（行政管理）收容审查、
行政程序及法治原则的
思考
李群等不服岳塘分局对其采取的收容审查、扣押财物的强制措施。于 1996年 10月 22日向
北京市海淀区人民法院提起诉讼，请求法院撤销被告作出的收容审查决定，判令被告返还财
物、赔偿损失，赔礼道歉。
海淀区法院受理后，依法组成合议庭，于 1997年 12月 24日进行了公开审理。
海淀区法院经审查后认为，原告李群等人携巨款异地购买彩票，并以低价转让中奖彩票的行
为，目前并无法律明文规定禁止，也不能证实 1996年 5月 31日出现的废票系李群等人所为。
被告对原告李群进行收审，证据不足，适用法律有误。被告认定李群等人的财物可疑，缺少
事实和法律依据，且实施扣押时违反了法定程序，此扣押行为违法。唐俊杰所持的奥拓汽车
中奖彩票系李群等六人共同购买，陈利一人表示赠送给唐，此赠予行为无效，彩票仍系李群
等六人所有。
据此，海淀区法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国国家赔偿法》的
有关条款，撤销了被告向原告发出的收容审通知书，判令被告岳塘分局返还李群等人的所有
财物，赔偿因违法收容审查给原告造成的经济损失 元，并向原告赔礼道歉。
被告岳塘分局不服此一审判决，于 1997年 7月 15日向北京市第一中级人民法院提出上诉。
二审法院经审理于 1997年 11月 9日作出(1997)一中行终字第 110号行政判决书，二审法院
认为，国务院《关于强制劳动和收容审查统一于劳动教养的通知》明确规定了公安机关采取
收容审查强制措施的对象必须是具有轻微违法犯罪行为，且系身份不明或有流窜作案、多次
作案、结伙作案嫌疑的人。岳塘分局认为李群等人寄放废彩票，构成轻微违法犯罪行为，具
备被收容审查的条件证据不足，因此该局作出对李群等人进行收容审查的决定，缺乏事实及
法律依据，故依法应予撤销。岳塘分局应赔偿因违法收容审查给李群等人造成的经济损失，
向李群等人赔礼道歉。岳塘分局上诉提出其收容审查李群等人合法有据，李群等人对该起诉
已超过法定时效等理由，缺乏事实依据，本院不予采纳。原审判认定事实清楚，适用法律正
确，审判程序合法，本院应予维持。但原审诉讼费收取有误，本院予应调整。依照《中华人
民共和国行政诉讼法》第 62第 1项，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件受理费 元由上诉人湘潭市公安局岳塘分局负担(自本判决送达之次日起 7日
内交纳);二审案件受理费 元由上诉人湘潭市公安局岳塘分局负担(已交纳)。
本判决为终审判决。
二、案例分析研究
我认为双方当事人争议的焦点集中于以下几个方面：
(一)被告的收审措施是否合法
判断某项行政行为是否合法首先要看它是否有充足的事实根据和法律依据。被告认为原告有"
出售废票和扰乱公共秩序的轻微违法犯罪行为"，"连续摸中大奖有诈骗泄密嫌疑"。所以要采
取收审措施。这些说法显然值得商榷。
1.被告提供的证据无法证明原告有轻微违法犯罪行为，因而丧失了收容审查措施的事实根据。
被告当时唯一的根据就是已知李群等人三天之内连续摸中六项大奖。作为行政执法部门，被
告应当清楚，每做一项具体行政行为，都应当有充足的事实根据和法律依据。如果仅凭怀疑、
猜测和推断办案，就难免出现冤案、错案。本案被告收审李群等六人长达两个月的时间里，
也未找到任何确凿的证据证明摸中大奖有何违法之处，这恰好证明了被告的行为从始至终都
缺乏事实根据。
2.买彩票中奖是否构成诈骗嫌疑?
