城乡社区管理论文
一、当前内蒙古自治区社区管理体制和运行机制方面存在的主要问题及原因分析
(一)社区运行机制方面存在的主要问题
1．缺乏引导社会力量自觉参与机制。目前在社区建设与发展中，由于政策法规的缺失或不完善，社会
各方面包括居民参与社区事务的自觉性、积极性普遍较低，参与程度不深，没有形成自觉参与的共建环
境氛围。驻区单位、企业、社会群团组织、社会组织对参与社区服务工作多认为与己无关，社区居委会
包括居民对党委政府的依赖感普遍较重。各地社区建设和管理运行都是在各级党委政府直接领导下进行
的，“行政推动”仍是主要方式。
2．缺乏社区财务自主机制。内蒙古自治区各地社区管理服务运行工作经费包括工作人员工资全部靠当
地政府提供。但社区自身都没有财务，社区办公经费开支、举办公共活动所需费用、一些临时性支出
等，均需事前向街道办申请事后凭票据报销。社区自主财务制度的缺失，既在一定程度抑制了社区活
力，也影响社区财力自筹机制建设。有些社区反映，有的驻区单位、企业、街区经济经营者有时愿意赞
助社区事业，由于社区没有财务，相关手续票据不好办理而作罢。这一状况在一定程度影响了社区工作
的深入开展。
3．缺乏科学的社区工作激励机制。社区工作任务繁重、待遇低、影响社区工作者积极性的现象在各地
普遍存在。由于缺乏科学的激励机制，使得社区工作一直处于社会低收入层级，难以吸引青年人和高素
质人才，社区工作者普遍年龄偏大，文化程度不高，工作创新能力不强，难以适应社区工作深入发展的
要求。另外，随着改革开放的深入，市场经济条件下的经济关系、社会关系和思想观念对社区工作也产
生一定不利影响，使得社区工作者流动性较大。社区工作者队伍的素质不高和不稳定，影响社区工作整
体水平的提高。
4．社区工作民主管理机制不完善。各地社区居委会组织及相应的工作制度表面上看基本建立健全，但
实际运行中，社区居委会“四个民主”即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督普遍落实得不彻
底，工作以贯彻政府意向为主，自治功能较弱，服务能力不强，对居民号召力、凝聚力低。居民参与社
区事务积极性不高，使得社区居民“四自”即“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”难以有效
实现。社区居委会工作的行政化趋向，使得社区居委会形成对上负责与对居民负责不一致的工作理念，
事实上脱离了广大居民，不能真正代表居民利益，造成居民对居委会信任感和向心力不高，在一定程度
阻碍了基层民主政治建设进程。
(二)存在问题的原因探析
内蒙古自治区城乡社区建设与发展管理与运行方面出现的这些问题，其原因是复杂和多方面的，经过深
入探寻分析，我们认为可以归纳为以下三个主要方面:
1．有关方面思想观念上存在误区。社区建设是中国改革开放以后引进的社会管理新形式。但受传统政
治体制和意识形态影响，有关方面在社区建设上，一是对社区的实质认识不清，把社区建设混同于基层
政权建设，着眼于强化基层党组织的领导作用，将基层其他社会组织都视为被管理对象，置于从属地
位。二是对社区自治与政府管理的关系认识不清，有关部门对自身职责认识不清，造成社区管理上与自
治主体工作关系的不顺。三是受政体的惯性影响，在社区建设路径取向上以何种模式为宜一直难以抉
择，只能走一步、看一步，摸着石头过河，导致社区管理体制与运行机制建设的难以规范。四是对社区
工作的重要性评估不足，使对社区工作权责划分和社区工作人员薪酬标准及制度建设未予以应有的重
视．
2．现行国家政治体制和行政管理体制与社会变革不相适应的影响。社区建设从法理上讲，以居民自治
为主，但与国家政治体制和行政管理体制有着密切关系。现行内蒙古自治区城乡社区建设都是在各级党
委政府主导下进行的。党委政府既是社区建设目标的确定者和相关政策规章制度的供给者，又是相关政
策和规章制度的贯彻落实执行者与各类资源的配置者，及实施效益的检查者和监督者，同时扮演着领导
