浅析农村集体经营性建设用地“入市”的商机前景 易居房地产研究院研究员 郑红玉 十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”“同等入市、同权同价”意味着未来有望加快土地制度改革的步伐, 将打破长期以来土地市场被政府垄断的局面，有利于土地价格市场化机制的完善，而房企作为土地市场的直接利益相关者在此利好政策下有望探索新的盈利模式,但同时也要警惕市场风险。 一、认识农村集体经营性建设用地及其入市 (一)农村集体经营性建设用地 土地类别的划分有两个维度，土地权属和土地用途。根据所有权可分为两类：国有土地和集体所有土地；根据用途可分为三类：农用地、建设用地、未利用地。两个分类标准交叉，可划分为六类土地：国有建设用地、国有农用地、国有未利用地；农村集体建设用地、农村集体农用地、农村集体未利用地。
国有建设用地国有土地权属国有农用地集体所有土地国有未利用地土地建设用地农村集体建设用地用途农用地农村集体农用地 未利用土地农村集体未利用地 图1 土地类型划分 认识农村集体经营性建设用地，首先应了解农村集体建设用地的概念。农村集体建设用地，根据用途可分为农村非农集体建设用地和用于农业的集体建设用地。本文中农村集体建设用地特指农村非农集体建设用地。结合《土地管理法》等有关法律，农村集体建设用地，是指农村集体经济组织或村民兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡(镇)及村公用设施和公益事业建设经依法批准使用集体经济组织所有的土地。 其中农村村民住宅建设用地，即农村宅基地，通常是指农村村民个人取得合法使用权用以修建住宅的集体土地，包含主建筑物(居住用房)和附属建筑、构筑物(如厨房、仓库、厕所等)，以及房屋周围独家使用的土地。 乡镇企业用地，是指乡镇企业所使用的集体土地，不包括乡镇企业所使用的国有土地。它包括乡(镇)、村、组三级农村集体组织举办的企业、股份合作制企业、农民集资联办的企业、农民个体企业和以集体土地使用权作为联营条件，由农村集体经济组织同全民所有制或城市集体所有制企业共同兴办的联营企业所使用的集体土地。
公共设施和公益事业用地，是指公共设施和公益事业用地所使用的集体土地，不包括公共设施和公益事业用地所使用的国有土地。这类用地主要有乡(镇)、村行政办公，文化科学、医疗卫生、教育设施、生产服务和公用事业等用地。尽管这些建设用地为公共使用，但是其土地所有性质属于农民集体所有，同样属于集体建设用地的范围。 所谓“经营性”建设用地，是以盈利为目的进行建设的土地，参考国有经营性建设用地中的“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅”五类经营性建设用地，农村集体建设用地中只有乡镇企业用地符合“经营性”的用地性质，也是国家允许进行入市流转的土地。而农村宅基地、公共设施和公益事业用地暂时不列入经营性用地范围。 （二）农村集体经营性建设用地“入市” 农村集体经营性建设用地“入市”，是指农村集体土地中已依法办理农用地转用和非农建设用地使用手续的，在符合土地利用总体规划、城乡规划、村庄（集镇）规划的前提下，可采用转让、租赁、抵押和作价入股等多种方式，实现土地使用权属转移或实际使用人发生变更的行为。其本质是农村“非农”土地要素的市场化配置，实现土地财产收益最大化。 直接“入市”是相对间接“入市”而言，是指由拥有农地的农民直接参与农转非土地的市场交易。间接“入市”指集体非农建设用地通过被国家征用的方式向城市建设用地流转。相比“间接入市”，直接“入市”有以下三个特征：第一，“合法”，农村集体经营性建设用地，经过了政府法定程序审批取得并依法直接进入建设用地使用权交易市场；第二，“留权”，即集体土地所有权不变；第三，“直接得利”，农民直接从建设用地使用的买方直接获得土地转让的收益。 二、深圳首宗农地成功“入市”案例分析 (一)案例内容 2013年12月20日，深圳首宗入市的原农村集体土地在市土地房产交易中心成功出让，由深圳市方格精密器件有限公司以挂牌底价亿元竞得。深圳首例入市农地面积平方米，建筑面积69900平方米，规划用途为工业
