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世界银行贷款
林业综合发展项目
社会评估报告
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国家林业局世界银行贷款项目项目管理中心
2009 年 5 月
目 录
执行摘要........................................................................................................................1
1. 引言...........................................................................................................................8
2. 社会评估的步骤、任务和方法.............................................................................10
社评的步骤和任务.......................................................................................10
社评方法.......................................................................................................11
3. 政策框架回顾.........................................................................................................13
集体荒山荒地的公开拍卖...........................................................................13
退耕还林政策...............................................................................................13
当前的林权改革-集体的林地的承包 .........................................................14
4. 项目的主要利益相关者.........................................................................................15
5．社会评估的主要发现............................................................................................18
浙江省...........................................................................................................18
不同地区推荐的项目内容................................................................18
社会影响评估....................................................................................19
安徽省...........................................................................................................25
不同地区推荐的项目内容................................................................25
社会影响评估....................................................................................25
河北省的调查发现.......................................................................................30
不同地区推荐的项目内容................................................................30
社会影响评估....................................................................................31
山西省...........................................................................................................35
不同地区推荐的项目内容................................................................35
社会影响评估....................................................................................35
辽宁省...........................................................................................................40
不同地区推荐的项目内容.................................................................40
社会影响评估....................................................................................41
对少数民族人口的影响....................................................................45
6．社会风险分析........................................................................................................50
大规模和小规模农户参加项目的机会差异...............................................50
生态保护和农民收入目标的差异...............................................................50
贫困和脆弱性社会群体缺乏参与项目的能力 ........................................51
7. 对林业综合发展项目设计和实施的建议.............................................................51
为不同项目产出识别目标群体....................................................................51
实施参与式设计............................................................................................52
保证少数民族的参与和受益.......................................................................52
林业综合发展项目的性别主流化...............................................................53
社会影响的监测与评价...............................................................................53
