第九章 政府预算管理体制
学习目的和要求：掌握政府预算管理体制内容、类型及我国现行政府预算
管理体制 ，了解政府预算管理体制 的演变。
主要内容：政府预算管理体制内容、类型及我国现行政府预算管理体制和
演变。
重点：政府预算管理体制 内容、类型及我国现行政府预算管理体制 。
难点：我国现行政府预算管理体制。
第一节 国家预算管理体制概述
1．预算管理体制含义
预算管理体制是在中央与地方政府以及地方各级政府之间规定预算收支范围
和预算管理职权的一项制度。
预算管理体制与财政管理体制联系。预算管理体制是财政管理体制的主导环
节。狭义的财政管理体制即是指预算管理体制。
2．预算管理体制的实质
是正确处理中央政府与地方政府之间在财政资金上的集中与分散，在财政
管理权限上的集权与分权的相互关系。
决定财力与财权集中与分散程度的主要因素有：
（1）国家政权的结构。单一制的国家还是联邦制国家。
(2)国家的性质和职能。
（3）国家对社会经济生活的干预程度。
（4）国家的经济体制。
3．预算管理体制的内容
（1）预算管理职权的划分。
根据《中华人民共和国预算法》，预算管理相关职权的具体划分如下：
各级人民代表大会是审查、批准预决算的权力机关。
各级人民政府是预算管理的国家行政机关。
各级财政部门是预算管理的职能部门。
各部门的预算管理权。
各单位的预算管理权。
（2）预算收支范围的划分。预算管理体制设计的核心问题。预算收支范
围的划分包括划分的依据和划分的方法两个基本问题。
关于收支划分的依据。各级政府的职责任务即事权是划分各级收支范围的
基本依据。
关于收支划分的方法。
我国曾采取过统收统支、收入分类分成、总额分成、增收（超收）分成、
收支包干等具体办法。
市场经济条件下的预算管理体制模式通常采用分税制.
（3）政府间转移支付制度。在分税制条件下，转移支付制度对完善国家财
政关系而言，是一项非常重要的配套制度。
第二节 1980——1993年预算管理体制的改
革路径
建国以来，我国一直实行统收统支、高度集中的财政管理体制。实行改革
开放后，以集中为主要特征的传统财政管理体制，作为分配领域的关键
环节，率先成为改革的突破口，到1993年共历经了三次大的改革。
1．1980—1984年的“划分收支，分级包干”体制,也称为“分灶吃饭”体
制，主要内容是：
（1）按照经济体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方的收支范围。
（2）地方预算收支的包干基数，按照上述划分收支的范围，以1979年预算收支执行数为基础，
经过适当调整后计算确定。
（3）地方的上缴比例、调剂收入分成比例和定额补助数核定以后，原则上五年不变。地方在
划定的收支范围内，多收多支，少收少支，自求收支平衡。
（4）地方预算支出的安排，均由地方根据国民经济计划的要求和自己的财力情况统筹安排，
中央各部门不再下达支出指标。
（5）北京、天津、上海、江苏、广东、福建等6个省市采用有别于大多数省、自治区的体制，
如三个直辖市仍然实行“总额分成，一年一定”的体制；江苏省继续实行固定比例包干办
法；广东、福建实行大包干体制等。
2．1985年—1987年的“划分税种，核定收支，分级包干”体制
主要内容是：
（1）收入划分，原则上按税种划分各级预算收入。收入分为三大类：中央预算固
定收入，地方预算固定收入，中央和地方预算共享收入。
（2）支出划分，仍按企业事业单位隶属关系划分中央与地方的预算支出，
（3）各省、自治区、直辖市在按照规定划分收支范围以后，凡地方固定收入大于
地方支出的，定额上解中央；地方固定收入小于地主支出的，从中央地方共享
收入中确定一个分成比例，留给地方；地方固定收入和中央地方共享收入全部
留给地方，还不足以抵补其支出的，由中央定额补助。
（4）考虑到经济体制改革中变化因素较多，为了更好地处理中央与地方之
间的财政分配关系，在1985年和1986年内，暂时实行“总额分成”的过
渡办法，即除了中央的固定收入不参加分成之外，把地方的固定收入和
中央地方共享收入加在一起，同地方预算支出挂钩，确定一个分成比例，
实行总额分成。
（5）广东、福建两省继续实行大包干办法，民族自治区和视同民族自治区
待遇的省，仍实行原体制。
3．1988年—1993年实行的包干财政体制
为调动地方组织收入，1988年对地方实行财政包干的办法进行了改进，规
定全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安市财政关
系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地区分别实行不同形式
的包干办法，包括收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上
解递增包干、定额上解、定额补助等。
4．关于1980至1993年“包干”财政体制的基本评价
（1）“包干”体制的历史作用
一是改变了财权高度集中的状况。在包干办法中，逐步扩大地方财政的自
主权，调动了地方各级政府当家理财的积极性，地方财政由原来被动地
安排财政收支转变为主动参与经济管理，增强了责任心，较好地体现了
“统一领导、分级管理”和权责利相结合的原则。
二是财力分配由“条条”为主改为“块块”为主。
三是财政体制一经确定，几年不变，稳定性、透明度有所增。
