关于北京市土地储备
和一级开发管理相关政策规定
的主要内容和实施情况
陈倩
第一部分 北京市土地一级开发概述
一、北京市实施土地一级开发的背景与回顾
2002年北京市出台了《北京市人民政府批转市
国土房管局关于加强国有土地资产管理建立土地储
备制度意见的通知》（京政发[2002]4号，简称4号
文），为加强本市国有土地资产管理,培育健全规
范的土地市场，深化土地市用制度改革，该通知提
出了六条具体意见，其主要内容是：
1. 实行土地供应计划管理，严格控制建设用地供
应总量；
2. 严格实行国有土地有偿使用制度；
3. 建立土地有形市场，加强土地使用权转让管理，
大力推行国有土地使用权招标、拍卖；
4. 加强地价管理，
5. 规范土地审批的行政行为；
6. 建立土地收购储备制度，增强政府对土地市场
的调控能力。
经过三年多的探索，2005年5月，市政府首先出
台《北京市国有建设用地供应办法（试行）》；
2005年8月，北京市国土资源局、北京市发展和改革
委员会、北京市规划委员会、北京市建设委员会、
北京市财政局各部门联合制定出台了《北京市土地
储备和土地一级开发暂行办法》、《北京市土地一
级开发及经营性项目用地招标拍卖挂牌出让流程示
意图（试行）》、《北京市国有土地使用权招标拍
卖挂牌出让底价确定办法（试行）》、《北京市收
回企业国有土地使用权补偿办法》等。
二、北京市实施土地一级开发的现状
1、经营性项目用地协议出让已经全面停止，
土地一级开发势必成为未来确保全市按计
划实现经营性项目用地熟地供应的重要途
径和手段
2、房地产开发企业积极参与到土地一级开
发工作中
3、联席会制度成为市有关行政主管部门共
同研究、讨论、交流、审核土地一级开发
项目的一个重要环节
4、土地一级开发项目招标将成为我市规范
和建立健全土地一级开发市场的重要工作
第二部分 北京市土地储备和一级开发管
理相关法规和规范性文件的主要内容
一、关于《北京市国有建设用地供应办法
（试行）》中涉及土地储备和一级开
发的主要内容
在《北京市国有建设用地供应办法（试行）
》中，涉及土地储备和一级开发的内容约有
十条，归纳其主要内容包括：
（一）明确政府要有计划地实施土地储备和 确定
了土地储备开发的实施方式
1、土地储备机构依法通过收购、收回、征收等方式
储备国有建设用地，
2、通过公开招标等方式选择有资质的房地产开发企
业实施一级开发。
（二）明确划拨土地使用权人不得自行对划拨土
地进行开发建设；
（三）行政、公益、市政设施等由政府出资建设
工程的划拨用地，因各种原因停止使用土地的，
由政府无偿收回划拨土地使用权并纳入政府土
地储备；
（四）征收农村集体土地用于经营性项目建设的，
由储备机构或委托机构进行征地补偿安置和一
级开发后，方可供应；
（五）经营性用地由国土局会同各行政主管部门
确定土地出让条件，报市政府批准后实施；
（六）工业、基础设施、科技园区内的科技用地
等，可采取协议方式出让。
二、《北京市土地储备和土地一级开发
暂行办法》的主要内容
《北京市土地储备和一级开发暂行办法》共二
十六条，主要由六部分内容构成：
1、总则（办法1—5条）
（1）土地储备开发的概念（第二条）
本办法所称土地储备和一级开发（以下简称储备
开发），是指政府依法通过收购、收回、征收等方
式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础
设施建设，达到土地供应条件的行为。
《上海市土地储备办法》（2004年6月7日市政府
第41次常务会议通过）：本办法所称的土地储备，
是指市、区（县）政府委托土地储备机构或者围垦
的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿
