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本报告的主要看点：
1. 对社保费率进行了国际比
较，指出我国社保费率偏
高的两个原因。
2. 回顾了德国和新加坡改革
社保制度的历史经验。
3. 对我国降低社保费率进行
了空间上的测算。
4. 提出四种可能的政策组
合。
李立峰 分析师 SAC 执业编号：S1130515040001
(8621)60230231
lilifeng＠
姚世泽 联系人
yaoshize＠
降费率的国际经验与空间测算
基本结论
一、社保费率的国际比较。如果不考虑实际征收率，我国的社保费率处于偏
高的位置。偏高的原因主要有 2 点：1、人口老龄化造成养老保险支出增
加；2、1997 年建立个人账户时，大量已经退休或者接近退休的人没有缴纳
过养老保险，但同样享受着养老福利，这部分转轨成本同样由养老金承担。
二、降低费率的国际经验。德国的社会保险模式、面临的宏观环境与我国十
分接近，对我国的借鉴意义很大。德国 1957 年建立起现收现付制的社会保
险制度，由于石油危机、人口老龄化、两德统一等原因，使得德国社会保险
入不敷出难以维持。为此，德国从 20 世纪 90 年代便开始进行了改革，主要
的改革措施包括：1992 年养老保险改革、2001 年李斯特养老金计划、2003
年颁布《法定医疗保险现代化法》、2004 年颁布《法定养老保险可持续发展
法》和《劳动力市场改革法》、2007 年颁布《法定养老保险退休年龄调整
法》和《法定疾病保险———强化竞争法》。在以上政策的铺垫下，社会保
险亏空的状态得到了明显的改善，这给费率的下调打开了空间。从 2012 年
开始，德国开始逐步降低养老保险缴费率，到 2015 年，养老保险缴费率降
到了 %。得益于未雨绸缪的改革，德国经济在金融危机和欧债危机期间
表现优异，财政赤字和公共债务始终维持在较低水平。新加坡采用的是中央
公积金制度，与我国的制度并不相同。从 80 年代开始，为了控制经济过
热，政府大幅提高公积金比例，将一部分消费基金转化为积累基金；1985
年，经济开始下滑，政府又大规模削减公积金比例，在降低费率的刺激下，
新加坡很快走出了经济下滑。总结德国和新加坡社会保险改革的经验，可以
发现降低社会保险费率确实可以促进经济恢复发展，但是社保改革并不是简
简单单降低费率便可以，需要诸多配套措施相配合。
三、降低费率的空间测算。1、养老保险。（1）我国目前的养老保险费率为
28%，其中企业 20%、个人 8%；（2）养老保险缴费率的下限大致为
%，这个下限可以保证老龄人口在恩格尔系数基础上的最低生活水平；
（3）企业养老费率降低至 12%便可以完全对冲掉从严征收带来的不利影
响。2、医疗保险。（1）我国目前的医疗保险费率为 12%，其中企业 10%、
个人 2%；（2）医疗保险缴费率的下限大致为 %，这个下限可以保证人们
的基本医疗需求；（3）企业医疗费率降低至 7%便可以完全对冲掉从严征收
带来的不利影响。3、模型的不足之处主要有四点：（1）模型测算的仅为最
大空间，实际操作中应该比以上比例更高些；（2）模型对企业成本的测算可
能偏高，从严征缴对企业成本的影响实际上应该不足 2 万亿；（3）模型没有
考虑划转国有资本充实社保基金、降低公积金缴费比例等政策；（4）模型是
基于 2017年数据进行的静态预测，没有对未来进行足够的动态分析。
四、可能的四种政策组合。为了完全对冲掉对企业的不利影响，有四种可能
的政策组合：（1）企业的养老保险费率由 20%降低至 12%、医疗保险费率
由 10%降低至 7%，个人社保费率变动的可能性不大；（2）增值税率由 16%
降低至 10%，由于从严征收社保，每年可以节省超过 8000 亿元的财政补
贴，这也为增值税的下调打开了空间；（3）企业所得税率从 25%降至
10%，同时也可能对中小企业进行定向降税；（4）在实际操作中，更有可能
是以上三种政策结合使用。
风险因素：各国统计口径不一致带来结论错误、模型对数据的测算可能出现
高估、模型测算的仅为最大空间、没有考虑划转国有资本充实社保基金和降
低公积金缴费比例等政策、没有考虑社保税前抵扣
2018年 09月 20日
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内容目录
一、社保费率的国际比较 ................................................................................4
1、全球主要国家的社保费率 .......................................................................4
2、全球社保费率的分布特点 .......................................................................5
（1）分地区来看，欧洲的社会保险费率最高...............................................5
（2）分经济发达程度看，发达国家远高于发展中国家.................................5
（3）分费率区间看，大部分国家的企业费率小于 20% ................................5
3、我国的社保费率处于偏高的位置.............................................................6
4、我国社保费率偏高的原因 .......................................................................6
二、降低费率的国际经验 ................................................................................7
1、社会保险制度对经济的影响....................................................................7
（1）社会保险的自动稳定器机制 ................................................................7
（2）社会保险的制度改革...........................................................................7
2、德国：在调整相关机制的基础上，降低社保费率 ....................................7
（1）改革社会保险的背景...........................................................................7