者、管理者、实施者兼评判者的角色。因此，党委、政府在社区建设管理中具有绝对的支配权力，社区
组织与党委、政府“先天”就是一种依附关系。另外在社区建设中，党委政府与居民及参与社区服务的
经营性和非营利性组织在利益诉求上又是不同的，利益目标的不一致性，使得社区管理体制与运行机制
的构建很难同时兼顾党委政府与民间的利益诉求而往往顾此失彼，只能在两者间不断寻求平衡，以适应
现实需求。
3．有关社区建设与发展方面的法律法规缺乏。在社区建设与发展包括管理与运行方面，法律法规缺失
和不完善一直是个突出问题。实际工作中无法可依、无章可循的现象较普遍。社区内部各种组织和个人
行为、各种利益关系的协调，主要以政府的政策规定和行政管理来进行，社区自治和社会参与由于没有
制度规范，成为行政的附庸。作为社区建设主体的社区居民被客体化，降低了对社区认同的关注，进而
影响参与社区事务的积极性和动力。社区法律法规建设的滞后，既造成社区管理和运行的无序，也使得
在落实有关政策时，出现一些“人为”障碍，难以发挥其应有的作用。
二、对内蒙古自治区城乡社区管理创新的思考和政策建议
(一)创新内蒙古自治区城乡社区建设与发展管理的思路
创新社区管理体制与运行机制，目的在于推进内蒙古自治区城乡社区建设健康发展，建立以社区为基本
单元的新型社会沟通体系，提高党和政府对社会的领导力和管理能力，促进和谐社会建设和人民群众幸
福指数的不断提高，引导社区成为国家政治建设和社会经济发展的积极资源，为实现全面小康社会的目
标奠定坚实的群众基础。
1．创新社区管理体制与运行机制的目标和任务。根据现行内蒙古自治区城乡社区建设与发展中存在的
问题和体制机制上的不足，创新社区管理体制与运行机制应主要围绕下列目标和任务来进行:首先是目
标。以实现运行有序、管理到位为目标，着重加强各级党委、政府的调控能力及相关制度建设，理顺社
区各主体之间的工作关系、促进协调配合、增强社区管理服务功能;以努力满足居民多元化服务需求为
目标，着重加强社区服务能力建设，发展各类社区服务组织，拓展服务范围和内容，提高居民生活质
量;以提高居民综合素质为目标，着重加强居民自律和法规相结合的“乡规民约”制度建设，加强社区
图书阅览、影视放映、免费上网、远程教育和培训、文体活动场所等基础设施建设与运行管理能力及组
织各类群众性活动的能力建设，为居民搭建沟通交流平台，激发居民正能量。其次是任务。科学界定政
府、街道办(苏木乡镇)、社区党组织、社区自治组织和社区服务组织包括社区居民的职责、权利、义
务，明确相互之间工作和权责关系，并通过相关法规制度加以规范，使各方行为有章可循，构建政府管
理和社区自治相结合的分工明确、职责清晰、联系紧密、相互配合、功能耦合、行为规范、运行有序的
新型社区管理体制与运行机制，为社区管理服务规范有序运行提供有效的制度保障。
2．创新社区管理应坚持的基本原则。一是坚持以居民为本的原则。社区建设说到底就是为了社区居民
的福祉。所以创新社区管理体制与运行机制，必须以居民为本位，把服务好社区居民作为体制机制创新
的出发点和落脚点，着眼于以不断满足社区居民对公共服务的需求，不断提高社区居民的生活质量和文
明素养，不断加强居民社区主体地位、增强居民社区参与意识、提高社区自治功能为宗旨，努力完善社
区建设与发展的各项制度，逐步引导社区管理与运行走向制度化、规范化。二是坚持党委政府主导的原
则。我国政治体制和国情民情的特殊性，决定了在社区管理体制与运行机制创新中，任何弱化党政领导
的做法都是愚蠢和危险的。因此推进社区管理体制与运行机制创新，不能削弱党和政府的领导，片面强
调社区自治和公民社会，而是要在努力克服行政包办社区事务弊端的同时，积极探索政府行为与社区行
为紧密结合，协调互动、增强居民参与活力的社区管理体制与运行机制，以保障社区建设的健康发展。
三是坚持提高社区自治水平的原则。社区自治的核心是推进基层民主管理，让社区居民对社区事务有话
语权。创新社区管理体制与运行机制，政府部门和街道办(苏木乡镇)要充分尊重社区居委会的法律地