用地（新型产业用地），土地使用年限30年，准入产业类别为新一代信息技术通信终端设备制造业。按《出让合同》约定，该项目总建筑面积的20%（即13980平方米的产业配套物业，其中食堂2000平方米、宿舍11980平方米）由竞得人建成后无偿移交凤凰股份合作公司。 这是深圳自1987年12月1日在全国首次拍卖国有土地使用权之后，在土地制度改革方面的再次重大突破。深圳首宗农地入市，意在探索农村集体建设用地实行与国有土地同等入市，实现同权同价，纠正以往土地溢价收益主要归于政府的利益分割模式，是在十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”后，土地制度改革创新方面的破冰之举。 (二)经验借鉴 1、市场化运作 深圳农地“入市”采用的是市场化方式，利用招拍挂手法重新利用闲置集体建设用地，交易价格公开透明。该块土地成功出让，建筑面积底价达到了元/平方米，远超当时基准地价。根据深圳市规划和国土资源委员会发布的2013年基准地价标准，宝安区福永当地的工业用地基准地价按建筑面积计算的，每平方米价格仅在300元左右。 相比国家征用的间接“入市”及部分农地流转模式中的协议流转、低价出让等方式，深圳此块农地受市场价值机制的指引，农地利用更加有效率，使得农民本身及农村集体经济组织获得应得收益。从政策面来讲，十八届三中全会提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股。深圳此次入市农地在“市场化”及“实行与国有土地同权同价”方面起到了积极的示范作用。 2、渐进式推进 深圳农地直接“入市”并非“一日即成”，从政策支撑来看，其经历了不断推进的过程。首先2012年5月24日，深圳市土地管理制度改革综合试点正式启动，国土资源部和广东省均对《深圳市土地管理制度改革总体方案》作出了批复，并授权深圳进行土地管理改革。试点工作启动后，深圳将以“产权明晰、市场配
置、节约集约、科学调控”为土地管理制度改革原则，先行先试，建立高度城市化地区土地利用和管理新模式，推动土地资源配置市场化。 2013年1月8日以市政府1号文形式出台《深圳市人民政府关于优化空间资源配置促进产业转型升级的意见》及其6个配套文件（简称“1+6”文件）。其中，配套文件之一《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法》（试行）提出，原农村集体经济组织继受单位符合规划的工业用地可进入全市统一土地市场，并明确了相关交易方式和利益共享模式等内容。 政策的明确出台是实现农村经营性用地“入市”的前提和支撑。为了加快城市化进程，深圳市经过1992年、2004年两次农村城市化改造，把农村集体所有制土地全面转为国有，村民转为市民，并取消了村组织。土地被原村民作为资产入股社区股份公司，每年获得收益分红。第一宗成功“入市”土地属此类型，它并非法律意义上的集体建设用地，而是原农村集体经济组织继受单位实际占用的土地，该类土地在城市化过程中，土地权益尚未充分厘清，通过“1+6”文件的政策创新得以入市交易，盘活利用，为实现不同权利主体土地的同价同权开辟了新路，是“建立全国城乡统一建设用地市场”的重要实践。 3、收益共享机制 《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法(试行)》规定：原农村集体经济组织继受单位实际占用的符合城市规划的产业用地，在理清土地经济利益关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后，可申请以挂牌方式公开出(转)让土地使用权，两种收益分配方式供选择，第一种方式是所得收益50%纳入市国土基金，50%归原农村集体经济组织继受单位，第二种方式是所得收益70%纳入市国土基金，30%归原农村集体经济组织继受单位，并可持有不超过总建筑面积20%的物业用于产业配套。
图2 深圳农村集体土地流转收益分配方式 深圳首宗入市土地流转收益采取“3∶7分成加20%物业”的收益模式，即70%的成交价款作为政府收益，由竞得人支付至市国土基金账户；30%的成交价款作为社区收益，由竞得人先支付至交易中心账户监管，待此次出让宗地签订出让合同手续完善后划转至凤凰股份公司账户。另外，项目建成后，按《出让合同》约定，该项目总建筑面积的20%由方格公司建成后无偿移交凤凰股份合作公司。此外，按照《用地协议》，凤凰股份入股方格精密器件有限公司%的股份，以实现资源的资本化，最大限度地发挥农地价值，增加集体组织及农民收益。 4、出让决策机制 集体经营性建设用地“入市”最大的推动力来自于农民自身的需求，但并非所有的农民都会积极支持集体经营性用地交。因此，农地“入市”首先应让农民获得实实在在的利益，同时公平合理的决策方式也具有重要的意义。 深圳“入市”用地最初是原农民作为资产入股社区股份公司，并且每年获得的利益分红是最直接的收益。此次入市决策是经过全体股东大会，并以99%的高票率获得通过。一旦农民的土地和房产由“资源”转化为“资产”，其也将成为拥有资本的“资产者”，农民得到切实的利益，对“入市”也将积极扶持。 5、产业与集体经济合作模式 选择与现代化并掌握4G通信技术的方格公司合作，对集体经济组织和农民均有利。首先，选择与高新技术产业企业合作，将有助于实现凤凰股份公司与产业和资本的融合，促进集体企业发展转型。一方面可以改变过去集体经济以地建厂、以房收租的模式，另一方面可以推动集体组织融入城市，实现原村民“人的城市化”。其次，与高新产业合作将有助于集体组织的发展，并提高对土地的节约集约利用度，提高单位面积产出率，使得集体组织和农民获得可持续的收益，提高农民积极性，有较强的示范意义。 6、信息对称降低交易成本 在农地成功入市之前，深圳“1+6”文件已明确提出：“市政府土地房产交易机构搭建专门的产业用地供需服务平台，负责本市的产业用地供应信息公开、需