（2）改革社会保险的过程...........................................................................9
（3）改革社会保险的效果.........................................................................10
3、新加坡：主动降低费率应对经济衰退.................................................... 11
4、经验总结..............................................................................................12
三、降低费率的空间测算 ..............................................................................12
1、养老保险..............................................................................................12
（1）减费空间测算 ...................................................................................12
（2）减费能否覆盖掉从严征收带来的成本？.............................................15
（3）测算结论：最大有 %的空间，其中企业费率需从 20%降至 12% .15
2、医疗保险..............................................................................................16
（1）减费空间测算 ...................................................................................16
（2）减费能否覆盖掉从严征收带来的成本？.............................................17
（3）测算结论：最大有 %的空间，其中企业费率需从 10%降至 7% ....17
3、模型的不足之处 ...................................................................................18
四、可能的四种政策组合 ..............................................................................19
1、企业养老保险费率降至 12%、医疗保险费率降至 7% ...........................19
2、增值税率从 16%降至 10%，社保费率保持不变 ....................................19
3、企业所得税率从 25%降至 10%，社保费率保持不变 .............................19
4、社保费率、增值税率、企业所得税率结合使用......................................20
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图表目录
图表 1：全球主要国家的社保费率...................................................................4
图表 2：分地区来看，欧洲的社会保险费率最高..............................................5
图表 3：分费率区间看，大部分国家的企业费率小于 20%...............................5
图表 4：我国养老保险实缴规模 ......................................................................6
图表 5：2017年各类社会保险实缴规模占比 ...................................................6
图表 6：养老保险费率与 65岁以上人口占比存在一定相关关系 ......................6
图表 7：德国经济在石油危机和两德统一后出现下滑.......................................8
图表 8：德国人口老龄化现象严重...................................................................8
图表 9：1970—2012 年德国社会保险缴费率的变化（%） .............................8
图表 10：德国的（社会保险缴费+税收）/GDP显著偏高 ................................8
图表 11：德国从 2012年开始降低养老保险费率 ...........................................10
图表 12：2010年主要欧洲国家实际 GDP增速 .............................................10
图表 13：2010年主要欧洲国家失业率..........................................................10
图表 14：德国实际 GDP增速在 2010年创新高 ............................................ 11
图表 15：德国失业率屡创新低...................................................................... 11
图表 16：欧洲国家中央政府债务总额占 GDP比重 ....................................... 11
图表 17：欧洲国家财政盈余/赤字占GDP比重 ............................................. 11
图表 18：新加坡公积金费率的两个阶段........................................................12
图表 19：我国现行的社会保险费率...............................................................12