建立社会影响的监测与评价体系....................................................53
社会影响监测评价指标....................................................................55
社会影响监测评价的方法................................................................55
社会影响监测与评价的实施............................................................55
监测与评价的经费............................................................................57
执行摘要
作为世行林业综合发展项目准备的重要内容，2008 年 6 月 17 日-7 月 15 日在辽
宁、山西、河北、安徽和浙江的 14 个县实施了林业综合发展项目的社会评估，
同时收集了 69 个项目县（林管局）的二手基线数据。2008 年 12 月 24-27 日对辽
宁省阜新蒙古族自治县的蒙古族聚集区三个社区进行了调查。
国家林业局世行项目管理中心委托一个独立的社评专家小组实施了社会影响评
估。为保证村级社评中，村中的不同利益群体和不同类型的农户积极参与到项目
内容选择和影响的磋商中来，社评采取了参与式影响评估方法和工具，包括开放
式半结构访谈，小组焦点访谈，社区资源踏查和资源图的绘制，参与式打分排序，
项目影响的矩阵分析等方法。
1. 社评的主要发现和结果
对现有国家林业政策的回顾和评价
林地的产权政策是影响农户林地资源利用模式的重要因素，因此对林地资源的可
持续管理，林地资源的生态保护的公共服务功能产生直接的影响。
(1) 荒山荒地拍卖政策
我国政府 1990 年代中期实施了村集体所有的荒山、荒地向个人的公开拍卖。承
包和拍卖在部分地区导致了承包大户和没有承包一般农户之间的林地资源存量
的差别和分化。一方面，集体林地经营权拍卖的改革措施，激发了农户在承包荒
山荒地上营造防护林，经济林和改善土地基础设施的积极性，但是同时也导致了
村内农户之间林地拥有量的两极分化，这可能会造成社区内不同类型农户参与林
业综合发展项目机会的差别。另外一个影响是比较边远和贫困地区的承包农户承
包后，不合理和过渡的使用承包土地上的林地资源，没有充分的再造林和恢复植
被，导致植被的进一步退化。目前，这部分荒山荒地的承包农户是林业综合发展
项目“项目内容 1：在退化土地上新建多功能人工林” 内容的主要利益相关人和
技术设计的磋商对象。
(2) 集体林地承包和林权改革
2006-2007 年，集体林地的林权改革在南方省份开始试点。全国范围内的林权改
革 2008 年开始。根据新的林地承包政策，承包期为 70 年，并可以续签承包合同。
林地的承包者可以将经营权和使用权转包，并可将林地作为财产抵押，可以作为
资本入股合作经营等，这种产权制度安排，给了承包者更多经营权利，调动了农
户利用林地资源的积极性。
根据各省林业厅提供的数据，5 个项目省 80-95% 的项目造林地为集体土地，国
营林地仅为 5-20%。浙江、安徽、河北、辽宁四省 68-95% 项目造林地（集体林
地）已经承包给个体农户经营，只有 5-32%仍为集体经营。山西省林权改革启动
较晚，31%的项目造林地是承包给农户经营的土地，仍有 53%的造林地是集体经
营的。
对世行林业综合发展项目的影响：已经承包集体林地并持有林权证的农户是林业
综合发展项目项目内容 1 和内容 2 的主要利益相关人和技术设计的协商、谈判
对象。
农户对林业综合发展项目推荐项目内容的看法和态度
(1) 对生态造林的看法
调查结果表明，所有参加农户小组访谈的农户都能认识到退化的荒山、荒地上造
林能够明显改善生态环境，对控制、降低水土流失有明显的作用,表示愿意参加
项目。但是，部分农户也担心参加项目可能限制对林地资源的利用，可能会对家
庭收入产生负面。林业综合发展项目提供贷款，提供苗木，提供技术培训和其他
类型的补贴将能提高他们参加项目的积极性。大的土地承包户比小规模农农户有
更高的参与能力和参与项目的积极性。
(2) 对生态经济林的看法
在山西、河北和辽宁三个北方省份，调查农户对生态经济林的打分明显高于纯生
态林。农户愿意栽植“生态经济林”，来提高家庭的收入，同时生态经济林也能为
改善生态环境发挥一定的作用。
对不同类型的资源使用者资源使用权益的限制
5 省调查了解到的主要资源使用权益制约有以下几个方面：
对退化严重的荒山和荒地，造林以后，为了植被的恢复，可能采取禁止家
畜放牧和在 3-5 年内禁止人为活动的措施，这就意味着，农户在这个保护
期内是没有财务收益的。承包农户必须延长他们造林投资的财务回收期。
这将影响中小规模土地农户的投资积极性。
为了改善生物多样性和保证生态可持续性，林业综合发展项目将对新建
（项目内容 1）和在退化林地上营建多功能人工林（项目内容 2）的树种
选择，造林混交模式引进特定的技术要求。 这种技术要求或限制有可能
对投资农户，特别是浙江和安徽省的经营林产品的农户在项目执行期内的
林业收益产生影响。
古迹和文化遗产的影响和保护
(1) 安徽的黄山区
黄山旅游风景区已经被列为世界自然和文化遗产。黄山区所有项目点均在黄山
世界自然文化遗产外围缓冲区的 2 公里以外。因此，林业综合发展项目对世界
自然文化遗产不会产生影响。此外，黄山区共有 17 处古迹，分布在 5 个乡镇，
39 个村。区文化局已经绘制了全区古迹文化遗产分布图，并划分了古迹的等级。
黄山区文化局已经出台了《古迹的保护条例》。社评期间，区林业局，区文化
局，区旅游局已经开了协调会，讨论了林业综合发展项目实施中的古迹保护问
题。黄山区林业局证实，所有的古迹所在地均未选如入项目点。
(2) 山西省
根据县级二手数据，山西省的所有县的项目区均没有涉及世界自然文化遗产。
但根据二手数据，晋源区，绛县，偏关，高平和河曲几个县有地方文化古迹。
这些古迹分布涉及 45 个乡镇，269 行政村。各县林业局已经确认，有古迹的地
点均未选入项目造林点。
少数民族的参与和受益
根据县级和乡级二手数据调查结果，5 个省的所有 69 个项目县（林管局）均有
少数民族人口。数据显示，浙江、安徽、河北和山西 4 省的少数民族人比例口均
小于当地总人口的 1-2%，并且广泛分布在不同类型的社区，没有少数民族聚集
的乡镇和行政村。 但是，在辽宁省的阜新、西丰和义县有蒙古族和满族两个主
要少数民族聚集区。
(1) 辽宁阜新县的蒙古族
阜新蒙古族自治县是辽宁两个蒙古族自治县之一。蒙古族人口总数接近 16 万，
占总人口的 %。根据阜新县少数民族委员会和阜新县林业局提供的信息，蒙
古族少数民族人口主要聚集在 7 个少数民族乡镇，蒙古族少数民族人口占这些乡
镇人口的 35-40%。据阜新县林业局提供的统计信息，全县参加项目的行政村共
有 109 个，这 7 个蒙古族人口聚集乡镇共有 21 个蒙古族人口聚集行政村或自然
村参与项目。
7 个有蒙古族人口聚集乡镇的山羊的存栏总数为 257066 头，封山育林面积为
19372 公顷，总土地面积 110174 公顷，封山育林面积仅占总土地面积的 %。
林业综合发展项目在这些乡镇计划的造林面积为 1045 公顷，仅占这些乡镇总土
地面积的 %。由于这些乡镇的土地资源比较丰富，地方政府在 2004 年实施
封山育林措施后，支持农户采取圈养，因此，林业综合发展项目造林不会对这些
少数民族社区农户的畜牧业造成负面影响。
据阜新县民委介绍，在阜新县蒙古族少数民族人口聚集乡镇和村屯，蒙文、蒙语
是蒙古族村民之间和家庭日常沟通的语言。蒙古族人口聚集乡镇的所有小学和中
学均开设蒙语课。阜新县有辽宁省蒙医药研究所，有蒙文报纸，有蒙文电视台，
蒙文广播电台。 辽宁省民委每年拨专款保护蒙古少数民族文化，扶持教育和发
展，因此，在少数民族聚集区的社区层面很好地保护了蒙古族的传统文化、宗教
信仰和民族习俗。
少数民族村的调查发现，蒙古族农户的基本生计特征，户的人均收入，农业和畜
牧业的经营特征和土地经营规模已经和汉族农户没有任何差别。可以说，蒙古族
少数民族村民已经完全融入了当地的经济发展，在发展中不存在被边缘的趋势。
(2) 西丰县和义县的满族