安置或者必要的基础建设等予以存储，再按照土地
供应计划交付供地的行为。
《杭州市土地储备实施办法（修改）》（2000年8
月7日市政府令第153号）：本办法所称土地储备，
是指土地储备机构依据本办法的规定，将需盘活的
土地收回、收购予以储存，并通过前期开发利用和
受政府委托预出让等形式，盘活存量土地资产，有
效配置土地资源的行为。
（2）土地储备开发的管理（第三条）
（3）土地储备开发的原则（第四条）
（4）储备开发后土地的供应（第五条）
2、土地储备开发计划（办法6—9条）
（1）土地储备开发计划的编制依据（第六条）
（2）土地储备开发计划的编制部门（第七条）
（3）土地储备开发计划的编制程序（第八条）
A、提出计划。 D、完善计划。
B、反馈计划。 E、下达计划。
C、调整计划。
（4）土地储备开发计划的调整（第九条）
3、土地储备开发实施方式（办法第10—14条）
（1）土地储备开发计划的实施主体（第十条）
（2）土地储备开发的实施方案（第十一、十二条）
（3）土地储备开发的实施方式（第十三、十四条）
土地储备开发的实施方式有两种：一种是土地储
备机构负责实施，另一种是招标开发企业实施。
4、土地储备开发程序（办法第15—21条）
土地储备开发程序大致可分为以下方面：
（1）前期手续办理（第十五、十六、十七、十
八、十九条）
（2）招标中介（第二十条）
（3）后期验收（第二十一条）
５、土地储备开发成本（第22—25条）
（1）土地储备开发成本分担的两种形式（第二十二、
二十三条）
（2）土地储备开发成本的构成（第二十四条）
Ａ 征地、拆迁补偿费及有关税费
Ｂ 收购、收回和置换过程中发生的有关补偿
费用
Ｃ 市政基础设施建设有关费用
Ｄ 招标、拍卖和挂牌交易中发生的费用
Ｅ 贷款利息
Ｆ 土地储备开发供应过程中发生的审计、律师、
工程监理等费用，不可预见费以及经同级财
政和土地主管部门核准的其他支出。
（3）土地储备开发成本的监督和管理（第二十
五条）
６、附则（第26条）
三、《北京市土地一级开发及经营性项目用地
招标拍卖挂牌出让流程示意图（试行）》
流程图展示了土地一级开发和土地入市交易
两个环节的主要程序。
土地一级开发程序主要包括了计划编制、前
期策划、征询意见和审批和组织土地一级开发四
个阶段；
土地入市交易主要包括了入市准备、市场交
易和签订合同办理后续手续三个阶段。
四、《北京市国有土地使用权招标拍卖挂牌
出让底价确定办法（试行）》
主要内容：
1、招拍挂出让底价的定义；
2、确定招拍挂出让底价的主管部门；
3、招拍挂出让底价的确定程序；
4、保密原则。
五、《北京市收回企业国有土地使用权补偿
办法》
主要内容：
１、收回原则；
２、收回的主管部门和相关部门；
３、补偿形式和价格确定；
４、办理程序。
六、正在研究起草的配套文件
上述规范性文件，确立了我市土地市场
交易、土地储备和一级开发的总体思路和基
本程序，但一些具体技术性和操作性的问题
还须在配套文件中加以规定。
目前正在研究起草的配套文件有７个：
1 《北京市土地储备开发计划编制办法》
２ 《关于加强北京市土地一级开发管理有关问题
的通知》
３ 《关于北京市土地一级开发招标投标管理有关
问题的通知》
４ 《关于在十个远郊区县建立北京市土地交易市
场分市场有关问题的通知》
５ 《关于确定经营性项目用地招标拍卖或挂牌出让
方式的通知》
６ 《北京市土地一级开发项目融资方案》
７ 《关于北京市土地整理储备中心和分中心职责分
工的通知》
上述配套文件在由市中心起草后，经19个区县
分中心专门研究修改完善，在经市中心研究讨论
后将于近期逐步出台。
谢谢大家！