图表 20：养老保险缴费率上下限 ..................................................................13
图表 21：养老保险历年征收率......................................................................14
图表 22：主要机构对我国人口老龄化的预测.................................................14
图表 23：养老保险每年的收入与支出 ...........................................................15
图表 24：财政对养老保险的补贴 ..................................................................15
图表 25：养老保险降低费率的最大空间及影响 .............................................15
图表 26：医疗保险缴费率下限......................................................................16
图表 27：医疗保险历年征收率......................................................................17
图表 28：医疗保险每年的收入与支出 ...........................................................17
图表 29：财政对医疗保险的补贴 ..................................................................17
图表 30：医疗保险降低费率的最大空间及影响 .............................................18
图表 31：政策组合一：企业养老费率降至 12%、医疗费率降至 7%..............19
图表 32：政策组合二：增值税率从 16%降至 10%，社保费率保持不变 ........19
图表 33：政策组合三：企业所得税率从 25%降至 10%，社保费率保持不变 .19
图表 34：企业社保费用增加额占利润总额比例变化 ......................................20
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一、社保费率的国际比较
1、全球主要国家的社保费率
我们根据国际劳工组织等机构发布的公开数据，对世界主要国家和地区的
基本养老、医疗和失业这三项社会保险缴费费率进行整理，结果如图表１
所示。
图表 1：全球主要国家的社保费率
国家
养老 医疗 失业 三项合计
雇员 雇主 雇员 雇主 雇员 雇主 雇员 雇主（↓）
葡萄牙 11 11
西班牙
匈牙利 24 4 11 3 22 38
法国 4
捷克 9
中国 8 20 2 10 1 31
哥伦比亚 4 8 0
意大利 0 0
俄罗斯 0 20-26 自由选择 0 0 0
阿根廷 11 0 0 11
德国 7 7 21
埃及 10 15 1 4 0 2 11 21
瑞典 7 0 0 承担全部费用 7
希腊
巴西 9 20 0 和养老一并 0 0 9 20
爱尔兰 4 4 和养老一并 和养老一并 8
奥地利 3 3
芬兰 0 0
保加利亚
新加坡 20 约 3-4 约 3-4
23-24
比利时
挪威 和养老一并 和养老一并 和养老一并 和养老一并
越南 5 11 1 2 1 1 7 14
卢森堡 8 8 自由选择 0
英国 11 0 法定疾病现金 和养老一并 和养老一并 11
日本
澳大利亚 自由选择 9 0 0 0 9
加拿大 0
美国 0
印度 12 和医疗一并 和医疗一并
菲律宾
韩国
墨西哥 0 0 承担全部费用
荷兰 0
中国台湾 0
冰岛 0 0 0 0 和养老一并 0
瑞士 自由选择 0 1 1
泰国 3 3 5 5
智利 0
来源：苏中兴. 基本养老保险费率:国际比较、现实困境与改革方向[J]. 中国人民大学学报, 2016, V30(1):20-27. 、国金证券研究所，单位：%
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需要特别注意的是，制度设计上的不同使得各国之间的统计口径存在差异，
可能使得以上的统计产生误差。例如：1、加拿大、新西兰、澳大利亚等国
家的基础养老金是普惠性质，由一般税收进行融资，不需要参保者缴费；2、
许多英联邦国家实行国民卫生服务体系（NHS），由一般税收为所有国民提
供免费医疗服务，不需要缴纳医疗保险费用；3、我国退休职工不需要缴纳
社保费用，抬高了在职职工的社会保险费率，但国外许多国家退休职工却
需要缴纳社保费用等。
2、全球社保费率的分布特点
（1）分地区来看，欧洲的社会保险费率最高
分地区看，欧洲的社会保险费率最高，平均费率为 %，其中雇主承担
的费率为 %。美洲的社会保险费率最低，平均费率为 %，其中
雇主承担的费率为 %，仅为欧洲的一半左右。
美洲与欧洲同为经济发达地区，但社保出现了巨大差异，这与两地所实行
的社保制度不同有关。欧洲实行福利型的社会保障模式，实行“从摇篮到
坟墓”的全方位社会保障；美国社会保障制度并不是全民式，而是仅针对
需要社会帮助的弱势群体，政府只提供基本保障；拉丁美洲主要实行的是
个人账户制，保险费完全由个人缴纳，缴费比例和社保覆盖率都比较低。
图表 2：分地区来看，欧洲的社会保险费率最高
地区 国家或地区数（个） 平均社会保险费率（%） 平均雇主费率（%）
欧洲 45
亚太 48
美洲 36
非洲 46
全球 175
来源：美国社会保障署与国际社会保障协会联合出版的《Social Security Programs Throughout the World》、国金证券研究所
（2）分经济发达程度看，发达国家远高于发展中国家
许多发展中国家的社会保险体系还不健全，社会保险总费率在 10%以下的
基本都是发展中国家；发达国家的社保费率总体高于发展中国家，但内部
差异较大，欧洲国家较高，北美和亚洲较低。
（3）分费率区间看，大部分国家的企业费率小于 20%
分费率区间来看，社会保险总费率在 10%及以下的国家有 22 个，占
%；社会保险总费率高于 10%、小于等于 20%的国家有 68 个，占
%；社会保险总费率高于 20%、小于等于 30%的国家有 37 个，占
%；社会保险总费率高于 30%、小于等于 40%的国家有 36 个，占
%；社会保险总费率高于 40%的国家有 12个，占 %。
