第21卷第6期
2006年 1 1月
广 东 金 融 学 院 学 报
JOURNAL OF GUANGDONG UNIVEHSITY OF FINANCE
Vo1．21，No．6
Nov 2006
中国金融资产管理公司
不良资产处置的道德风险与防范
马 飞
(广东金融学院 金融系，广东 广州 510521)
摘 要：财政部和金融资产管理公司之间目标函数不一致是道德风险产生的根本原因，制度
设计的一些缺陷加剧了双方之间的信息不对称，外部监管弱化、内部控制不严、外部环境不良使
得资产管理公司经营管理中的道德风险更为突出。防范和化解道德风险应同时从内外两方面着
手。外部主要是通过宏观制度的重新安排和设计，来协调出资人财政部和代理人资产管理公司
及其经营者之间的利益。内部通过进一步健全公司法人治理结构，完善内控，强化监督和约束机
制，增加代理人的违约成本。
关键词：金融资产管理；委托代理；道德风险
中图分类号：F830．3 文献标识码：A 文章编号：1008，5"742(2006)06．0058．04
《金融时报))2006年4月25日报道，截至2006
年3月末，我国4家金融资产管理公司共累计处置
不良资产8663．4亿元，累计回收现金 1805．6亿元，
占处置不良资产的20．84％。但这条消息让业内业
外的人士都兴奋不起来，因为自去年以来，4家金
融资产管理公司一直处在中国金融业的风口浪尖。
2006年3月29日，国家审计署发布公告称，4家资
产管理公司 1999年至 2003年违规处理不良资产
272．15亿元，造成国有资产不同程度的流失。资产
管理公司本身主要涉及两大类问题：一是利用虚报
人数、截留收入、虚列费用等手段，获取巨额财政资
金用于职工奖励和福利；二是违反程序、弄虚作假、
暗箱操作，致使部分资产被低价处置，造成国有资
产流失。这不得不让人们在诟病资产管理公司处
置效率低下、处置手段单一等问题的同时，质疑其
不良资产处置过程中道德风险的普遍存在。
收稿日期：2006-09．10
作者简介：马飞(1970一 )，女。河南信阳人，经济学硕士，广东
金融学院金融系讲师，研究方向：金融理论与实践。
一
、不良资产处置中的委托代理与道德风险
关于委托一代理，詹森和麦克林(Jensen M．C．
and Mecklin W．H．，1976)等给出如下定义：“一个人
或一些人(委托人)授权其他人(代理人)根据委托
人利益而从事某些活动，并相应地授予代理人某些
决策权力如对企业财产行使占有、支配、使用和必
要的处置权等的契约关系”。新制度经济学对人类
行为有两个基本假设：个体理性原则和机会主义行
为。个体理性原则表明委托人与代理人目标存在
潜在冲突，机会主义行为则会使这种潜在冲突变为
现实。代理问题产生的第三个基本因素是信息不
对称，即委托人和代理人在各自拥有的信息在质量
和数量上处于不对等的地位，这是机会主义行为得
以实现的重要条件之一。由于利己动机和信息不
对称等，两者之间必然出现“道德风险”和“逆向选
择”等问题。“道德风险”是指在签约之后，代理人
利用自己的信息优势，通过减少自己的要素投入或
采用机会主义行为来达到自身效用最大化而牺牲
委托人效用的情况。从经济行为看，金融资产管理
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第6期 马 飞 中国金融资产管理公司不良资产处置的道德风险与防范 59
公司受财政部委托处置不良资产，与财政部之间是
一 种委托代理关系。资产管理公司经营管理中的
道德风险，主要指资产管理公司及其经营者在经营
管理活动中，为实现A身特定目的，利用制度缺陷
和内部人信息优势，侵害委托人利益的可能性。
资产管理公司的道德风险可以归纳为以下几
个方面：
1．接收不尽职，维护自身利益不力。接收不符
合剥离条件的资产已经成为资产管理公司的通病。
资产管理公司按照账面价值仓促收购数以万亿讣
的资产时，存在部分贷款权利凭证不完整或不符合
剥离条件等问题。资产管理公司本应通过向原剥