四是支持和配合了其他领域的改革。
（2）“包干”体制的主要弊端
一是体制形式不统一、不规范。从1980年到1993年，财政体制改革大体分
为三个阶段，每一个阶段实行的体制都有多种实现形式。
二是体制的政策目标不明确，调节效果不明显。
三是中央政府的宏观调控缺乏必要的财力基础。
四是政府间事权划分存在交叉、重叠问题。
第三节 分税制预算管理体制
1．分税制预算管理体制的建立及调整
（1）1994年分税制预算体制改革的主要内容。
一是中央与地方的事权和支出划分。
二是中央与地方的收入划分。
中央固定收入包括：关税，消费税，中央企业所得税，非银行金融企业所
得税等。
地方固定收入包括：营业税（不含各银行总行、铁道、各保险总公司集中
缴纳的营业税），地方企业所得税等。
中央与地方共享收入包括：增值税，资源税，证券交易（印花）税。增值
税中央分享75%，地方分享25%。证券交易（印花）税，中央与地方各
分享50%。
三是中央财政对地方税收返还数额的确定。1994年以后，税收返还数额在
1993年基数上逐年递增，递增率按本地区增值税和消费税增长率的1：
系数确定，即本地区两税每增长1%，对地方的返还则增长%。如
果1994年以后上划中央收入达不到1993年的基数，则相应扣减税收返还
数额。
四是原体制中央补助、地方上解及有关结算事项的处理。为顺利推进分税
制改革，1994年实行分税制以后，原体制的分配格局暂时不变，过渡一
段时间再逐步规范化。原来中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下
拨。地方承担的20%出口退税以及其他年度的上解和补助项目相抵后，
确定一个数额，作为一般上解或补助处理，以后年度按此定额结算。
（2）分税制财政管理体制的调整
近年来，根据分税制运行情况和宏观调控的需要，对分税制财政管理体制
进行了必要的调整。一是对收入划分的调整。主要包括对证券交易（印
花）税的分享比例、金融保险业营业税税率和国有土地有偿使用收入分
配三个方面进行了调整，目的在于增大中央财政分配的权限。二是设立
过渡时期转移支付制度。
2．分税制预算管理体制需要继续加以完善
（1）现行分税制体制的成效与缺陷
几年来的实践证明，1994分税制财政管理体制改革，是我国财政管理体制
上一次卓有成效的制度创新，初步建立起了与社会主义市场经济发展相
适应的财政管理体制和运行机制。它明显地理顺了中央与地方的分配关
系，调动了各级政府理财的积极性，建立了财政收入稳定增长机制；提
高了中央财政收入占全国财政收入的比重，增强了中央的宏观调控能力。
分税制财政管理体制缺陷：
首先，政府事权和支出范围划分还不够科学、规范。政府职能的界定和政
府间事权划分是分税制财政管理体制的基础。1994年财政体制改革是在
当时中央与地方事权划分基础上进行的，基本维持了原来的支出范围。
其次， 收入划分不尽合理、规范。分税制财政管理体制改革是与工商税制改革同
时配套进行的，基本上是按照现行税制的税种划分收入，并已形成接近于目标
模式的分配格局。
再次，政府间财政转移支付制度不够规范、科学。实行分税制财政管理体
制后，我国政府间财政转移支付由体制补助、税收返还、专项补助等多
种形式构成，1995年之后又实行了过渡期转移支付办法，增加对一部分
困难地区的补助。但是，目前的转移支付制度还不够规范、科学，离公
共服务水平基本均等化的目标有很大差距。
最后，省以下财政管理体制还不够完善。
（2）进一步完善分税制财政管理体制的取向
我国分税制财政管理体制的进一步完善，必须遵从社会主义市场经济运行
的基本原则，以科学界定政府职能为前提，以合理划分中央政府与地方
政府以及地方各级政府之间的事权为基础，以政府预算和税收制度改革
为手段，合理设计满足公共财政目标模式要求的财政管理体制。
中央政府的事权和财政支出范围，大体可分为三类：
一是体现国家整体利益的公共支出项目，需要集中管理，由中央政府直接
负责的社会事务，经费由中央财政安排。
二是中央和地方共同承担的社会事务，经费应由中央与地方共同承担。
三是中央负有间接责任，但应通过地方政府来具体负责实话的社会事务。
政府间收入的划分作适当调整，如改变企业所得税按照行政隶属关系共享
的做法等等。
积极引导推动省以下分税制财政管理体制的改革和完善，使之在地方收入
划分和中央返还收入划分上更趋合理。
改进和完善我国政府间财政转移支付制度。
小结
分税制财政体制改革与预算管理制度改革是我国九十年代财政改革的两项核心工作。
我国在复式预算编制形式、部门预算组织形式、零基预算编制方法和国库集中
收付管理上进行了制度创新与实践，并取得了一定成果。今后，要围绕公共财
政制度的建立，加大预算管理制度改革的力度，尤其是深化国库管理制度改革，
不断提高政府理财的效率。
国家预算管理体制是处理一国财政体系中各级政府间财政分配关系的一项基本制度，
其核心问题是各级政府预算收支范围及管理职权的划分和相互制衡关系。分税
制是国家预算管理体制中的一种重要形式，我国目前已经初步形成了分税制预
算管理体制框架。分税制预算管理体制进一步完善的基础是政府间职能的合理
界定，核心是税收收入、税收管理权限如何划分，规范的政府间转移支付制度
是分税制完善的关键。
思考题
1．国家预算管理体制的建立应遵循哪些原则。
2．如何进一步完善我国的分税制预算管理体制？