图表 3：分费率区间看，大部分国家的企业费率小于 20%
费率区间
社会保险费率 雇主费率
国家个数 所占比例（%） 国家个数 所占比例（%）
≤10% 22 68
(10%，20%] 68 65
(20%，30%] 37 30
(30%，40%] 36 12
>40% 12 0 0
来源：美国社会保障署与国际社会保障协会联合出版的《Social Security Programs Throughout the World》、国金证券研究所
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3、我国的社保费率处于偏高的位置
在图表 1 中，如果不考虑实际征收率，仅从费率的角度看，我国社保费率
排名第 8 位；从雇主费率的角度看，我国社保费率排名第 6 位。排名我国
之前的葡萄牙、西班牙、匈牙利、法国、捷克均为实行福利型社会保障制
度的欧洲国家。可以发现，我国企业所面临的社保负担确实偏高，这也是
造成许多企业不缴或者少缴的重要原因。
4、我国社保费率偏高的原因
我国社保费率偏高的最主要原因在于养老保险。2017年，在我国全部 5项
社保实缴规模中，养老保险的规模占比将近 65%。
图表 4：我国养老保险实缴规模 图表 5：2017年各类社会保险实缴规模占比
来源：根据人社部数据测算、国金证券研究所，单位：亿元 来源：根据人社部数据测算、国金证券研究所
人口老龄化被认为是养老保险费率偏高的原因。我们对图表 1 的 39 个国
家进行分析，发现 65岁以上人口占比与养老保险费率之间确实存在一定的
正相关关系。
图表 6：养老保险费率与 65岁以上人口占比存在一定相关关系
来源：Wind、国金证券研究所，单位：%
除此之外，养老保险制度设计所产生的转轨成本也是重要原因。1997 年，
我国进行了养老金制度的改革，在继续实行“现收现付制”的同时，建立
起了个人退休账户，并实行“老人”老办法、“新人”新办法、“中人”过
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2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
养老保险实缴规模
%
%
%
% %
养老
医疗
失业
工伤
生育
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0 5 10 15 20 25 30 35 40
65岁以上人口占比
养老保险费率
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渡法，即 1997 年之前退休的职工，不用建立个人账户，便可以获得国家
的养老保险；1997 年之前参加工作之后退休的职工，国家支付部分养老金，
其余部分从个人账户获得；1997 年之后参加工作的职工，养老金则全部来
自于个人账户。因此，“老人”没有个人账户的积累，“中人”在进入新制
度前同样没有个人账户的积累，当他们退休时也需要支付一笔退休金，这
实际上就形成了一种隐性债务，这部分债务也由养老保险基金来进行支付。
简单讲，1997 年建立个人账户时，大量已经退休或者接近退休的人从来没
有缴纳过养老保险，但同样享受着养老保险的福利。这就是制度设计所产
生的转轨成本，这部分成本同样由养老基金承担。
二、降低费率的国际经验
1、社会保险制度对经济的影响
（1）社会保险的自动稳定器机制
社会保险可以担当起经济的自动稳定器，可以一定程度上自动平抑经济周
期的波动。作用机制主要有以下三条：1、调节社会总需求。当经济出现衰
退时，失业人数增加，政府的失业救济和社会福利支出增加，这可以抑制
可支配收入的下降，进而抑制消费需求的下降；2、保证劳动力再生产。当
劳动者丧失经济收入或劳动能力后，社会保险可以保障劳动者及家庭的基
本生活，保证劳动力再生产进程不中断；3、完善资本市场。社保基金的投
资运作可以作为宏观调控的一种手段，烫平经济周期波动。
（2）社会保险的制度改革
社会保险制度的改革也可以平抑经济波动，主要机制有两条：1、社保模
式改革。将社会保险制度进行完全的变动，如从待遇确定型改为缴费确定
型、从现收现付制改为基金积累制等；2、社保要素改革。在保证原有框架
不变的情况下，仅改变部分要素，如退休年龄、缴费基数、缴费率、制度
外资金来源等。从国外的实践来看，改革社保要素是比较普遍采用的一种
做法，其中德国和新加坡是典型国家。
2、德国：在调整相关机制的基础上，降低社保费率
（1）改革社会保险的背景
德国是世界上第一个引进现代社会保险制度的国家。在“铁血宰相”俾斯
麦当政时期，德国先后于 1883、1884 和 1889 年颁布了《疾病保险法》、
《工伤事故保险法》和《养老和伤残社会保险法》，开始实施国家统一的社
会保险制度。
1957 年，德国的社会保险制度开始实行现收现付制。到了 80 年代末期，
社会保障支出占 GDP 的比重从 20 世纪 70 年代的 10%攀升到 80 年代的
30%左右，社会保险已经处于入不敷出难以维持的状态。
造成社会保险入不敷出的主要原因有三点：1、德国经济在石油危机后出
现了严重的下滑，社会保险的收入增速下降，同时政府还需支付大量的失
业保险；2、人口老龄化加剧了社保的负担，日益降低的出生率和不断延长
的寿命使得德国成为老龄人口程度最高的国家之一，老龄人口加剧了养老
保险和医疗保险的负担；3、两德统一增加了社保体系的支出。80 年代东
部地区由于经济转型，大批企业倒闭，失业率激增，到 1990 年两德统一
之时，东部地区有 150 万人要靠救济金生活。同时，东部地区的老年人口
也需要养老保险来维持生活，这使得失业保险和养老保险支出急剧膨胀，
德国西部每年需向东部转移几百亿马克，占东部社保总收入的 20%之多。
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图表 7：德国经济在石油危机和两德统一后出现下滑 图表 8：德国人口老龄化现象严重
来源：Wind、国金证券研究所，单位：% 来源：Wind、国金证券研究所，单位：%
为了应对社会保险的入不敷出，德国政府采取了 2 点措施。首先，提高缴
费率，1970 年社会保险的缴费率为 %，到 1990 年，总缴费率提高到
了 %；其次，动用财政税收弥补社保缺口，为解决法定养老保险的收
支缺口，科尔政府将增值税由 15%提高到 16%，施罗德政府开征生态税
（包括 4芬尼/公升的燃油税、2芬尼/千瓦时的电力税等）。
图表 9：1970—2012 年德国社会保险缴费率的变化（%）
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2011 2012
总缴费率
养老保险 17 18 18
医疗保险
失业保险 2 3 3 3
护理保险 － － － － － 1