被告认为李群等人连续摸中大奖，有泄密和诈骗嫌疑，所以要采取收审和扣押财物措施。那
么，究竟买彩票中大奖是否属诈骗行为呢?众所周知，社会福利彩票是国家对社会公开发行
的用以募捐的活动，既然是对公众发行的彩票，每个人都有权利购买，更有权中奖后获得奖
品。李群等人所得的奖品既非偷来的，更非骗来的，而是花钱买来的，并无任何过错!被告
仅凭这一点就怀疑李群等人有诈骗嫌疑，进而采取非法收审措施，显然是没有法律根据的。
被告将法律并未禁止的行为视作诈骗显属不当。
从上述两方面看，原告花钱买彩票中奖的行为，既不是轻微违法犯罪行为，更不是诈骗行为，
而是法律并未禁止甚至提倡的合法行为。被告以此为由对原告采取收审措施既无事实依据，
也无法律依据，因而是一项违法侵权行为。
(二)原告起诉是否超过诉讼时效
被告支坚持认为原告起诉超过了诉讼时效。判断原告起诉是否超过时效，首先要弄清行政诉
讼法及相关司法解释对时效是如何规定的。行政诉讼法第 39条规定了三个月的诉讼时效，
《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》(试行)第 35
条明确规定："行政机关关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使
当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但
逾期的期间最长不得超过一年"，也就是说，如果被告告知了诉权诉期，那末原告只有三个
月的起诉期限，如果被告未告知诉权诉期，起诉的期限就是一年零三个月，本案被告是否告
知诉权诉期就成为本案的焦点。从原告起诉时所依据的被告发给原告家属的收容审查通知看，
上面没有任何关于诉权诉期的规定。被告争辩说收审决定书上有原告的签字，所以等于被告
已将诉权和诉期告知原告。在原告坚持下，被告向法院提供了有原告签字的"收审决定书"，
该决定书铅印内容中并无诉权诉期的规定，而在决定书的下端用紫色印油加盖了一行所谓"
诉权诉期"的内容，这一行字究竟是收审之前加盖的还是收审后补盖的呢?被告并没有提供充
足的证据证明不是事后加盖的，按照行政诉讼法第 32条和最高人民法院司法解释第 29条的
规定，被告未能提供充分的证据证明这一点，所以被告提出的原告超过起诉时效的主张是完
全不成立的。退一步讲，即使不考虑这一点，仅从被告送给原告家属的通知内容看，也十分
清楚地证明被告作出收审决定时，根本没有告知原告诉权和诉期。
(三)被告扣押财物的行为是行政行为还是刑事侦查行为
被告认为，在办理李群等六人利用摸奖券之机泄密作弊骗取大额奖品的诈骗案中，被告是根
据案情变化而逐步采取措施的。开始时，在紧急情况下对李群等人人身和物品进行搜查，扣
押了部分财物，后来转入刑事侦查，故先期的扣押物品行为为刑事侦查行为。这一说法没有
法律依据。
原告花钱买彩票，并无违法之处，中奖后低价转让彩票，也无不妥，无论是用来买彩票的钱，
还是中奖后所得财物，都属于公民合法财产，被告收审原告后，在没有履行任何手续的情况
下，随意扣押原告合法财物，显然是滥用职权违反法定程序的行政行为，构成违法行政强制
措施。特别是被告羁押原告近 60天后才予以释放，拒不退还非法扣押的财物，其违法动机
十分明显。所以，被告以刑事侦查为由继续扣押原告合法财产的行为没有任何根据。
综上，原告起诉条件合法充分，被告岳塘分局扣押财产、收容审查的行政行为属于行政诉讼
受案范围，法院受理此案是正确的。被告行政行为证据不足，程序违法，适用法律不当，法
院撤销被告作出的扣押财产、收容审查行为，判令被告赔偿损失、赔礼道歉的判决也是正确
的。
三、几点结论
这起案件可以说是对法治原则的又一次具体诠译，如何正确理解行政法治原则成为每个执法
者面临的重要课题。行政法治原则的真正含义是：对行政机关而言，凡是法律未授权的，均
不得为之;对于作为相对人的公民法人而言，凡是法律未禁止的，均可以为之。这并不是一
个简单的权力范围与界限问题，而是我们立法、执法，乃至司法活动的价值取向问题。如果
我们的执法者固守有罪推定的传统信条，以权力者自居任意解释法条，看不到自己的权力界
限，那么我们的法治理想能否真正实现就要打上问号了!我认为就具体案件而言，有以下几
点需作进一步说明：
1.公安局乱扣财物、滥用收审措施亟待整治
新刑事诉讼法改变了刑事强制措施的使用条件，放宽了刑事拘留的条件及延长了刑事拘留的
期限。与此同时，正式取消了刑事侦查阶段的收审措施，禁止刑事侦查机关使用该手段。但
某些公安机关乱扣财物、滥用收审的现象仍然存在。就象本案被告一样，怀疑原告摸彩票中
奖有问题，马上采用收审措施，且一押就达两个月，最终也没有查到任何有力证据，结果放
了人还继续扣押原告的合法财产，这显然是滥用收审措施，故法院判决撤销是正确的。公安
机关应当汲取教训，依法办案，注重证据，遵守秩序。
2.亟待建立健全我国行政程序法律制度
行政程序是行政机关执行职务、实施行政行为的步骤、方式、方法、顺序的总和，是保障行
政机关依法办事、公平行政的重要方面。我国长期以来忽视程序法，特别是行政程序法制建
设，使得很多方面无法可依。
本案双方当事人争论的一个焦点是，被告作出收审决定如何送达?如何履行告知诉权诉期的
义务。很显然这是行政程序问题，也从一个侧面反映出我国行政程序法不够完善的事实。如
果被告仅仅让原告在收审决定书上签字就视作履行了送达义务，那么很难保证原告真正取得
诉权行使诉权。所以公安机关在作出行政决定时，应制作书面决定，该决定不仅要说明其实
质内容(如处罚、强制、许可)，而且还要注明诉权、诉期，在法定期限内通过法定方式送达
原告，原告才能据此行使其权利。只有程序健全了，公民的合法权益才能取得有效的保障，
行政机关实施行政行为才能章可循。
3.应当确立法无明文禁止不为过的原则
本案被告坚持认为，原告能在三天之内摸到那么多奖，说明他们肯定有问题，所以要求原告
必须说清楚是如何摸到这么多大奖的。说不清楚就要扣押财产、限制人身自由。这是长期以
来"有罪推定"观念作崇的结果。必须看到，职业摸彩者的产生固然是一个社会问题，但不能
把责任归咎为摸彩人。因为在法治社会，对公民而言，法无明文禁止不为过，只要法律没有
禁止的行为，都是可以做的。关键是立法、执法部门对社会问题的规范意识要跟上，要通过
法律手段解决这类问题，而不能依据有罪推定、猜测和感觉处理此类问题，所以本案公安局
对并未明文规定为违法的行为不能随意采取强制措施，否则就面监败诉的危险。
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