离行追索、查证补齐、甚至退还剥离银行等方式设
法补救，以切实维护自身权益。但由于当时的特殊
情况以及缺少必要的经营硬约束和有效激励，这些
补救工作并没有得到资产管理公司应有的重视，部
分贷款由于不能举证导致败诉或丧失债权。
2．评估环节弄虚作假、违规操作。部分资产管
理公司为片面追求完成考核指标，实现资产处置或
其它特定目的，通过影响评估机构中立性、选择不
良评估机构甚至编造虚假评估资料方式，人为低估
资产价格。
3．拍卖随意性大、走形式。根据审计署公告，
2001年l2月，信达公一J长沙办事处在处置位于广东
省南海市的130亩土地资产时，先收取某公司价款，
然后才进行评估、发布处置公告和举行拍卖会，而该
公司是唯一的竞拍人。土地基准价为每亩34万元，
拍卖评估价为每亩 11．63万元，而实际成交价每亩
仅5万元。该公司购买上述土地后，为取得抵押贷
款重新委托评估，评估价为每亩5O．18万元，是拍卖
评估价的4倍多、拍卖成交价的lO倍多_l J。
4．处置没有切实维护委托人利益。在不 良资
产处置中，由于各种原因，资产管理公司并没有最
大限度维护委托人利益，这种现象较为普遍，主要
表现为：处置前调查不尽职；处置中放弃法定权利；
转让公示走形式；内部交易和关联交易；处置不良
资产定价随意；不惜违法虚假处置等。
5．疏于管理，导致不良资产流失。资产管理公
司收购了上万亿的不良资产后，由于处置需要一个
过程。但由于受目标导向的影响，资产管理公司对
不良资产的疏于管理，使一些不良资产加速流失。
最突出的问题就是抵债资产管理混乱、未及时把握
债权时机。
6．财务管理混乱，损害国家利益。一些资产管
理公司为增加公司和员工福利，在财务管理中违反
规定，设立小金库、虚列支出、虚增人员等方式套取
资金，损害国家利益。根据审计署公告，4家资产
管理公司利用虚报人数、截留收入、虚列费用等手
段，获取巨额财政资金用于职工奖励和福利，累计
违规问题金额高达26．56亿元。
二、金融资产管理公司道德风险的制度分析
(一)财政部与资产管理公司之间 目标函数不
一 致
财政部代表国家委托资产管理公司收购处置不
良资产，其目标函数是使回收价值最大化、处置成本
最小化，最后达到资产处置的效益最大化。而作为
代理人的资产管理公司目标函数具有多元化特点：
一 是由于公司定位、发展方向不明确，同时没有完全
赋予市场化的职能，其目标基本上是在追求所谓合
规、免责的基础上，再寻求处置效益最大化；二是出
于对工资和福利待遇的攀比，希望实现个人收益的
最大化；三是由于对未来的不可预期，在处置资产中
普遍存在短期化的现象；四是在财政部下达回收目
标考核责任后，最重要的经营目标是实现考核责任
的回收目标。因此，资产管理公司的目标函数是增
加资产处置成本、扩大可支配资源、提高公司和个人
影响力等。这些增加个人利益的目标与财政部的利
益相冲突，是导致道德风险的根本原因。
(二)委托、代理之间存在较为严重的信息不对称
在信息不对称条件下，代理人的自利和机会主
义行为会导致道德风险。财政部与资产管理公司
之间信息不对称现象非常严重，突出表现为：一是
按照面值收购不良资产使财政部不掌握资产真实
状况。4家资产管理公司以账面价仓促收购1．4万
亿元左右不良资产，没有经中介机构评估，资产管
理公司和财政部双方对不良资产真实情况都没有
完全掌握，但资产管理公司作为内部人对资产真实
情况却占据了信息优势。二是资产管理公司在经
营目标的确定中掌握了主动。根据2003年以前的
处置回收情况，财政部要求资产管理公司到2(106
年底债权资产现金回收率达到±4．08％，这一标准
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只是凭着以往处置的经验数据来确定的，这～标准
的合理性和科学性还值得研究。与韩国 AMCO
(45％)和泰国FRA(47％ 48％)的回收水平相比，
资产管理公司这一同收标准是远远为低的【 。三
是不良资产处置中存在信息不对称。由于资产价
