由管线重复建设和反复
开挖造成的资源浪费将是惊人的。可见，长远来看综合管沟的建设比
直埋方式更具有竞争力。
是落实建设部技术推广政策的需要。建设部城市建设司
2005 年发布了该司 2005 年工作要点，提出要加强城市管理，指导
各地研究制定地下管线综合建设和管理的政策，减少道路重复开挖
率，推广综合管沟和地下管廊建设和管理经验。
是贯彻《城市工程管线综合规划规范》（GB50289—98）的
要求。规范规定，当遇交通运输繁忙或工程管线设施较多的机动车
道、城市干线道以及配合兴建地下铁道、立体交叉等工程地段；不易
开挖路面的路段；需同时敷设两种以上工程管线及多回路电缆的道
路；道路宽度难以满足直埋敷设多种管线路段；这些情况之一时，工
程管线宜采用市政综合管沟集中敷设。
有利于政府对社会公共资源的控制和管理。我国物权法
规定，城市道路红线下的地下空间属国家所有，政府代表国家和城市
市民监管市政管线运营商的运营行为。政府可利用综合管沟这一公
共资源作为监管平台，加强对市政管线运营商的管理。
滨湖新区建设综合管沟的可行性分析
滨湖新区的建设为综合管沟建设提供最好时机。国内外
兴建综合管沟的经验表明，配合其他重大工程建设可节约成本。配合
滨湖新区的规划和建设，可在整体上便于综合管沟的规划和需求量
的预测，又无建设障碍，故为综合管沟兴建的最好时机。
经济发展水平上达到建设综合管沟的要求。发达国家利
用地下空间的发展历史表明：当人均 GDP 达到 3000 美元时，城市
发展对地下空间开发利用的需求就会明显加大，首先表现为地铁、综
合肥市综合管沟建设现状与发展趋势探讨
张德龙 方葵 杨燕 （安徽大学工商管理学院）
管理科学 管理科学
做好这项工作。同时，社会保障工作相关的法律、法规、规章、政策和
方针相当多，而且还在不断的完善和出台之中，要搞好社会保障资金
的审计，就必须全面理解掌握这些知识，强化业务学习也是十分必要
的。
切实提高审计人员的计算机水平，大力推进计算机辅助审
计。社会保障基金量大、涉及面广，社会保障基金管理的信息化程度
越来越高，仅凭手工审计手段很难在浩如烟海的资金信息流中找到
违规违纪问题的蛛丝马迹，只有借助计算机审计等先进的手段，才能
有效解决这些问题。因此，要积极创新，大胆实践，探索开展对社保业
务系统和业务数据进行计算机辅助审计的新方法、新路子。计算机辅
助审计在审前时就应介入，了解被审计单位的计算机系统，熟悉相应
的业务流程，采集、导入、转换、整理所审基金的财务和业务电子数
据，通过对数据的初步分析，在此基础上把握总体情况，确定有关审
计重点。进入现场审计后，就要充分利用计算机查询、检索、计算、分
析和汇总等多种功能，进行辅助审计，查找违规违纪问题线索，发现
和解决问题。
建立相关的社保基金审计专家人员资料库。社会保障基金
审计涉及范围较为广泛，每一名审计工作人员都不可能对所有的知
识做到面面俱到，这就需要各方面专家的配合和帮助。建立专家人员
资料库，在实施审计时可以在专家库中找寻该审计项目需要的专业
人士，从而拓宽审计领域，提高审计质量，提升审计水平。
总而言之，在社保监管体系中，审计部门要唱好监督主角，当好
管理配角，积极主动地履行职责，做到有为有位，为经济社会发展保
好驾护好航。
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