位，认真贯彻居民自治的“四个民主”、“三个自我”的基本要求，从制度上规范政府部门和街道办
(苏木乡镇)与居委会的关系和权责，通过对居委会简政放权减负，提升社区居委会自治功能，增强居民
自我管理、自我服务、自我监督意识和能力，从而实现自我规范。四是坚持因地制宜的原则。内蒙古自
治区各地人口分布不均衡，经济发展不平衡，社会人文环境不相同，地域特性不一样，决定了各地社区
管理体制与运行机制创新不能一个模式或一刀切，只有符合本地实际和民主自治需要的制度才是合理
的、可行的和有效的。因此，各地进行社区管理体制与运行机制创新时，要坚持实事求是、因地制宜的
原则，从本地实际出发，循序渐进地推进。五是坚持立足法制的原则。各地推进社区管理体制和运行机
制创新时，应重视立足法制，科学地设置社区组织机构和各项制度，增强改革的合法性，才能易于为各
方面接受和遵循，提高管理服务质量水平和运行效率。因此，各地推进社区管理体制与运行机制创新，
必须尽可能以法律为依据对社区组织机构及相关制度的制定进行科学的设计、设置和调整，以保证机构
和制度的合理性和有效性。
(二)创新内蒙古自治区城乡社区管理体制与运行机制的着重点
1．创新社区管理体制的着重点。根据内蒙古自治区现行城乡社区管理体制的特点和运行中存在的不
足，对管理体制创新，应重点放在以下三个方面:一是完善社区管理服务体系。科学设置有关管理机构
和服务组织，建立职责分明的社区管理体系和服务体系。通过加强和完善制度建设，促进各类组织既各
归其位、各履其职又相互配合、有序运行。二是大力推进政府角色转换，加大政府在社区事务管理上简
政放权的力度，把该由社会做的公共管理服务职能下放到社区，或实行政府向社会购买服务的方式，激
活社区自治。三是建立健全社区管理的法规制度。以科学配套的法规制度体系明确社区内各权利主体的
职责和行为规范，明确社区自治的法律地位和完善保障社区自治落实到位的规章制度，为保障社区管理
与服务的有序运行提供制度支持。
2．创新社区管理服务运行机制的着重点。针对当前内蒙古自治区城乡社区建设与发展中从管理到服务
基本是政府唱“独角戏”、社会组织参与不充分和社区服务功能失调的现状，运行机制创新应重点抓好
以下几个方面:一是建立真正意义上的以政府为主导、居民自治为主体的运行机制。应明确以政府为主
导不是政府包办，而是科学定位政府在社区管理中的角色，切实使政府将主要精力转变到通过对社区建
设与发展事业制定政策、规划、法规和相关规章制度、进行引导、协调、指导、监督社区各主体有序运
行并提供经费支持等宏观领导和管理上来，做到实际工作中不越位、不缺位、不错位，从而保障社区工
作的有序运行;以居民自治为主体就是要引导社区居民的代表组织―――居委会在遵守国家的法律、法
规和地方党委政府制定的相关政策、制度的基础上，健全社区自治制度和工作运行制度，以配合政府为
居民提供公共服务、了解社情民意、解决居民生活难题、组织调动社区居民参与社区事务、开展社区民
生服务为主要职责。同时着力加强基层民主政治建设，切实处理好社区自治中“议事”与“行事”的关
系，逐步培育和增强居民自治意识和参与意识，实现社区社会共治。二是培育多元化的社区服务参与机
制。随着改革开放的进一步深入，简政放权成为政府机构改革和职能转变的中心任务。大量的公共服务
将从政府的职能中分离出来，转交到社会组织，同时现行社区服务以行政为中心的一元化格局也将被打
破，加快培育服务型专业化社会组织是承接政府转移的公共服务的重要载体，也是政府与社会之间的有
效中介，大力推动社会力量参与社区服务，对促进社区自治、融洽社会关系、提高社区管理服务水平、
满足居民不同方面和不同层次的需求，具有重要的意义。因此政府应从政策、资金、培训上加强对社会
组织的扶持，引导培育社会组织参与公共服务和社会管理，形成多元化的社区服务参与机制，以增强社
区服务功能。三是推进社区服务运行的规范化。市场经济的深入发展，使得以社区为核心、以居民需求
为导向的各类社会服务组织迅速发展起来，一方面促进了社区服务功能的不断完善，一方面服务主体多