值处于变化中，更多地表现为资产减值，Ij_处置环
节较多，委托人只能观察到最终的处置结果，而不
可能深入了解资产处置的过程，不 _广解资产管理公
司的隐藏过程和隐藏信息，处于信息小利的地位。
处置结果即使可以观察，由于没有公开n丁比的市场
价格，仍然难以据此作出客观的评价。
(三)激励与约束机制不完善
在信息严重不对称条件下，为避免代理人的道
德风险，需要进行有效的制度设计，寻找一系列次
优合同。一般包括两方面：一是进行充分的激励，
使代理人有足够的积极性维护委托人的利益；二是
加强处罚，加大代理人道德风险的潜在成本。目
前，财政部规避资产管理公司道德风险的一项重要
制度是经营目标责任考核，但仍存在激励 足和约
束不足的问题。
1．考核办法激励不足。以往，财政部对资产管
理公司的硬性考核指标主要是现金回收额和费用
总额，唯一的激励机制足资产管理公司可以提取回
收现金的 l％～1．2％作为奖励，激励水平远远低
于国外同行，很难形成有效的激励机制。
2．处罚制度基本没有建立。除了考核办法规
定一定的奖金扣减措施外，无论银{ 会还是财政部
都没有明确规定经营者的管理责任及责任承担方
式。已经出台的《金融资产管理公司条例》没有实
施细则，对资产管理公司的处罚依据 充分。
3．约束机制不完善。一些对资产管理公司经
营行为的基本约束措施不完善，有的甚至至今末予
明确。如债转股股权资产处置的现金回收责任目
标至今难以确定，没有形成有效的硬约束。
(四)公司治理结构不完善
1．出资人权利难以维护。资产管理公司名义
上是国有独资公司，但出资人的权益没有真正落
实。公司财务和资产处置回收目标r}j财政部负责
考核，而高级管理人员由银监会任命和考核，出资
人选择经营者的权力就被分割了。出资人对公司
重大事项的审议和决策权通过资产管理公司向财
政部报批的形式得到体现，但由于出资人游离于公
司经营管理活动之外，审批往往流于形式，出资人
的权益得不到保护。
2．公司组织架构不合理。资产管理公司实行总
裁负责制，没有按《公司法》的要求建立规范的股东大
会、董事会和经营管理组织。公司总裁集经营权、决
策权Lj公司内部人事权于一身，内审不过足向总裁负
责的一个职能部门，内部监督制衡不足。公司员工大
多来自对!、 的曰有商业银行，由不良资产的“制造者”
处置不良资产，由原贷款人行使针对债务人的关于减
债、莆组、核销的权利，自然存在“内部人交易”的道德
风险凶素。又由于资产管理公司存续期的规定，导致
员工一定程度的人心 稳和短期行为。
3．内部控制制度薄弱，没有发挥应有作用。由
于员工少、不良资产多， 相容职务没有分离，内控
体系防范道德风险缺乏基础。一足现有的内控制
度大多体现为l、l 务控制和程序控制，流程管理和系
统管理薄弱；二是没有形成高管人员带头遵守内控
制度的文化氛围和示范效应，办事处等基层机构不
能充分理解和把握内控的原理和理念；三是一些关
键性控制结构和措施如激励约束机制、查后跟进和
问题纠 机制等不健全；四是控制行为分散，各项
控制措施之问衔接与制约不充分，集中与统一性欠
缺；五是内部审计在内控制度体系中的作用没有发
挥，对阶段性处置的项目几乎不进行审计。
4．内部缺乏科学合理的目标考核机制和激励约
束机制。一是资产管理公司总部没有建立对办事处
科学合理的目标考核机制和激励机制，没有一套科学
评价不良资产处置效率的办法。二是业务岗位职责
与目标不明确，考核 个人 绩关系不大，没有明确
不同岗位和 同层次责任和风险的差距。此外，对违
规行为的处罚较轻，没有起到应有的警示作用。
(五)外部监管机制薄弱
目前对资产管理公司的外部监管主体包括财政
部、银监会、炝事会等监督机制虽已建立，但力度有
限。一是财政部由于近年重点致力于建立和完善资
产管理公司资产处置程序方面的规定以及资产管理
公司改革与发展的有关政策规定，精力所限，难以进
行深入细致的日常监管。二是资产管理公司监事会
虽然驻公司3年，但人员少任务重，只是以财务监督
为主，报告周期较长，且没有处罚权，根本无法制约