来源：Sozialpolitik aktuell in Deutschland、国金证券研究所
用（社会保险缴费+税收）/GDP 来衡量，德国 1980、1990、2000 以及
2008 年的水平分别为 %、%、%、%，远超美国和日本。
其中美国同期的水平分别为 %、%、%、%，日本同期的
水平分别为 %、%、27%、%。
图表 10：德国的（社会保险缴费+税收）/GDP显著偏高
来源：Institut der Deutschen Wirtschaft Koeln，Deutschland in Zahlen 2010，s．139．、国金证券研究所
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1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994
德国:GDP:不变价:同比
第三次石油危
机、两德统一
第一次石
油危机
第二次石
油危机
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德国:65岁及以上人口:占总人口比重
0%
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10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
1980 1990 2000 2008
德国 美国 日本
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由此，德国经济陷入了一个恶性循环：“社保缺口增加→提高缴费率、动用
财政税收→投资下降→经济增长降低→社保缺口更大”。
（2）改革社会保险的过程
为了解决这个恶性循环，德国从 20世纪 90年代便开始进行了改革。
（1）1992年养老保险改革
改革措施主要有两点：1、引入“提前退休调整因子”，如果在正常退休年
龄之前退休，每月养老金将缩减，这实际上延迟了实际退休年龄；2、将养
老金的缴费基准由毛工资改为净工资。
（2）2001年李斯特养老金计划
改革措施包括三点：1、建立企业补充养老金和私人养老金，并对投保企业
给予税收优惠和政府补贴，多层次保障退休人员的待遇水平。自此德国开
始建立起三层次养老保险体系，第一层次是法定养老保险，第二层次是企
业辅助养老金，第三层次是个人自愿养老金；2、设定一个养老金待遇调整
的“敏感因子”，控制养老金由于通胀、工资的变化而变化的幅度；3、以
法律形式规定养老保险缴费率的上限和养老金替代率的下限，养老保险缴
费率在 2020年前不得超过 20%、2030年前不得超过 22%，养老金替代率
在 2030年前不得低于 67%、总替代率不得低于 46%。
（3）2003年医疗保险改革
在德国医保体系中，法定医疗保险机构占据垄断地位，覆盖人群近九成，
私人医保只占一成的份额。2003 年，德国颁布《法定医疗保险现代化法》，
主要措施包括两点：1、取消病假补贴、缩小医保覆盖范围、患者自我承担
部分医疗和医药费；2、提高医疗、医保机构间的竞争力度。
（4）2004年养老保险改革
2004 年，德国颁布《法定养老保险可持续发展法》，改革的核心措施为：
在养老金计算公式中加入“可持续发展因子”，如果养老金领取人数/参保
缴费人数增加，那么每个老年人所能领到的养老金将下降。
（5）2004年劳动力市场改革
2004年，德国开始实行《劳动力市场改革法》，主要措施有以下几点：1、
缩小解雇保护的范围，降低企业解雇员工的法律与时间成本；2、提倡灵活
就业、鼓励自我创业并提供财政补贴支持；3、改革失业救济，降低失业保
险的救济金额并缩短领取时间，并取消与原工资水平之间的挂钩；4、政府
相关部门加强职业介绍和劳动力市场培训。
（6）2007年提高退休年龄
2007 年，德国颁布《法定养老保险退休年龄调整法》，从 2012 年起至
2029 年逐渐将退休年龄从 65 岁延长到 67 岁，改善养老保险缴费人群和
养老金领取人群的比例。
（7）2007年医疗保险改革
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2007 年默克尔颁布并实施《法定疾病保险———强化竞争法》，主要措施
有四点：1、开放法定、私人医保机构间和各自内部的竞争；2、逐步实施
全民医保，规定任何公民必须参加法定或私人医保；3、打破原先把门诊和
住院分割开来的弊端，允许医院提供原来只允许私人提供的门诊服务；4、
改革医保筹资方式，引进统一缴费率的卫生基金。
（8）2012年开始，降低养老保险缴费率
得益于前期的政策铺垫，社会保险亏空的状态得到了明显的改善，这给费
率的下调打开了空间。从 2012 年开始，德国开始逐步降低养老保险缴费
率，到 2015年，养老保险缴费率降到了 %。
图表 11：德国从 2012年开始降低养老保险费率
来源：2012 年之前数据来源于 Sozialpolitik aktuell in Deutschland，2012 年之后数据来源于德国联邦社会保险
办公室、国金证券研究所，单位：%
（3）改革社会保险的效果
得益于未雨绸缪的改革，在 2008 年的金融危机及之后的欧债危机中，德
国经济一枝独秀，各项宏观经济指标表现优异。2010 年德国实际 GDP 增
速与失业率均排在欧洲主要国家最前面。2010 年实际 %的增长率是两
德统一以来表现最好的，失业率数据更是屡创新低。
图表 12：2010年主要欧洲国家实际 GDP增速 图表 13：2010年主要欧洲国家失业率
来源：Wind、国金证券研究所，单位：% 来源：Wind、国金证券研究所，单位：%
17
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20
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2011 2012 2013 2014 2015
德国养老保险缴费率
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德国 法国 葡萄牙 爱尔兰 意大利 英国 西班牙 希腊
2010年实际GDP增速
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德国 英国 意大利 法国 葡萄牙 希腊 爱尔兰 西班牙
2010年失业率
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图表 14：德国实际 GDP增速在 2010年创新高 图表 15：德国失业率屡创新低
来源：Wind、国金证券研究所，单位：% 来源：Wind、国金证券研究所，单位：%
另外，相比较债务危机中其他国家的财政赤字和政府债务，德国的情况要
好很多，财政赤字和公共债务始终维持在较低水平，不得不说这和德国在