元化又带来一系列新的社会问题。因此，应通过法规制度建设，规范社区服务与社区专业化服务的实现
形式与经费投入;规范公益性服务与经营性服务内容的界别与经费支持;规范公益性与经营性服务混合的
服务项目与权利等，同时结合完善社区服务的市场运行机制，加快规范化社区服务运行机制建设，以促
进社区服务业健康发展。
(三)相关政策建议
1．加快建立健全有关社区事务管理的法律法规。当前重点:一是从法律法规上明确社区中各类活动主体
包括家庭和个人的权责义务和行为规范，通过法规来协调社区中各权利主体的活动及相互间的各种关
系，切实维护好各方面的合法权益。二是加快完善社区自治的相关配套法规。为社区自治权力的有效行
使提供切实的制度保障，三是通过立法途径，为社区管理创新提供法律支持，以完善社区内部细节管
理，促进社区管理水平的不断提高。
2．建立社区财务自主制度。将政府供给社区的办公经费直接拨付给社区，由社区自主按需支配管理，
以增强社区自治活力，同时为建立社区财力自筹机制创造条件。应通过制定税收及其他优惠政策，鼓励
驻社区单位、企业、各类经济实体、社团组织包括个人对社区公益事业提供赞助，促进社区财力自筹;
农村牧区社区也应积极开展财力自筹建设。另外，建立社区财务审计和公开公示制度，加强社区各项公
共资金的使用监督，以提高资金使用效率和预防腐败现象发生。
3．加强社区自治管理与政府管理体制的衔接。社区管理体制改革创新要切实解决政府与社区权责不清
的矛盾和社区居委会行使管理职责时的无权无能力问题。构建新型社区管理体制，除了切实将政府的行
政权与社区的自治权有效分开，促进各自职能分别有效发挥，更重要的是要加强政府管理对社区居委会
管理的支持与配合，对社区管理不动的人和事，政府有关管理和执法部门应及时介入处理;对社区提出
的公共设施维修问题，政府有关部门应及时予以回应;将社区物业管理纳入社区监督之中;在老旧小区推
行社区自治“准物业管理”制度，以支持社区居委会作用的发挥。
4．建立社区科学发展机制。提高居民生活幸福指数，应重视加强对社区布局的科学规划，适度调整社
区规模，并合理安排学校、医院、商业网点、文体活动设施。同时对居民区内部布局也应进行合理规
划，适当安排社区公共服务和活动场所及公用场地，增强居民生活舒适性。特别在社区建设上要力戒形
式主义，相关服务设施建设应从适应居民需要出发，不必过度追求所谓高标准、超大面积和功能完善。
5．建立激发社区工作活力机制。一是以优化社区工作队伍素质结构为目标，通过制定优惠政策，大力
改善社区工作条件，创造吸引青年人和优秀人才到社区工作的良好环境。二是深化社区工作人事、用
工、分配制度改革，建立与行政事业单位人员收入基本相平衡的社区工资福利制度和薪酬稳定增长机
制，完善激励、竞争机制，激发社区工作人员的积极性和创新性。三是大力发展社区工作志愿者队伍。
充分发挥基层党组织、工青妇群团组织、群众自治性组织、各类社会组织等的作用，建立常态性的活动
机制，调动公众参与社区管理服务的积极性。
6．加快建立社区信息化管理服务运行机制。一是构建社区链接居民的通讯、微信、博客、QQ群等现代
信息系统，建立“社区居委会―网格管理人员―居民一体化”的网络管理体系，建立健全相关工作制
度，实现社区采集民情和居民反映民意的双向及时互动，提高社区管理水平和效率。二是依托社区信息
平台，加快建立社区常住居民包括租房人口的家庭、工作、经济、生活、思想、社会关系及往来、流动
人口租房、社会组织、驻区单位、社区困难群体、特殊群体、社区重大事件等的电子档案，提高社区与
政府有关部门对各类信息交流、查询与反馈的时效性，以加强对社区各类动态的有效管理。三是利用社
区信息网络，促进虚拟服务与实体服务的有机结合。在社区建立虚拟服务中心，并与各类社会服务实体
签订服务居民合约，使居民通过与社区一体化的信息网络体系，能够及时得到相关服务实体提供的上门
服务，从而实现社区管理服务与居民需求的有效对接。
作者：付启敏孟庆国单位：内蒙古师范大学青年政治学院