满族人口几乎分布在辽宁省的所有市县，但是在项目区中，西丰和义县是两个满
族人口比重比较大的县，满族人口占总人口的比重达到 40-50%，并有满族少数
民族自治乡。历史上，满族人口也主要以狩猎、放牧为生，随着满族人口在北方
省份辽宁，吉林，黑龙江和河北等省的迁徙和流动，他们逐渐放弃游牧，开始定
居，并改变了草原放牧的生计特征，开始耕种务农。由于迁徙中改变了生计特征，
在少数民族发展优惠政策支持下，满族人口已经完全融入了当地社区。
社会风险分析
根据社评的发现，社评小组对林业综合发展项目的社会风险进行了分析，供项目
设计和实施中参考。
(1) 大的林地承包农户和小的农户之间发展机会的不同
如前所述，不同农户土地承包量的差别是 90 年代集体所有荒山荒地拍卖造成的
结果。目前，从技术、投资、土地规模等各方面讲，大的集体山地承包农户比小
型，非承包农户的参与项目的能力要高得多。大的林地承包户比土地小的农户将
有更多的机会参加林业综合发展项目。这种分化可能发生在项目的项目内容 1 和
内容 2。
(2) 生态保护目标和农户经济目标的差别
从小组访谈打分的结果看，农户参与项目获得资金投资林业的目标主要是提高经
济收益。这个目标和政府与“林业综合发展项目”所确定的生态保护目标明显不同，
特别是荒山荒地生态新造林的幼龄抚育期的阶段性禁牧措施，对社区内农户放牧
和其他资源利用的限制，会影响农户的生计。因此必须在项目设计阶段就这两个
目标的吻合协调与相关的农户进行平等的磋商和谈判。
(3) 贫困户和脆弱群体缺乏参与项目的能力
一般讲，贫困户和脆弱社会群体在社区内拥有很少的土地资源，缺乏技能，缺乏
自身投资能力，缺乏社会资本，因此，他们在林业综合发展项目中的参与能力是
很弱的。由于缺乏参与能力，贫困户有可能在项目的执行中被边缘化。为避免这
种边缘化，应该在选择项目农户，发放项目贷款，能力建设中，和组建农民合作
组织中制定并实施一套扶持弱势群体的机制。
2. 对林业综合发展项目的建议
为不同的项目产出识别目标群体
(1) 在集体拥有的退化荒山荒地和沙地上造林（项目内容 1），需要磋商和谈判
的主要的目标群体应该是已经承包和即将承包这些土地的大规模农户；
(2) 在现有林地上恢复、改造多功能防护林（项目内容 2）主要磋商和谈判的目
标群体因该是林地的现有经营者或承包者；
(3) 小规模和中等规模的林地经营农户在社区层面数量大，应该在选择项目户时
予以特别关注，他们必须参与磋商和决策；
(4) 县林业局，乡林业站的技术人员，村委会、村干部和村民代表也应该成为参
与实施项目的目标群体，参与设计，谈判和决策。也应是能力建设的主要对
象。
实施参与式权益人磋商和参与式项目设计
与不同项目内容的相关权益人的参与式磋商和项目设计是保证农户平等和自愿
参与项目的前提。 参与式方法将为与不同的利益相关人，如参与项目内容 1 和
内容 2 的荒山承包农户和有林地承包农户，进行透明的互动的磋商谈判提供一
个有效的平台。参与式设计中，建议采取如下主要步骤：
(1) 社区和农户动员
(2) 与相关权益人进行磋商和参与式项目设计，就树种，造林模型和后续管护达
成共识，现场设计
(3) 签署参与项目的协议，公布项目规划的结果
参与式设计的具体方法：
(1) 村干部和知情人访谈
(2) 农户小组访谈，了解农户的看法和需求
(3) 社区资源踏查和资源图的绘制，确定不同造林类型的土地安排
(4) 召开村级林业发展规划研讨会，制定项目计划
(5) 公示规划结果并获取村民反馈意见
保证少数民族的参与和受益
根据社评的发现，社评小组建议在辽宁省阜新蒙古族自治县的少数民族聚集社区
开展参与式设计，以确保少数民族人口的参与和受益 1：
(1) 准确核实在 7 个少数民族聚集乡镇和其他有少数民族人口聚集的乡镇有多少
个参与项目的少数民族村和自然村，少数民族人口数量；
1 参见《辽宁少数民族发展计划》
(2) 项目设计阶段，参照《参与式设计手册》和《少数民族发展计划》提出的步
骤和原则在项目区所有的蒙古族少数民族村屯开展参与式设计，保证他们的
自愿参与;
(3) 尽管造林项目不会对少数民族的畜牧养殖产生负面影响，为了避免可能的冲
突，建议和畜牧部门协商，帮助少数民族畜牧养殖户实施圈养，安排土地进
行饲料生产或指定放牧地；
(4) 对少数民族人口的赋权和能力建设，保证他们参与项目的规划和实施;
(5) 保证少数民族在林地承包和拍卖中的参与;
(6) 保证少数民族受益人口在效果监测中的参与;
(7) 为少数民族人口提供本民族语言的技术培训，支持少数民族社区的能力建设
中；
(8) 保证少数民族代表在项目村级实施协调小组中的参与名额和在农民专业合作
社中的参与;
(9) 林业局加强和县民委的协调和合作支持少数民族发展项目
林业综合发展项目的性别主流化问题
社评的发现表明，林业综合发展项目将为妇女提供发展机会，因为女性已经成为
农村主要劳动力。为保证妇女的参与和受益，社评小组提出如下建议：
1) 妇女应该参与林业综合发展项目整个生命周期的所有环节，包括规划，实施，
监测评价等等；
2) 妇女应该成为所有林业技术培训的主要对象;
3) 对于林业综合经营活动，如林下种植中草药，林下养鸡，食用菌生产，其他
非木材林产品生产和家庭产品加工等，妇女应该成为项目扶持的主要对象，
选择这些项目活动，要和她们磋商;
4) 支持项目村的妇女建立她们自己的互助小组和合作组织，联合申请贷款，并
尝试小额信贷机制，扶持妇女的创收活动。
社会影响的监测评价
（1） 社会影响的监测指标
为保证目标群体的参与和受益，建议开发保证受益人参与并从项目受益的监测指
标并将其纳入林业综合发展项目的监测评价体系。建议考虑以下指标：
参加项目的村、实体和不同土地规模的农户数（参见政策框架）；
参加项目并从项目中受益的少数民族户数（参见辽宁省少数民族发展计
划）；
受项目影响的农户有多少参加了磋商？占所有受项目影响农户的比例
（%）；
参加磋商的贫困农户的数量和占贫困农户总数的比例（%）；参加项目
的贫困农户数及占项目总农户的比例（%）；
参加项目并从中受益的妇女的人数及占参加项目总人数的比例（%）；
项目实施第 5 年时，参加项目造林、管护的农户从项目中获得的劳务费
总额（元/户）；
（2） 在林业综合发展项目中建立自下而上、参与式监测评价体系。社区和农户
在监测评价中的参与是参与式监测评价体系的主要特征。 具体步骤建议
如下:
a) 通过开放式农户访谈和问卷、记录收集试点农户的效果信息;
b) 开展小组访谈（包括女性小组），知情人访谈，合作社代表访谈，
为项目绩效，受益，收益打分
c) 在县级（包括山西的林场），乡镇级开展机构访谈，收集绩效信息
d) 分析收集到的定量和定性信息，得出影响和绩效结论，撰写报告并
与有关部门，层次分享监测评价信息
1. 引言
“林业综合发展项目”是由世界银行资助在中国实施的第八个造林项目。该项目的
目标是通过对森林、土地和水资源的更好利用、管理和保护来提高森林的生态效
益和改善环境。项目将在辽宁、山西、河北、安徽和浙江省的 69 个县（林管局）
实施。
为了进一步核实项目内容，世行于 2008 年 2 月 21 日至 3 月 3 日派出了考察团前
往辽宁、山西、河北、安徽和浙江省进行实地考察。2008 年 3 月 3 日召开了关
于此次考察结果的总结会。
作为项目准备阶段一个非常重要的部分，国家林业局世行项目管理中心委托一个
独立的专家小组于 2008 年 6 月 17 日至 7 月 15 日在 5 个省选取的 14 个县的 56
个村进行了社会评估。2008 年 12 月 24 日至 27 日对辽宁省的阜新蒙古族自治县
的三个蒙古族少数民族村进行了进一步的村庄调查。
社会评估的主要目标是确保这个投资项目在设计和实施的过程中能够促进相关
利益群体，特别是贫困户、少数民族人口、女性等其他弱势社会群体的参与并使
他们受益。与此同时，社会评估要识别和分析从不同利益群体的角度出发而产生
的与土地使用权相关的潜在的社会风险和机遇。 通过社会评估也将建立一套基
线调查的数据和信息，为以后进行的影响监测和评估作参考。
社会评估的主要和任务：
(1) 通过与相关利益群体的互动式的磋商了解他们对于所选造林土地生态管理
做法的看法，就如何通过加强对已退化的生态系统的参与式管理来有效地
改善当地的生态条件和土地生产力征询他们的意见。
(2) 识别选择适能够使小规模农户受益，既能提高土地生产率又能恢复当地生
态系统的项目活动。
(3) 对项目区内的少数民族情况进行详细的调查，以核实是否在项目省安徽和
河北存在少数民族村和少数民族居住区（符合政策指南 里对“原住