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第6期 马 飞 中国金融资产管理公司不良资产处置的道德风险与防范 61
资产管理公司的经营行为。 ．一是银；I{f会成立时间
长，对资产管理公司的} 督 在摸索经验，对于不良
资产这类特殊产品，监管其经骨者往往会由于成本
太高而难以奏效，这也是许多国家更加 视激励与
市场规则约束的莆婴原凶。此外，不和谐的金融生
态环境、不发达的不良资产交易市场和缺乏自律的
市场中介机构 一定程度上助长_『，道德风险。
三、防范金融资产理公司道德风险的路径选择
1．在认真分析我圈 良金融资产现状的基础
上，明确资产管理公司的发展定位问题，从法律和
政策 给予明确的支持，以减少资产管理公司在资
产处置L卜I“杀鸡取卵” 的短期行为，切实防范由此
带米的道德风险。明确_『，发展定位，可以解除资产
管理公司经营管理人员的后顺之忧，吸引和留住人
才；也町以促使资产管理公司在处胃 良资产时更
加注雨培育专业(品牌、人才)优势，逐渐向自主经
营、自负盈亏的商业化经背机构转化。
2．对资产管理公司尽快进行股份制改造，引进
具有丰富不良资产处置经验的战略投资者，并按照
“归属清晰、权责明确 、保护严格、流转顺畅”的原则
建立资产管理公司现代产权制度，建立符合市场经
济原则的瓦相制衡的股东会、董事会、监事会，完善
资产管理公司的法人治理结构。在委托人与代理
人之间设置相应的制衡机制，可以减少经营者偷
懒、搭便车和追求私利的行为【 j。
3．完善内部控制制度建设，坚持内控先行。在
内控体系的建没上，资产管理公司要按照决策系统、
执行系统、监督反馈系统相互制衡的原则来设置内
控组织体系；根据业务发展要求和集体决策原则，建
立健全经营决策委员会、资产评估审查委员会、资产
处置审 委员会、资金财务审查委员会以及必要的
决策咨询机构；根据小良资产处置的特点和防范风
险的需要，建立内部控制执行系统；本着相瓦协渊、
平衡制约和不相容职务分离原则，设置业务部门、管
理部 和监督部门，建市健全各级内拧组织体系，使
每项业务的开展郜有相应的监督制约。
4．完善资产管理公一J内外部的激励约束机制。
外部激励约束机制至少应该 以下几个力’面进行完
善：一是对政策性剥离的不良资产的现状作出客观
的、实事求是的判断，以此为基础合理确定委托人与
代理人之问的基本费率，并在此fj{』提下大幅度提高资
产回收超额累进分成比率；二是提高处罚标准，不能
完成经营Ft标责任的公一J，不仅要按基础费牢的比例
扣减工资报酬和奖励、酌减费用额度，而且要追究资
产管理公司主要经背者的责任；三是强化约束机制，
规定资产管理公司半年付息、分期偿还债券和贷款本
金的制度，将奖励基金在财政部门专户储存。内部激
励约束机制的关键存于建立一套合理的薪酬制度，充
分调动公司员工的积极性，激励他们尽丌J能多地处置
资产，【旦J收现金，减少他们在资产处置过程中町能出
现的道德风险，以实现处置价值最大化这一同标。同
时要量化员T经营目标，增强经营者的责任感。资产
管理公司经背日标的刚化，可以使公司的运营形成硬
约束，同时也可以防范从业人员的舞弊行为_4j。
5．加强对资产管理公司的外部监管。各种外
部监管力量应在各司其职、各负其责的基础上加强
作，实现监管信息共享，降低监管成本。在监管
过程中，重点应检查资产管理公JJ内控机制完善、
管理制度执行的情况和不良资产处置流程、财务管
理等方面的情况。
6．加大不良资产处置信息披露力度。有关监
管部门应在充分听取资产管理公司意见的基础上，
进一步完善和细化资产管理公司不良资产处置过
程中的各项操作流程，规范不 良资产的处置程序，
完善资产处置的公开公示机制，在制度层面筑起防
范道德风险的坚实屏障。
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(责任编辑 湘 宁)
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