危机以前未雨绸缪的社保体制改革有很大关系。
图表 16：欧洲国家中央政府债务总额占 GDP比重 图表 17：欧洲国家财政盈余/赤字占GDP比重
来源：Wind、国金证券研究所，单位：% 来源：Wind、国金证券研究所，单位：%
3、新加坡：主动降低费率应对经济衰退
德国的社会保险模式、面临的宏观环境与我国十分接近，对我国的借鉴意
义更大。而新加坡采用的是中央公积金制度，与我国的制度并不相同，因
此这一部分我们简要叙述。
新加坡于 1955 年开始实施中央公积金制度，最开始仅包含养老，后来陆
续加入住房、医疗等。1955 年，个人缴纳的公积金为 5%；70 年代调整为
企业缴纳 8%、个人缴纳 10%；1980 年企业缴纳 %，个人 18%；
1984 年企业缴纳 25%，个人缴纳 25%。公积金缴费比例增长如此之快的
原因是，新加坡政府利用公积金将一部分消费基金转化为积累基金，控制
经济过热的趋势。
1985 年，新加坡经济开始下滑，公积金的高费率无法持续。1986 年新加
坡政府将企业缴费率从 25%下调到 10%，减少企业负担 50亿元。从 1988
年开始，新加坡政府每年下调个人公积金缴费率 1 个百分点，到 1990 年
降为 22%。在降低费率的刺激下，新加坡很快走出了经济下滑。
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德国 西班牙 法国 英国
意大利 爱尔兰 葡萄牙 希腊
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德国 西班牙 法国 英国
意大利 爱尔兰 葡萄牙 希腊
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图表 18：新加坡公积金费率的两个阶段
来源：Wind、国金证券研究所，单位：%
4、经验总结
总结德国和新加坡社会保险改革的经验，我们可以得出以下两个结论：
1、在经济下行时期，降低社会保险费率，确实可以减轻企业负担，促进
经济的恢复发展；
2、但是社保改革并不是简简单单降低费率便可以，需要配合诸多措施，
如：调整给付机制、建立多层次保障体系、降低退休年龄、增加财政投入
或国有资本划转、改革劳动力市场等。
三、降低费率的空间测算
政府既要关注减轻企业负担，又要对劳动者实施有效的保护，这便涉及到
一个最低费率的问题。由于养老保险和医疗保险占比最大，所以我们主要
来计算养老保险和医疗保险的减费空间有多大。
图表 19：我国现行的社会保险费率
养老 医疗 失业 工伤 生育
企业缴费率 % % % % %
职工个人缴费率 % % % % %
来源：网络公开资料、国金证券研究所
1、养老保险
（1）减费空间测算
按照收支平衡的原则，在保障老人生活水平的基础上，养老保险缴费率的
上下限可以用以下两个公式表示：
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0
新加坡:GDP:不变价:同比 新加坡:CPI:同比
降低公积金
费率阶段
提高公积金
费率阶段
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养老保险缴费率上限 =
养老保险收入
职工总工资
=
养老保险支出
职工总工资
=
𝟔𝟎岁以上人口 ∗职工平均工资
职工平均工资 ∗参保人数
=
𝟔𝟎岁以上人口
参保人数
养老保险缴费率下限=
养老保险收入
职工总工资
=
养老保险支出
职工总工资
=
𝟔𝟎岁以上人口∗ 职工平均工资 ∗恩格尔系数
职工平均工资 ∗参保人数
=
𝟔𝟎岁以上人口∗ 恩格尔系数
参保人数
通过以上两个公式，我们计算出从 2011年至今缴费率的上下限，以及名义
缴费率和实际缴费率，如下图所示。可以发现，这几年来我国的养老保险
实际缴费率基本在下限附近，也就是说，目前我国对老年人的生活保障仅
能满足老年人的最基本生活。
图表 20：养老保险缴费率上下限
来源：根据人社事业发展统计公报、中国劳动统计年鉴数据测算、国金证券研究所
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
缴费率上限 缴费率下限
名义缴费率 实际缴费率（名义缴费率*征收率）
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图表 21：养老保险历年征收率
来源：根据人社事业发展统计公报、中国劳动统计年鉴数据测算、国金证券研究所
同时我们可以发现，尽管 60 岁以上人口/参保人数在不断上涨，但是恩格
尔系数却在降低，这使得下限值基本处于一个比较稳定的状态。
参照众多机构对我国人口老龄化的预测，到 2050 年，我国 60 岁以上人口
将达到 亿左右，假设参保人数由目前的 亿降至 亿，那么 60
岁以上人口/参保人数将上涨到 1。但是按照我国发展的三步走战略，2050
年达到中等发达国家水平，届时恩格尔系数必然会降低，按照目前发达国
家的平均恩格尔系数来计算，2050 年的养老保险费率下限与目前的水平基
本相当。换句话说，我国不断上涨的老龄人口对养老保险的压力，可以通
过恩格尔系数的降低来对冲。
图表 22：主要机构对我国人口老龄化的预测
机构 预测
联合国经济和社会事务部 2035 年 60 岁以上人口将突破 30%，2050 年将达 %，高于美国等大部分发达国家。
国务院办公厅 2020 年 60 周岁以上老年人口将达到 亿，2025 年将突破 3亿，2050 年将达到 亿。
社科院经济研究所
总人口将在 2025-2035 年达到峰值 亿左右，65岁以上老龄人口占比将突破 20%，60岁以上人口
2030 年预期可以达到 23%左右。
OECD
总人口将于 2030 年左右达到峰值 亿人，届时 65岁以上的老龄人口将达到 亿人左右，占总
人口的比例将达到 %。
社会服务发展统计公报
到 2020 年，老年人口将达到 亿人，占人口总数 18%；到 2050年，老年人口达到 亿，占人
口总数 %。
智研咨询
到 2020 年，老年人口达到 亿，老龄化水平达到 %，其中 80岁以上老年人口将达到 3067
万人；2025 年，60 岁以上人口将达到 3 亿，成为超老年型国家；预计到 2040人口老龄化进程达到顶
峰。
中国产业信息网 到 2050 年，60 岁以上老年人口达到 亿人，占比将近 35%。
《中国年龄结构与老龄化》
2050 年老龄人口达到最顶峰，60 岁以上人口超过 4 亿人；2075年 60岁以上人口的比重达到最顶
峰，占比将近 40%。
《国家应对人口老龄化战略
研究总报告》
1999-2022 年，老年人口数量从 亿增至 亿，人口老龄化水平从 %升至 %；2022-
2036 年，老年人口数量从 亿增至 亿，人口老龄化水平从 %升至 %；2036-2053