民”的各项指标）并对辽宁项目区内少数民族社区的人口、社会经济结构和
文化特征进行描述。如果根据调查结果证实在项目区确实存在少数民族的
社区，那么根据政策指南（OP ）的要求，制定一个少数民族的发展计
划，其任务包括：
- 编制少数民族人口统计数据；
- 花足够的时间在少数民族地区，例如辽宁省做少数民族现状调查；
- 派一个资深专家到少数民族的一个村庄中进行调查，了解少数民族社区
中少数民族人群的状况；
(4) 识别项目活动导致的对生计及资源利用造成的限制并建议采取恰当的措施
来避免或缓解可能发现的相关影响和风险；
(5) 按照政策指南（OP ）的要求，识别并避免对项目区内自然和文化遗产
可能造成的潜在损害，考虑到这一点，安徽省黄山区将被选作是社会评估
的试点县；
(6) 为项目的监测评估提供人口普查的基线数据并建议监测指标。
2. 社会评估的步骤、任务和方法
社评的步骤和任务
根据上述目标和要求，社评小组按照以下 5 个步骤开展社评工作：
1. 社会评估调查的准备
(1) 依据 2008 年 3 月签署的项目确定团备忘录中规定的社会评估指导方针准
备一个工作计划以备执行此次社会评估。这个工作计划应与世界银行商定，
其内容包括社会评估的主要任务、方法、工具、抽样方式、主要的方法和
社评小组人员等的介绍。
(2) 为机构调查设计调查问卷和表格，通过关键人物访谈、数据表来收集县级、
乡镇级的和村级的二手数据；
(3) 收集国家级和省级关于林业发展和相关政策的信息和文件；
2. 对所选县的当地调查人员进行社评方法培训
(1) 为社会评估方法培训编制一个评估方法培训手册，并作为实地操作指南；
(2) 分别于 2008 年 6 月 16-19 日，6 月 25-27 日，7 月 5-7 日在安徽的宁国县，
河北的馆陶县和辽宁的阜新蒙古族自治县对 67 名省级和社评试点县的有
关人员进行了社会评估培训。培训课上主要介绍并练习了社评的步骤和参
与式方法；
3. 社评的抽样和工作任务的确定
考虑到时间有限和省与县林业局的人力投入，社评集中在根据事先设定的抽样指
标选择的社评试点县。每个县又选取 2 个试点乡镇，并在每个试点乡镇选取 2 个
试点村来进行社会评估。在每个村做了 4 个小组访谈。根据这个抽样框架，在 5
个项目省，共选择了 14 个社评试点县，28 个乡镇，56 个社评试点村。在 56 个
试点村，工作了 224 个小组访谈，有 1569 个农民参加了社评。 见表 2-1
4. 社会评估实地调查
社评的重点集中在村级调查和小组访谈。表 2-1 介绍了社评试点县、试点乡镇、
村和小组访谈数量及参加农户数：
表 2-1 项目省社会评估试点抽样表
项目省 项目县/林
场的数量
试点县 调查乡
镇数
调查村数 访谈小组
数
访谈农民
数
浙江 5 个县 临安，安
吉
4 8 32 252
安徽 15 个县 黄山，宁
国，旌德
6 12 48 330
辽宁 6 个县 阜新，西
丰
4 8 32 215
河北 17 个县
馆陶，武
邑，威县
6 12 48 340
山西 24 个县、2
个林管局
永和，万
荣，中阳，
左权
8 16 64 432
总计 69 14 28 56 224 1569
由省、县的林业部门和评估专家小组组成的社会评估团队在所选出的项目县、乡
镇和项目村收集一手数据和信息，他们的主要活动包括：
(1) 在县层面上进行机构调查以分析利益相关者，现在和将来的林地使用权的
拥有者，识别该造林项目和林地使用权改革之间潜在的社会冲突；
(2) 通过访谈和参考林业政策文件来进行政策评价；
(3) 此外，把县里的社会经济统计数据收集和整理到县级的社会经济表格，对
从有关部门得到的人口和资源禀赋的相关数据进行整理和收录。
(4) 进行乡镇领导的访谈并收集所选试点乡镇的社会经济数据；
(5) 入村调查和农户调查：
- 通过村庄关键人物访谈来识别村庄内部的利益相关者以及林业综合发展
项目和林权改革的影响，收集村级的社会经济数据以填写村级社会经济
数据表。通过农户贫富程度打分排序来确定小组访谈的参与者；
- 进行关键人物访谈，对妇女组、贫困户组和有少数民族人口村庄的少数
民族组给与特别重视；
- 进行农户调查来了解农户在林业生产中的行为、资源管理办法和生计特
点；
- 进行村庄土地资源踏查来了解林地的植被和利用情况、林木抚育情况和
土地利用模式；
5. 数据分析和撰写报告
收集到的一手和二手数据由社会评估团队在实地进行记录和整理。社会评估团队
将对数据进行分析、比较并得出相关结论。社会评估报告也由社会评估团队来撰
写。在撰写报告的过程中世界银行负责官员、咨询专家、项目管理官员必须通过
多次会议进行商谈。
社评方法
整个社评过程采用了参与式社评方法。村级社评调查中采用了下列参与式农村评
估中的工具和方法：
1. 通过展示和主持进行参与式排序和打分，选择造林模型和树种；
2. 选择树种和造林模型的优势-劣势-机会-风险（SWOT）分析；
3. 在调查人员的协助下，采用矩阵分析，对项目的影响进行参与式分析；
4. 机构调查中，借助提前设计的问题清单进行开放式访谈;
5. 村级资源踏查和社区资源图的绘制，诊断现有土地利用模式存在的问题。
3. 政策框架回顾
集体荒山荒地的公开拍卖
林权和林地的经营模式一直是林业资源利用和管理的一个关键问题。在 20 世纪
90 年代中期，国家启动了荒山拍卖试点，目的是将集体所有的几乎没有生产力
的荒山和荒地通过公开拍卖卖给村里的个体农户，租期为 50~70 年。林权改革鼓
励了农户在所承包的土地上种植防护林、经济林来改善林地的结构。
总的来说，这个政策提高了农户在拍卖所得的土地上投资和种植防护林和生态经
济林的积极性，农户一方面能通过种植经济林来获得收入，另一方面荒山的植被
也得到显著改善。然而，在改革中也产生了消极的影响和一些问题，一部分农户，
尤其是生活在偏远地区和贫困地区的农户，他们在获得林地使用权以后就砍伐树
木来补贴生计。他们中一些人缺乏资金投入来改善被砍伐而裸露的土地植被，从
而出现了植被进一步退化的现象。此外，该政策导致了一些地区村内农户之间林
地拥有量的不均等。
在荒山和荒地上种植防护林的主要作用是保护生态系统，如减少水土流失、维持
生物多样性，等等。因此，使用林地和林产品是被禁止的，农户通过种树也得不
到什么经济回报。而在得到这些山地的使用权以后，一些农户就尝试着种植回报
率高的经济林，这些树同时也具有保护生态的功能。如果林业综合发展项目选择
这些山地和荒地来新造保护林（如项目内容 1：营建多功能人工林），就需要与
这些林地的使用者进行协商来达成共识。
退耕还林政策
退耕还林政策在 1998 年长江洪灾后开始启动，目标是停止对坡度较大山地和丘
陵地的耕种和过度使用，进而实现改善植被和恢复生态保护的功能。政府给因采
取林地保护措施造成土地转换和使用的限制给其生计带来负面影响的农户提供
7~8 年的补贴，补贴形式有粮食补贴、现金补贴和退耕还林户提供苗木。
由于这一政策要求农户停止在这些土地上继续种植农作物，一些农户的生计受到
了很大的影响，而政府所提供的补贴不足以弥补由于土地转化和资源利用限制而
造成的经济损失。与此同时，受市场价格变化的影响，在转化的土地上获得的林
产品的预期收益也大大下降。政府补贴计划是持续 8 年，补贴停止以后，农户没
有找到弥补经济损失的替代生计模式，这将对单个农户的收入产生很严重的影响。
这种转化的土地不适合实施林业综合发展项目。
当前的林权改革-集体的林地的承包
集体林权的改革试点启动于 2006 年至 2007 年，试点选择了南方的一些省份。
2008 年 7 月 16 日，国家林业局颁布了《集体林地承包条例》。据条例规定，所
有集体的种植了林木或有植被覆盖的土地都应承包给农户经营，林地使用权承包
期是 70 年，承包者可以申请延长承包期限。这些已承包的土地可以转包，可作
为借贷抵押，还可作为合作开发股份作投资资本。这一制度安排为承包者提供更
大的使用和支配土地资源的空间，但他们也必须在合同期内遵守林业资源管理条
例的规定。
据省林业部门的介绍，林业综合发展项目区的 80~95% 是集体所有的土地，国
家所有的土地占了 5~20%。根据林权改革政策，浙江、安徽、河北和辽宁 68~90%
的造林区已承包给个体农户，只有 5~12%仍由村庄管理。但在林权改革较晚的
山西，只有 31%的项目区承包给了个体农户，53%仍属集体管理，见下表 3-3-1。
表 3-3-1 林业综合发展项目项目点的林权归属情况 2
集体所有省 国家所有
集体管理 承包到户