求信息收集及信息共享等工作”，此外“市土地主管部门将产业用地区位、规模每季度在产业用地供需服务平台上公布，鼓励原农村集体经济组织继受单位将可用于产业发展的用地信息在该平台上公布”。 根据此前各地农地流转实践，多存在信息不对称的问题，有地的村，没有先进的产业；有先进产业的企业，没有地。在政府、企业、集体组织和农民等多方利益博弈的过程中，首先，政府拥有得天独厚的信息优势，但是如果其公信力得不到有效保证，对集体和农民的利益损害极大；其次企业作为需求方具有较强的信息收集和分析能力；而农民由于区位分散、知识结构、能力水平的限制处于绝对的劣势。在市场经济环境中，信息不对称将直接提高交易成本，而成本的很大一部分将由信息处于劣势的农民承担，农民从农村集体经营性用地“入市”获得的资金收益较少，热情也会受挫。 因此深圳启动产业用地供需平台，让‘地主’和‘资本家’对接。引导‘地主’升级为‘资本家’，让他们可以通过与企业合作来持有股份、参与到更高优的产业中。通过这个平台，政府的产业用地供给、企业的用地需求，以及企业和社区的用地转让，都可以得以实现。供需平台通过公开公平公正的市场机制，把土地资源配置到最需要、最优质、最有竞争力的产业项目上。平台的搭建，也进一步明晰了政府与市场的关系，推动了政府职能转变，也将推动建立公平、高效的农地流转市场。 三、房企面临的机遇与风险 农地直接“入市”对房企的影响主要体现在“原材料”即土地的获取和细分市场两个方面。 一是，原材料的供应将更加充分，高昂的价格将有所缓解。农地“入市”意味着新增建设用地数量的增加。我国目前处于城镇化工业化快速发展时期，城市外延的扩张对建设用地形成大量需求，城市建设所占用的土地多为城市周边的农用地；同时随着我国工业化的进一步推进，各地工业用地出现“地荒”，成为工业化进一步推进的重要障碍，如若农地可以直接“入市”，土地市场另一重要的供应渠道将就此打开。 二是，细分市场方面机遇与风险并存。 首先，住宅开发存在巨大风险。目前农村集体经营性用地用于住宅开发未获
得法律的支持，存在政策瓶颈，尤其是小产权房目前处于政策的风口浪尖，尚不存在“转正”的可能性，以住宅开发为主的房企目前尚未有实质性的利好，应谨慎投资。 其次，商业可做尝试，但存在风险。目前国内已有较多的成功模式，主要模式为以文化旅游为依托的商业开发，如以西递、宏村为代表的徽文化特色旅游度假村、与景区融合的丽江古城、悦榕村等休闲度假地产。但同时也应当警示，在目前国家大力打击三公消费的限制政策下，房企对大型商业度假酒店等产品供应方面应更加谨慎，前期市场的可行性分析应加大力度。 再次，工业地产可加大尝试，存利好机遇。农村集体经营性用地的工业方向流转有望成为未来农地“入市”的主要形式之一。深圳首宗“入市”农地即为工业用地，选择工业用地试水重要原因是其与产业经济联系密切，农民、企业及政府均可获利，受到的阻力较小。此外其他省份也不断尝试，如云南出台《云南省人民政府关于加快工业园区标准厂房建设的意见》,鼓励和支持农村集体建设用地自建、联建或以流转方式建设工业园区标准厂房；芜湖市在进行农民集体所有建设用地使用权流转试点中，通过土地置换，实施工业向园区集中，同时对园区的项目建设用地和基础设施用地，实施统一供地，降低企业的投资成本，简化了用地手续。因此,在产业园区整合时，将农地经营性用地整合进来，建立统一的建设用地供应市场，对于“拿地”困难的房企来说是利好的决策，不仅极大地降低拿地成本，同时也可与集体经济组织和政府形成良好的合作关系，园区的建设可解决部分当地农民就业，从而可争取地方政府的支持，包括税收返还、生活配套等，对于集体经济组织及农民也可获得一定的收入来源。 最后，其他产品类型中养老地产可做探索，但应警惕风险。2013年国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，即35号文件，其从投融资、用地、人才、运营等多方面对养老服务业发展进行扶持，在土地供应方面，明确指出农村集体土地支持民间资本举办的非营利性养老机构，针对商业型养老地产项目目前利好政策导向尚不明确。目前商业型养老地产项目基本建设在国有出让土地上，以招拍挂形式获得，土地成本高，加之养老地产短期实现盈利较为困难，因此企业在农村集体经营性建设用地用于养老地产，目前尚需要探索，可借鉴的成功案
例较少。