年，老年人口数量从 亿增至 亿的峰值，人口老龄化水平从 %升至 %；2053-2100
年，老年人口增长期结束，由 亿减少到 亿，老龄化水平稳定在 1/3 上下。
来源：网络公开资料、国金证券研究所
40%
45%
50%
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60%
65%
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养老保险历年征收率
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因此，在未来的几十年中，养老保险缴费率的下限基本处于一个稳定的状
态，大致为 %左右。目前的缴费率为 28%（企业 20%、个人 8%），
有 %的下调空间。
（2）减费能否覆盖掉从严征收带来的成本？
根据我们的测算，2017 年养老保险的征收率为 60%左右，如果从严征收
社保，征收率达到 100%的情况下，将使企业多缴纳 万亿左右的养老
保险。毫无疑问养老保险将实现自给自足，财政对养老保险的补贴也可能
结束，因此可以不用考虑财政补贴对养老保险基金收入的影响。
图表 23：养老保险每年的收入与支出 图表 24：财政对养老保险的补贴
来源：Wind、国金证券研究所，单位：亿元 来源：人社事业发展统计公报、中国劳动统计年鉴、国金证券研究所，单位：亿
元
目前的企业实缴规模为 万亿，在 60%的征收率的情况下，企业费率
为 20%。若保持该实缴规模不变，在 100%的征收率的情况下，企业费率
需要降低至 12%才能完全抵消影响。
当然，从严征收也会对职工的消费带来不利影响。假定一个职工月工资为
1 万元，那么养老保险需要缴纳 800 元，若按照 60%的征收率，那么缴纳
480 元，需要补缴的仅为 320 元。这部分影响相对企业而言较小，因此我
们不再进行具体的费率测算。
（3）测算结论：最大有 %的降费空间，其中企业费率需从 20%降至 12%
总结以上得出的结论：
1、我国目前的养老保险费率为 28%，其中企业 20%、个人 8%；
2、养老保险缴费率的下限大致为 %，这个下限可以保证老龄人口的
基本生活水平；
3、企业养老费率降低至 12%便可以完全对冲掉从严征收带来的不利影响。
因此，我们可以得出下表：
图表 25：养老保险降低费率的最大空间及影响
企业费率 职工个人费率 总费率 影响
% % % 完全对冲从严征缴对企业的不利影响
% % % 对企业有利，多减负约 925 亿元
% % % 对企业有利，多减负约 1850 亿元
% % % 对企业有利，多减负约 2775 亿元
% % % 对企业有利，多减负约 3700 亿元
0
5000
10000
15000
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25000
30000
社会保险基金收入:基本养老保险费 社会保险基金支出:基本养老金
1157
1437 1646
1954
2272
2648
3019
3548
4716
6511
8004
0
1000
2000
3000
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5000
6000
7000
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2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
财政对养老保险的补贴
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企业费率 职工个人费率 总费率 影响
% % % 对企业有利，多减负约 4625 亿元
% % % 对企业有利，多减负约 5550 亿元
% % % 对企业有利，多减负约 6475 亿元
来源：根据人社事业发展统计公报、中国劳动统计年鉴数据测算、国金证券研究所
2、医疗保险
（1）减费空间测算
按照收支平衡的原则，在保障基本医疗的基础上，医疗保险的下限可以用
以下公式表示：
医疗保险缴费率下限 =
医疗保险收入
职工总工资
=
医疗保险支出
职工总工资
=
总费用 ∗医保报销比例
职工总工资
=
(次均门诊费用 ∗门诊诊疗人次+ 人均住院费用 ∗入院人数) ∗ 医保报销比例
职工平均工资∗ 医疗保险参保人数
其中，医保报销比例按照 60%进行计算，计算结果如下图所示。可以发现，
这几年来我国的医疗保险实际缴费率同样基本在下限附近。
图表 26：医疗保险缴费率下限
来源：根据人社事业发展统计公报、中国劳动统计年鉴数据测算、国金证券研究所
6%
7%
8%
9%
10%
11%
12%
13%
2013 2014 2015 2016 2017
缴费率下限 名义缴费率 实际缴费率（名义缴费率*征收率）
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图表 27：医疗保险历年征收率
来源：根据人社事业发展统计公报、中国劳动统计年鉴数据测算、国金证券研究所
假定医保报销比例保持不变，其余的 6 个变量均在上涨，这使得医疗保险
的缴费率下限也具有了稳定性1，大致在 %左右。目前的最高缴费率为
12%（企业 10%、个人 2%），因此医疗保险有 %左右的下调空间。
（2）减费能否覆盖掉从严征收带来的成本？
根据我们的测算，2017 年医疗社保的征收率为 70%左右，如果从严征收
社保，征收率达到 100%的情况下，将使企业多缴纳 3800 亿左右的医疗保
险。
目前的企业实缴规模为 9300 亿，在 70%的征收率的情况下，费率为 10%。
若保持该实缴规模不变，在 100%的征收率的情况下，费率需要降低至 7%
才能完全抵消影响。
对于职工个人而言，由于缴纳比例仅有 2%，影响非常小，因此我们不再
进行具体的费率测算。
图表 28：医疗保险每年的收入与支出 图表 29：财政对医疗保险的补贴
来源：Wind、国金证券研究所，单位：亿元 来源：Wind、国金证券研究所，单位：亿元
（3）测算结论：最大有 %的降费空间，其中企业费率需从 10%降至 7%
1人口老龄化也可能对医保产生影响，因为老年人的医疗费用普遍较高，模型中没有考虑到这一点。
50%
55%
60%
65%
70%
75%
2013 2014 2015 2016 2017
医疗保险历年征收率
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
社会保险基金收入:基本医疗保险费 社会保险基金支出:基本医疗保险待遇
财政对医疗保险的补贴
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总结以上得出的结论：
1、我国目前的医疗保险费率为 12%，其中企业 10%、个人 2%；