辽宁 20% 12% 68%
河北 - 10% 90%
安徽 15% - %
浙江 5% % %
山西 % % %
项目村内承包了集体林地的个体农户是项目内容 1 和项目内容 2 中需要磋商和
谈判的主要对象。
2 数据由省项目管理中心提供。
4. 项目的主要利益相关者
在省和县的社会评估方法培训中，我们进行了利益相关群体分析，在村级社会评
估中也对相关利益者进行了分类和鉴定，发现总结如表 4-1-1 所示。
（1）村级的主要利益相关者
① 大的林地经营户，承包了大面积荒山和荒地的农户以及现有林地的持有
者。他们是项目活动 1 和活动 2 需要磋商和谈判的主要对象；
① 中等的林户，占整个项目村农户数量的 50-60% ，他们所拥有的林地面
积比较平均，是项目活动 2 的主要合作伙伴；
① 小的林户，占整个项目村农户数量的 20-30%，所拥有的林地面积很小并
缺乏技术和资金实力，但可以为项目实施提供劳动力。需要通过成立合
作社和农户小组来实现对他们的赋权帮助其参与项目。
① 村干部和村委会，作为项目执行的主要组织者，是谈判和村决策的主要
协调者，也是土地承包和拍卖的调解人。
（2）乡镇的林业官员
乡镇干部和乡镇林业工作人员，技术和推广人员是实施造林活动的主要组织者和
技术服务人员，他们也对随后的造林维护及林地使用进行监督。
（3）县级相关政府机构
与林业综合发展项目相关的几个主要的县级政府机构：
- 县林业局参与项目的设计、执行、监测与评估；
- 县财政局为世界银行的贷款提供担保。
表 4-1-1 主要的利益相关者和在项目中的角色和对项目的期望
利益相关者 在项目中的角色和功能 对项目的看法和期望 对项目设计的建议
1. 村级的利益相关者
- 大的林户 作为林地承包者，是项目的主要受益者
他们中的一部分人是造林团队的管理者
可以给中小生产者提供示范
有很好的造林技术、经验和投资实力
作为土地权的持有者，对参与项目
很感兴趣
希望通过提高林地的生产率来提
高农户收入
在项目的设计阶段和他们就
树种的选择及其多样性进行
磋商和谈判
- 中等林户 从村里承包了中等面积的林地
占农户总数的 50~60% ，是项目的主要受益群体
对项目有较高的兴趣
通过造林增加收入
鼓励他们参与到项目的设计、
实施和评估中来
- 小林户 只拥有小规模的林地，收入也很少
可以为造林活动贡献劳动力
希望能平等的参与项目
通过参与项目增加收入
鼓励他们参与到项目的设计、
实施和评估中来
- 妇女 占整个劳动力的 40~45%，照顾家庭并做农活
是种树和中小林地管护的主要劳动力
在中国北方的几个项目省：河北、陕西、辽宁的林木种
养中尤其发挥关键作用
在林木的种养需要雇佣外来劳动力的南方省份：安徽、
浙江发挥的作用较小
渴望通过种植经济林来提高收入
在项目中得到技术培训
鼓励他们参与到项目的设计、
实施和评估中来
给妇女提供专门的培训，如林
木养护、育种和如何管理经济
林
村干部和村委会 是开展项目活动的主要组织者
是承包和拍卖集体林地的主要协调者
将承包者交纳的租金这部分集体资金用于村公共事务
是农民协会的倡导者和发起人
促进村经济的发展
改善环境
与村干部进行磋商
2. 乡镇层面
- 乡镇干部 参与造林活动的协调
对林木的种植和养护进行监督
乡镇的经济发展
改善生态环境
提供技术培训
- 乡镇林业站的林业技术人员 参与项目设计 提高林木管理效率 进行推广方法的培训
利益相关者 在项目中的角色和功能 对项目的看法和期望 对项目设计的建议
对育种、种植和后期的造林养护提供相关技术服务 通过培训提高个人资质和能力 提供技术培训
3. 县级层面
- 县林业局 参与造林规划
项目执行管理和协调、监测评价和项目验收
与财政局协调为贷款提供担保
在林业生产中对农户进行培训
实现林业资源的生态可持续性
提高林地效率和生产力
提高农户收入
- 县林业服务站 参与项目设计
为农户提供育种、维护和经济林管理方面的技术服务
培训农户
提升服务能力
通过项目得到培训
- 县级的林木苗圃 为农户提供树木的幼苗
为农民提供相关培训
通过提供高质量的幼苗来提供林
地的生产率
- 县财政局 代表县政府为贷款提供经济担保 生态可持续发展
经济发展
- 县旅游局 3 参与项目生态旅游部分的设计
为能促进旅游发展的基础设施建设投资
保护生态环境的同时发展旅游业 协调项目设计
- 县少数民族委员会 4 制定和实施对少数民族的优惠政策
实施少数民族发展项目，包括减贫项目和农业发展项目
促进少数民族的发展
3 只涉及安徽省黄山区。
4 只涉及辽宁省阜新蒙古少数民族自治县。
5．社会评估的主要发现
浙江省
不同地区推荐的项目内容
浙江是中国的最大的竹子生产基地之一。尤其是社会评估的试点县安吉县，是中
国十大竹子生产县之一，有着“中国竹乡”的美称。浙江存在的问题是，纯竹林的
生态退化、纯竹林的抗病虫能力低和水土保持的生态功能退化。我们建议在当地
土地资源类型、气候类型、社会经济形势和其他相关条件的基础上进行造林。
安吉县和临安县有悠久的竹子生产的历史，竹子生产和加工是当地人收入的主要
来源。在多年种植竹林后，大面积林地变成了纯的、没有其他树种的竹林。因为
竹子的根只能在一定深度（据当地专家介绍，最多 50 厘米）的土壤下才能生长，
在一些种植密度很高的竹林，当雨水不够充分时，会发生干旱。此外，在这种模
式下，大自然的水循环也遭到了破坏。
为解决这一问题，恢复自然的水循环，建立新的，不仅可以保证生产又可以维持
自然可持续发展的多功能林地成为当务之急。建议在安吉县和临安县的竹林里种
植乔木，这些乔木有很长的根，可以深入土壤吸收和输送深层地下水，同样也能
将雨水输送到土壤中并储藏。通过在竹林中种植一些乔木不仅可以实现经济和生
态功能，还能在当地发展中发挥多种功能。
尽管安吉和临安的社会经济状况有细微差别，两个县的造林却不会存在明显差异。
下表显示的是浙江省安吉和临安县所推荐的造林方式和造林对当地生态可持续
发展的贡献：
表 5-1-1 浙江省推荐造林方案
项目区 造林方案 备注
- 提高低效经济林（如板栗等）的生产
率
- 提高低效经济林的生产率会增加新的
树种，避免纯林从而保持生物多样性
- 提高低效针叶林（如枞木、松树等）
的生产率
- 提高低效针叶林的生产率会增加新的
树种，避免纯林从而保持生物多样性安吉县
- 纯林改造，包括将纯林变成混交林以
增加生物多样性和提高低产林的生产
效率
- 纯林的物种单一性会导致生态的退化
和生产率的下降
- 提高低效林的生产效率 - 提高低效经济林的生产率会增加新的
树种，避免纯林从而保持生物多样性
临安县
- 把纯林转换成混交林，以增加生物多
样性
- 纯林的物种单一性会导致生态的退化
和生产率的下降
由上表可以看出，浙江省的造林侧重于以下几个领域：
- 把纯林转换成混交林，以增加生物多样性；
- 改造低产、低生态功能林，包括经济林、针叶林等。
社会影响评估
(1) 不同利益相关者对项目造林活动的看法
在浙江，社会评估团队收集了不同利益相关者（包括低收入农户、中等农户、富
裕农户和妇女）对于林业综合发展项目的看法和期望。通过分析调查结果，评估
团队发现不同的利益相关者和项目有不同的相关性，他们对所建议的项目活动表
现出不同的利益和兴趣。下表总结反映出社会评估的两个试点县---安吉县和临安
县的主要发现：
表 5-1-2 不同利益群体的观点分析
项目活动 富裕农户 中等收入农户 低收入农户 妇女
将纯林转化为混
交林以提高生物
多样性
- 能改善生态环境，增加
农户家庭收入
- 从长远看，能增加收入
- 短期内会减少农民收
入
- 改善生态环境和提高生
活质量
- 从长远看能增加收入
- 短期内会减少农户的收
入，造林后会限制对林地
的使用
- 和富裕户相比，项目对贫
困户的影响更为明显
- 如果他们能通过项目得到
雇佣其劳动力的机会，项
目能增加他们的收入
- 短期内会减少其林业收入，
可能会降低其家庭收入
- 影响不是很明显
- 如果她们的家庭成员能通
过项目得到工作机会，这
会增加其家庭收入
改造低产、低生
态功能林
- 富裕农户没有充足的
劳动力来实施这项活
动
- 提供相应的培训也十
分必要
- 提高林地的生产率，同时
提高林业收入
- 中等收入的农户缺乏资
金和劳动力来实施这项
活动
- 提供相应的培训也十分
必要
- 低收入农户可以通过付出
劳动力来获得一些收入
- 没有足够的资金来投入这
项活动
- 需要通过相关培训才能更
好的参与项目活动
- 由于项目活动可以提高收
入，她们参与的积极性很
高
- 项目活动会增加她们的劳
动负担
如上表所示，根据社会评估的调查发现，弱势群体，包括低收入的农户、小的林
户（他们中很多也是低收入农户）和妇女，在项目中需要特别关注。
首先，改造纯林为混交林尽管长远来看会增加收入，但在短期内林业收入却是减
少的，这可能会造成低收入农户的收入进一步减少，从而使他们短期内的生计情
况进一步恶化，而富裕户和中等收入的农户却可以承受短期内的收入减少，因此
低收入农户不会像他们那样对项目表现出很高热情。
其次，改造低产和低生态功能林能为所有的农户提高林地生产率，然而，这需要
高质量、合格的执行以及后续管理，而执行和管理都离不开相应的技术。总的来
说，富裕户和中等收入农户比低收入农户技术水平更高，因此对低收入农户提供
培训，帮助他们分享项目活动的利益十分关键（参见第六章：社会风险分析）。
第三，浙江的发现说明男性和女性对项目活动有相同的偏好和看法，妇女也能像
男性一样从项目中获得经济利益。
为成功实施项目，必须关注项目产生的积极影响和消极影响，现将这两种不同的
影响罗列如下：
积极影响
- 改善生态环境，提高人们的生活质量；
- 长远来看，能增加收入；
- 提高森林生产率，增加林业收入；
- 增加那些得到雇佣的农民的收入；
- 妇女能通过参与项目得到报酬，改善生活，提高她们在家庭和社区中的
地位。
负面影响
短期来看，项目活动尤其是将纯林改造成混交林以提高生物多样性，会减少农户
的收入，从而会恶化低收入农户和贫困户的生计状况。
- 一些农户，尤其是富裕户，在项目执行中会缺少劳动力，尽管可以通过
雇佣低收入农户来填补劳动力不足，但这个过程需要搭建劳动力供需间
的桥梁。
- 尽管项目会创造一些就业机会，但低收入农户在与富裕农户和大户进行
就业机会的竞争时没有任何优势。如果没有干预，这会使低收入农户处
于更加不利的境地，因此，有必要为他们提供相应培训，在相同的条件
下为其提供优先机会。
相关分析
此外，项目的成功执行还依赖于项目实施者和地方林农的合作，不同的农民会和
项目有不同的相关性。
在社会评估调查的基础上，我们发现在浙江，林地的分配并不是很均匀，有些农
户有大面积林地，而有些农户林地面积很小，在项目执行中要对他们给予不同的
关注，具体做法如下表所示。这个村平均每户拥有 20 ~25 亩的林地，但小的林
农只有 10 亩，而某些大户的林地面积多达 50 亩。
表 5-1-3 不同农户和项目的相关性
农户 社会经济特征和与项目的相关性 5 对策
高收入户
- 占农户总数的 20% ：有 30~50 亩
的林地或山地用于林业生产；
- 收入对林业的依赖度很高；
- 对项目很感兴趣，与项目的相关度
很高；
给与高度关注，主要与他们谈判
和协商。
中等户
- 占所有农户的 40%；
- 平均每户有 15-20 亩的林地或从村
里承包的山地；
- 收入对林业的依赖比较高；
- 与项目的相关度比较高；
关注这些农户，尤其是收入主要
来源于林业的农户。
低收入户（包括没有
林地的农户）
- 占农户总数的 40%；
- 平均每户承包的林地少于 10 亩；
- 收入对林业依赖度低；
- 和项目没有那么高的相关性，也不
太感兴趣；
避免小规模农户的边缘化，尤其
是其中的低收入农户。
妇女参与项目和受益的潜力
通过分析在社会评估调查中所收集的农户社会经济数据发现，安吉县和临安县劳
动力转移的比例不像其他几个省那么高，安吉县四个试点村的平均劳动力转移率
只有 15~20%，年人均收入为 8000~10000 元，大多数男劳力从事农业和林业生
产，社会评估团队对劳动力的性别分工进行了分析，表 5-1-4 总结了安吉县劳动
力性别分工的情况。
表 5-1-4 男性和女性的劳动分工
活动 男性 (平均百分比) 女性(平均百分比) 结论
育种 91 9
种植 90 10
幼树的护理 96 4
病虫害防治 100 0
采伐 100 0
销售 95 5
在林业生产活动中，
男性是主要的劳动力，
妇女只参与了很少的
一部分工作
正如上表所示，在日常的林业生产活动中，男性承担了超过 90%的林业生产劳动，
而妇女只承担了不到 10%。该数据是通过社会评估培训的案例研究中得来。在县
级层面，这一比例会比实地调查略高（约 30%），原因如下：
5 该列数据是在村庄调查的中通过农户问卷调查收集和计算而来。
- 很多男劳力专门从事农业生产和林业生产，比如一些大规模林场，林场
持有者会需要在播种和采伐季节雇佣部分外来劳动力；
- 受访者表示，由于实施造林的地区几乎全是山区和丘陵地区，林业生产
活动不适合妇女参与；
- 很多工作需要体力，如采伐和运输林木，妇女很难胜任这类工作；
- 男性主要从事农业和林业的生产活动，而妇女的主要任务是干家务，如
煮饭、照顾孩子和老人，等等。
然而，除了采伐林木需要体力外，其他活动，如育种和林木管护，移栽、幼苗维
护、以及病虫害管理都适合妇女做。在林业综合发展项目中，应通过参与式利益
相关群体的磋商来促进妇女参与到决策制定、选择树种和造林模式等活动中。项
目应为妇女提供帮助包括培训和小额信贷，以防止妇女在任何项目活动中被边缘
化，从而确保她们参与项目。
(2) 对少数民族的影响
通过五个项目县收集的二手数据可知，其中的临安县、富阳县、安吉县有少数民
族人口。这三个县的少数民族人口总数分别是 2607、4015 和 6147，分别占全县
人口的为 %、 % 和 %，这三个少数民族分别为畲族、苗族和回族。
然而，县项目办的介绍却是在其项目区根本没有少数民族，因而林业综合发展项
目也不会对少数民族有任何直接影响。表 5-1-5 是浙江省项目县的少数民族人口
概况。
表 5-1-5 浙江省项目县的少数民族情况
县 少数民族人口 占总人口的
百分比
少数民族村
数量
少数民族 是否在项目区
临安 6147 6 畲族 否
富阳 4015 2 畲族和苗族 否
安吉 2607 - 畲族和回族 否
德清 - - - - -
长兴 - - - - -
(3) 项目对农民生计资源利用的限制
浙江省的林业综合发展项目没有征用土地，因此也不需要移民，然而为实现项目
的生态功能，项目会对农户使用林地带来一定限制。
下表总结出浙江省社会评估调查中所发现的不同农户的生计特点：
表 5-1-6 不同农户的生计特点
农户 生计特点 平均所占百分比
富裕户
- 拥有竹子加工企业；
- 从事商业；
25
- 承包了山地和林地。
中等户
- 在工厂或公司上班；
- 承包了山地和林地；
- 养殖家禽。
65
低收入户
- 通过卖竹子或者竹笋获得收入；
- 在工厂打零工；
- 种植了粮食和蔬菜。
10
把纯林包括纯林和针叶林转化成混交林，尤其是纯竹林的转化会在短期给低收入
农户的生计带来限制。低收入农户收入的主要来源是销售竹子和竹笋，将纯竹林
转化成混交林会砍掉一些竹子种上其他的树种，而这些新树种从种植、成长到可
以出售需要一段时间，农户在这段时间内的收入会下降。对一些低收入农户来说，
这很可能是其收入的一大部分。
因此有必要针对项目所造成的限制采用一定的对策。社会评估小组建议项目在以
下几个方面采取恰当的干预措施：
- 与项目村进行磋商，确保农户自愿参加本项目；
- 优先雇佣低收入农户家庭的劳动力，使他们能够通过从事育种、种植和
栽后养护等活动获得收入；
- 鼓励加工厂雇佣低收入农户家庭的劳动力；
- 给低收入农户提供培训以帮助他们开发新的收入来源。
(4) 对文化遗产保护的影响
浙江省项目县的二手数据显示，项目区没有文化遗产和历史古迹。
安徽省
不同地区推荐的项目内容
安徽省的社评试点县包括黄山区、旌德县和宁国县，推荐造林项目主要依据当地
的土地资源、气候特征、社会经济状况以及其他相关条件。造林包括两种类型，
即新建防护林以及对现有低效林的改造，下表详细介绍了两种类型：
表 5-2-1 安徽省推荐主要造林项目
造林类型 内容 造林类型 内容
- 阔叶林 - 对现有低效林的改造
- 杉木与阔叶
树混交
- 对现有低效杉木与阔叶树混
交林的改造新建防护林
- 油茶
对现有低效林的
改造
- 对现有低效阔叶林的改造
不同的社会评估地区有不同的项目内容：
- 在黄山区，新建防护林包括阔叶林，杉木与阔叶树混交林以及油茶。对
现有林区的改造包括竹林，杉以及疏林地和灌木林。
- 在旌德县，新建防护林包括阔叶林，枞树，针叶林以及山核桃；对现有
林地的改造包括竹林、阔叶林、针叶林、疏林地以及灌木林。
- 在宁国县，新建防护林包括竹林，阔叶林和油茶；对现有林区的改造包
括对竹林和阔叶林的改造。
社会影响评估
（1）林业综合发展项目的造林活动中不同利益相关群体