2、医疗保险缴费率的下限大致为 %，这个下限可以保证人们的基本医
疗需求；
3、企业医疗费率降低至 7%便可以完全对冲掉从严征收带来的不利影响。
因此，我们可以得出下表：
图表 30：医疗保险降低费率的最大空间及影响
企业费率 职工个人费率 总费率 影响
% % % 完全对冲从严征缴对企业的不利影响
% % % 对企业有利，多减负约 630 亿元
% % % 对企业有利，多减负约 1270 亿元
% % % 对企业有利，多减负约 1900 亿元
来源：根据人社事业发展统计公报、中国劳动统计年鉴数据测算、国金证券研究所
3、模型的不足之处
以上模型的不足之处主要有四点：
（1）模型测算的仅为最大空间。
养老保险缴费率的下限大致为 %，这个下限仅能保证老龄人口在恩格
尔系数基础上的最低生活水平，实际操作中应该会比这个比例更高些；医
疗保险缴费率的下限大致为 %，这个下限仅能保证人们的基本医疗需求，
如果发生疫情，则 %的医保可能完全不够使用，因此实际操作中同样应
该会比这个比例更高些。
（2）模型对企业成本的测算可能偏高。
根据我们的测算，社保从严征收后，将使企业多缴纳 2 万亿左右的保险，
其中 万亿为养老保险、万亿为医疗保险。但是这个数字可能是高
估的，首先，不同地区的社保缴纳比例不一致，但是我们统一按照最高缴
纳比例来进行测算；其次，超过本市平均工资 300%以上的部分不用缴纳
社保，但是我们没有剔除掉这部分。
（3）模型没有考虑划转国有资本充实社保基金、降低公积金缴费比例等政策。
这两项政策均会对社保的降费产生重要影响，而且这两项政策已经开始执
行。2017年 11月 18日，国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实
施方案》，决定按照 10%的比例划转部分国有资本充实社保基金，以充分
体现基本养老保险代际公平和国有企业发展成果全民共享；2018 年 5 月份，
住建部、财政部、央行三部委发布《关于改进住房公积金缴存机制进一步
降低企业成本的通知》，将降低企业住房公积金缴存比例政策延长至 2020
年 4月 30日，缴纳单位可在公积金缴存比例下限 5%到上限 12%之间自主
确定比例，目前已经有很多企业选择 5%的下限来缴存。
（4）模型是基于 2017年数据进行的静态预测，并没有对未来进行足够的动态
分析。
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四、可能的四种政策组合
1、企业养老保险费率降至 12%、医疗保险费率降至 7%
如果将企业的养老保险费率由 20%降低至 12%、医疗保险费率由 10%降
低至 7%，便可以完全覆盖掉从严征收所带来的 2 万亿成本，不会对企业
发展带来过多的不利影响。
此外，个人社保费率变动的可能性不大。首先，社保从严征缴对个人消费
的影响比较低；其次，如果个人社保费率也降低，社保将难以保障老年人
的有质量生活以及突发的疾病疫情；最后，个人消费能力的释放主要通过
降低个人所得税来实现。
图表 31：政策组合一：企业养老保险费率降至 12%、医疗保险费率降至 7%
类别 企业 职工个人
养老保险费率 20%降至 12% 8%
医疗保险费率 10%降至 7% 2%
失业保险费率 1% %
工伤保险费率 % 0
生育保险费率 1% 0
总费率 %降至 % %
增值税率 16%
企业所得税率 25%
来源：根据人社事业发展统计公报、中国劳动统计年鉴数据测算、国金证券研究所
2、增值税率从 16%降至 10%，社保费率保持不变
如果社保费率保持不变，那么增值税率需要由 16%降低至 10%，才可以完
全覆盖掉从严征收社保所带来的 2 万亿成本。实际上由于从严征收社保，
每年可以节省超过 8000 亿元的财政补贴，这也为增值税的下调打开了空
间。
图表 32：政策组合二：增值税率从 16%降至 10%，社保费率保持不变
类别 企业 职工个人
养老保险费率 20% 8%
医疗保险费率 10% 2%
失业保险费率 1% %
工伤保险费率 % 0
生育保险费率 1% 0
总费率 % %
增值税率 16%降至 10%
企业所得税率 25%
来源：根据人社事业发展统计公报、中国劳动统计年鉴数据测算、国金证券研究所
3、企业所得税率从 25%降至 10%，社保费率保持不变
如果社保费率保持不变，增值税率也保持不变，那么企业所得税率需要由
25%降至 10%，才可以完全覆盖掉从严征收社保所带来的 2万亿成本。
图表 33：政策组合三：企业所得税率从 25%降至 10%，社保费率保持不变
类别 企业 职工个人
养老保险费率 20% 8%
医疗保险费率 10% 2%
失业保险费率 1% %
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工伤保险费率 % 0
生育保险费率 1% 0
总费率 % %
增值税率 16%
企业所得税率 25%降至 10%
来源：根据人社事业发展统计公报、中国劳动统计年鉴数据测算、国金证券研究所
除此之外，由于新政策主要影响中小企业，也可能对中小企业进行定向降
税。如下图所示，新政策对通信、电子、计算机三个行业的影响最大，这
三个行业主要都是中小型企业。
需要特别注意的是，社保政策规定，超过本市平均工资 300%以上的部分
不用缴纳社保，而通信、电子、计算机这三个行业的平均工资都较高，因
此可能出现一定的高估情况。
图表 34：企业社保费用增加额占利润总额比例变化
来源：根据人社事业发展统计公报、中国劳动统计年鉴数据测算、国金证券研究所
4、社保费率、增值税率、企业所得税率结合使用
以上我们分别测算了三种政策对企业减负的影响，但在实际操作中，更有
可能是三种政策结合使用。由于养老保险费率、医疗保险费率、增值税率
与企业所得税率均与企业的减负呈函数关系，所以直接将函数关系累加即
可，如下式所示：
×增值税率+ ×企业所得税率+ × 养老保险费率+
×医疗保险费率≤ 1
只要满足上式，便可以完全对冲掉从严征收对企业的不利影响。
风险因素：各国统计口径不一致带来结论错误、模型对数据的测算可能出现高
估、模型测算的仅为最大空间、没有考虑划转国有资本充实社保基金和降低公
积金缴费比例等政策、没有考虑社保税前抵扣
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
通
信
电
子
计
算
机
农
林
牧
渔
国
防
军
工
纺
织
服
装
商
业
贸
易
传
媒
电
气
设
备
休
闲
服
务
机
械
设
备
轻
工
制
造
建
筑
装
饰
综
合
交
通
运
输
非
银
金
融
家
用
电
器
医
药
生
物
食
品
饮
料
化
工
汽
车
有
色
金
属
房
地
产
采
掘
建
筑
材
料
公
用
事
业
银
行
钢
铁
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