在安徽省，我们发现农户因为拥有财产的不同而对项目活动有不同的看法，这些
差异应该引起重视。根据社会评估的三个试点县区，做出分析结果如下：
表 5-2-2 不同利益群体分析
项目
活动
富裕户 中等户 低收入户 女性
新建
造林
项目
- 新建防护林能增
加长期收入并且
能改善生态环境；
- 但是短期内不能
增加收入，并且缺
乏足够的劳动力；
- 富裕户都愿意在
新建造林项目上
投资，如果项目能
够提供资金和技
术支持更好；
- 改善生态环
境，增加长
期收入；
- 缺乏足够的
劳动力；
- 短期内偿还
贷款将会增
加经济负担；
- 增加就业机会，低
收入农户还能增加
收入；
- 低收入农户缺乏足
够的资金；
- 低收入户需要相关
的技术培训以更好
的完成这项工作；
- 女性可以做育苗、除
草、施肥、林业管理
以及其他没有太多
体力投入的工作；
- 能够从这些工作中
获得收入并且能够
提高在家庭和社区
中的地位；
- 需要相关培训；
对现
有林
区的
改造
- 能够增加林业产
出，并使森林管理
更加方便；
- 缺少劳动力；
- 增加收入；
- 劳动力成本
是个问题；
- 项目投资会
增加财政负
担；
- 低收入户缺少资金
和技术；
- 项目活动能够为低
收入户提供一些就
业机会；
- 但有必要对他们进
行相关培训；
- 低收入户希望参与
项目以获得就业机
会和相关培训；
- 女性是项目活动的
主要劳动力；
- 女性不仅要直接参
与项目，还要做一些
后勤工作以及对项
目实施提供支持；
- 通过参与项目和获
得收入，能够提高她
们的地位；
正如上表所示，根据社会评估的结果，我们发现不同类型的农户对项目有不同的
兴趣和观点。总的来说，项目对不同的利益相关群体，既有正面影响，也有负面
影响：
正面影响
- 多数参加访谈农户认为，两种类型的项目活动都能改善环境；
- 两种类型的项目活动都能增加林业产值，并且使林业管理更加方便；
- 通过增加林业产值，项目能够起到增加收入的作用；
- 项目能够提供就业机会，并且弱势群体（如低收入户和女性）能够获得
就业机会并以此提高收入；
- 如果女性能够通过项目获得报酬，将提高其在家庭和社区中的地位。
可能的负面影响
- 项目需要大量资金投入并且难以在短时期内获得收益，所以农户可能会
在短时期内缺乏资金，因此建议项目为农户提供小额贷款；
- 项目需要劳动力投入，一些农户缺乏劳动力，建议协调好劳动力供给与
需求之间的关系；
- 项目对于劳动力的需求可能增加项目地区的劳动力成本，建议雇佣当地
的劳动力并且优先雇佣低收入农户；
- 短期内偿还贷款可能增加财政负担，建议项目根据实地调研的结果以及
农户的能力来决定还款的模式和时间；
- 项目对技术的需求可能会减少一些弱势群体的参与机会，并有可能使他
们被边缘化，建议项目为一些弱势群体，如女性和低收入农户提供相关
培训。
相关性分析
同时，项目的成功与否依赖于项目执行者和当地利益相关群体之间的协调程度。
了解不同利益相关群体与项目之间的关系非常重要，可以促进目标群体之间的磋
商和谈判。根据社会评估的调研发现，安徽省的林地的分配不平均，一些农户有
较大面积林地而另一些农户只有小面积林地。该项目中不同的林权所有者就是谈
判的各个目标群体。
在安徽省的社会评估试点地区，我们发现林地大户和小户之间的差距明显，大户
拥有约 540 亩林地面积，而小户的林地面积只有大约 2 亩 6。这一点也应该引起
重视，下表反映了不同农户与项目之间的关系：
表 5-2-3 不同农户与项目的关系
农户类型 社会经济特征以及与项目的相关程度 7 对策
林业大户 约占所有农户的 5%，拥有林地及
荒山面积 300 至 540 亩；
来源于林地的收入很高；
对林业综合发展项目很感兴趣，与
项目相关程度很高；
对此类农户特别关注，并作为主要谈判对
象。
林业中等户 占所有农户的 60%；
平均所拥有的林地面积为 50 至
300 亩；
来源于林地的收入较高；
与项目相关程度也比较高；
对此类农户也应当关注，尤其是收入主要
来源于林地的农户。
林业小户（包
括没有任何
林地的农户）
占所有农户的 35%；
拥有的林地面积少于 30 亩，并且
来源于林地的收入很少；
对林业综合发展项目不是很感兴
趣，与项目相关程度不高；
避免使这类群体被边缘化，尤其是低收入
农户。建议组建林业合作社来使这一群体
联合起来，可以减少成本，增加他们的权
利并提升其在谈判中的地位。
基于林业大户和小户之间的明显差距，建议项目采取以下措施：
6 数据来源于社会评估中的农户调查问卷。
7 本列的特征来源于社会评估中的农户调查问卷
- 识别林业大户，并研究其社会经济特征及现状，以便进行合作与谈判；
- 建立林业合作社使小的农户集中起来，降低生产成本，增加他们的权利
并且提高其在谈判中的地位，这些都可以避免在项目中被边缘化；
女性的参与及受益
根据社会评估调研中收集到的农户社会经济数据发现，很多男性劳动力外出务工，
因此林业生产的女性化趋势开始显现出来。下表总结出林业生产的劳动力分工情
况：
表 5-2-4 劳动力分工情况
生产活动 男性（%） 女性（%） 结论
育苗 40 60
栽种 70 30
管护 60 40
病虫害防治 80 20
采伐 85 15
销售 60 40
在林业生产中，男性比女性承担了
更多的工作，但是他们之间的差距
并不明显。
从上表中可以得到以下结论：
- 总的来说，男性劳动力对整个林业生产的贡献较大，尤其是在种植、病
虫害防治以及采伐方面，这些工作都需要较多的体力劳动；
- 在病虫害防治方面，女性劳动力只承担了 20%的工作，因为病虫害防治
需要更多的技术和知识，因此女性需要林业生产的相关培训；
- 除育苗以外，男性都比女性做了更多的工作，但是差距也不明显。这一
差距不是由工作本身决定的，如体力劳动、技术因素等，而是由女性劳
动力经常被其他工作占据时间，尤其是家务劳动、照顾小孩和老人等。
（2）对少数民族的影响
根据安徽省的二手数据分析发现，少数民族主要有回族、壮族、苗族等。但是在
项目区不存在少数民族人口。因此，林业综合发展项目对当地少数民族没有直接
影响。下表反映了安徽省项目区的少数民族概况：
表 5-2-5 安徽省项目地区的少数民族概况
县 少数民
族人口
占总人口
的百分比
少数民族
村数
少数民族名称 位置
怀宁 532 0 回族、壮族、苗族、布依族 非项目区
黄山 0 0 0 - -
徽州 175 0 壮族、回族 非项目区
霍山 338 0 回族、畲族 非项目区
泾县 0 0 0 - -
旌德 0 0 0 - -
县 少数民
族人口
占总人口
的百分比
少数民族
村数
少数民族名称 位置
南谯 4055 1 回族、满足、壮族、朝鲜族、土家
族、蒙古族
非项目区
宁国 1567 1 苗族、回族 非项目区
祁门 179 0 畲族、壮族 非项目区
全椒 3000 2 彝族、回族 非项目区
宿松 844 0 回族、苗族 非项目区
太湖 203 0 壮族、满族 非项目区
宣州 3159 1 彝族、畲族 非项目区
黟县 128 0 回族、苗族 非项目区
岳西 0 0 0 - -
（3）项目对历史文化遗产的影响
安徽省的三个项目试点县区，即黄山区、黟县以及徽州区，都坐落在徽州文化区
的中心地带。徽州文化在其文化、商业、教育、建筑、风景以及医药方面都有独
特的特征。徽州文化可以追溯到宋朝的朱熹，他是南宋时期（公元前 1130 年至
1200 年）著名的哲学家。由于具备卓越的文化及传统，黄山风景区于 1990 年被
联合国教育科学及文化组织评为世界自然文化遗产。2008 年，黄山又被文化部
认定为文化和生物保护区。
表 5-2-6 安徽省三个项目县区的文化遗产和历史古迹
县区 文化遗产和历史古迹数量 涉及村庄数量 涉及人口数量
黄山区 17 39 54153
黟县 4 4 10000
徽州区 1 28 25169
合计 22 61 89332
黄山区的调查结果
在社会评估调查中，社会评估专家拜访了黄山区林业局、文化局以及旅游局。以
下列举了主要调查结果：
黄山区的林业综合发展项目区不在联合国教科文组织认定的黄山世界自然文化
遗产区域内。
然而，这一地区有较多的小型历史古迹和文物。根据文化局提供的数据和信息，
到 2008 年 3 月，该地区已有 17 处被认定的历史古迹。根据区林业局的二手数据，
17 处古迹分布在 5 个乡镇，覆盖 39 个村。
随着经济发展，尤其是旅游人数的快速增长，这一地区中的历史古迹的保护显得
越来越重要。林业局和和生态旅游部门需要很好的协调，做好生态建设、旅游和
文物保护的协调发展。
表 5-2-7 安徽省黄山区文化遗产和历史古迹的保护级别（2008 年 3 月）
级别 文化局注册的文化遗产和历史古迹数量
省级 4
市级 8
区级 5
合计 17
2006 年，黄山区文化局对整个区的文化遗产和历史古迹列出了清单，并且注明
了各处遗产的地点、级别以及建造时间。2003 年，黄山区政府为保护这些文化
遗产制定了正式文件，文件中明确描述了禁止人类进行生产活动、造林活动和其
他形式干预的范围。黄山区林业局确认，在这些有文物的区域，没有林业综合发
展项目的造林点。
根据遗产保护规定，文化遗产核心区的范围和直径以及周围区域都是被严格划分
的。对于林业综合发展项目，当地政府确定在这些文化遗产地区内或其周边没有
项目造林地，并且项目的林地选择标准也不包括这些地区。
河北省的调查发现
不同地区推荐的项目内容
河北省的社会评估试点县是武邑县、威县和馆陶县。根据当地的土地资源、气候
特征、社会经济情况以及其他相关条件，造林活动包括新建多功能防护林以及对
现有林地的恢复和改造，下表显示了具体信息：
表 5-3-1 河北省推荐项目内容及相应树种
项目活动 种植或养殖类型 树种
- 生态林 - 白杨新建多功能防护林
- 经济林 - 梨树
- 桃树
- 苹果树
- 杏树
对现有林区的恢复和改造 - 林下养殖 - 家禽
- 食用菌
- 草药
- 对现有生态林的恢复 - 白杨
- 对现有经济林的恢复 - 苹果树
- 梨树
- 桃树
- 杏树
- 将纯杨树林变为针叶树与杨树混交 - 针叶树
社会影响评估
（1） 林业综合发展项目活动中的各利益相关群体
正面及负面影响分析
在河北省，我们通过社会评估调查收集了农民对于项目活动的观点。结果表明，
不同的项目活动对于不同的利益相关群体会产生不同的影响。下面的表格显示了
项目活动的正面和负面的影响。
表 5-3-2 项目活动对农民的正面和负面影响
项目活动 树种 正面影响 负面影响
生态林 - 白杨 - 改善环境；
- 改善土质；
- 带来长效收益；
- 防风固沙；
- 杨树的絮状物影响环境；
- 土壤板结；
经济林 - 梨树；
- 桃树；
- 苹果树；
- 杏树；
- 增加收入（重要影
响）；
- 改善环境；
- 水果的运输问题困扰农民；
- 缺乏技术和市场渠道，将会增加
风险；
- 一些树种的成熟期与粮食作物
成熟期冲突，例如杏树和小麦；
林下养殖 - 白杨；
- 食用菌；
- 草药；
- 增加收入；
- 促进林木生长；
- 带来长效收益；
- 需要大量的资金、基础设施投入
以及技术支持，这些可能都是农
民所缺乏的；
将原有纯白杨
林变为针叶树
与白杨混交
- 白杨 - 减少病虫害； - 需要资金投入，并且短时间内得
不到收益；
如上所示，社会评估小组发现，除了能够在经济上和生态上使当地社区受益外，
还应注意一些负面影响，例如：
- 白杨防风林带会降低粮食作物的产量，与农业生产活动形成冲突。林业
综合发展项目在设计防风林时应当考虑这个负面影响，与农户尽量多的
沟通、协商，尤其是低收入农户；
- 一些树种与粮食作物的成熟期有冲突，例如杏树与小麦，这样会引起劳
动力缺乏。因此，林业综合发展项目应当帮助农民建立合作社来克服这
一问题；
- 对于一些项目来说，只有当参与项目的农民能够获得技术培训以及相应
的资金扶持，才能使农民获益，否则，农民便不会获得期望的收益。
此外，在社会评估访谈中，社评小组发现有一个村的农民不愿再种植白杨，因为
所有已种的白杨都遭受了虫害。由于白杨树太高，对农民来说很难喷药，并且虫
害蔓延很快，导致周围的白杨也在很短时间内被染上虫害。
社会评估小组建议，林业综合发展项目应该为白杨种植制定害虫防治计划，以保
证项目的成功实施。
相关性分析
项目的成功实施依赖于当地农民的参与程度。不同的农民与项目有不同的相关性。
根据社会评估的调研以及二手数据分析发现，河北省农户的林地面积较小并且不
均衡。农户拥有的最多的林地大约为 30 亩（只有两户），大多数农户的林地面
积为 2 到 10 亩。此外，在一些村庄的林地完全由村集体拥有，农民没有承包任
何林地 8。因此河北省的农户相关性分析与其他省份不同，主要集中在集体林地
种植特征以及拥有小面积林地的农户上。
表 5-3-3 不同农户与项目的相关性分析
林地所有者 社会经济特征以及与项目的相关性 9 对策
拥有林地的
农户
- 大多数农户的林地面积都很小，多
为 2 到 10 亩；
- 农户拥有林地面积最多为 30 亩，
只有两户；
- 拥有较小面积林地的农户数量很
多；
- 所有有林地的农户都对林业综合
发展项目很感兴趣，与项目相关程
度很高。
- 对拥有大面积林地的农户予
以特别关注；
- 帮助建立林地合作社并且让
小农户集合起来，提高他们的
谈判能力以及管理效率。
村集体 - 有四个村的林地是归集体所有，即
王家岭村、桥口村、半导村以及北
石村；
- 在这一模式中，农户与项目的相关
性也很高，但是是通过不同的方式。
- 协调集体林地，帮助项目实施
；
- 对集体林地与农民土地之间
的矛盾进行协调，减少对农民
的负面影响。
如上所述，需要大量的时间与小农户进行谈判，并且如果他们是分散的，利益就
不能得以完全保护。因此建议林业综合发展项目帮助他们建立林业合作社，以：
- 促进小农户参与林业综合发展项目；
- 提高他们在谈判中的地位；
- 提高管理效率。
对于村集体拥有的林地，项目活动的设计和实施相对容易，因为项目面对的对象
只有一个，即村集体。但是这样也有可能使农民的观点和利益被边缘化。因此对
林业综合发展项目提出如下建议：
- 协调村集体林地，帮助项目实施；
- 调和集体林地与农民土地之间的矛盾，减少对农民的负面影响。
女性对项目的参与以及从项目受益情况
根据从试点县收集的数据，我们总结了男女劳动力的分工情况：
表 5-3-4 男女劳动力分工
项目活动 男性（%） 女性（%） 结论
育苗 40 60
栽种 70 30
在林业生产中，男性比女性承担了更多的
工作，但是他们之间的差距不是很明显。
8 数据来源于在社评试点村收集的二手数据。
9 所列特征来源于社会评估中农户调查问卷。
管护 20 80
病虫害防治 80 20
采伐 90 10
销售 50 50
上表反映出日常林业生产中的调查结果如下：
- 与其他省份相同，河北省的采伐主要由男性承担；
- 其他项目活动中，男性与女性的分工不很明显；
- 主要由男性承担的工作包括种植、采伐以及病虫害防治。在林业生产中，
前两项工作主要是体力劳动，最后一项工作需要较高的技术水平并可能
导致中毒。
对男女劳动力分工的分析发现：
- 除了繁重的体力劳动，女性在整个生产过程都扮演着非常重要的角色，
至少跟男性一样重要；
- 在病虫害管理中，女性承担了一小部分。这意味着一方面，由于这项工
作需要很多技术知识，女性比男性缺乏相关知识；另一方面，由于工作
中可能造成农药中毒，一个家庭可能出于保护女性的考虑而让她们少承
担；
- 劳动分工不仅基于体力因素、技术需要或者其他，也基于另外一些原因，
如女性在家庭中要承担其他工作，诸如家务劳动、照顾小孩和老人等。
在林业综合发展项目中，应加强女性在决策、树种选择以及造林类型的参与。项
目应当避免女性被边缘化，并且应当提供其他帮助，如技术培训以及小额贷款，
通过这些措施保证女性更好的参加项目。
（2）对少数民族的影响
根据河北省收集的二手数据，河北省五个县有少数民族人口，下表列举了少数民
族的详情：
表 5-3-5 河北省项目区少数民族人口
县 少数民族人口 占总人口
的比例
少数民族
村数
少数民族名称 位置
大名 23002 9 满族、回族、蒙古族 非项目区
鸡泽 68 0 回族 非项目区
邱县 10642 0 满族、回族、蒙古族 非项目区
文安 4406 12 满族、回族 非项目区
永庆 4926 4 满族、回族 非项目区
正如上表所示，项目地区没有少数民族人口。因此，世界银行关于少数民族的项
目政策在河北省的项目地区将不会实施。
（3）对文化遗产保护的影响
根据河北省收集的二手数据，河北省项目地区没有历史文化遗产。
山西省
不同地区推荐的项目内容
山西省的社会评估试点县是左权县、中阳县、永和县以及万荣县。推荐的造林活
动都是基于当地的土地资源类型、气候类型、社会经济情况以及其他相关条件。
造林包括生态林以及经济林。下表反映了具体情况。
表 5-4-1 山西省推荐的主要造林活动
造林活动 树种 造林活动 树种
生态林营造 - 黑槐；
- 柏树；
- 侧柏；
- 白杨；
- 榆树；
- 柳树；
经济林营造 - 胡桃；
- 柿子；
- 辣椒；
- 杏树；
- 枣树；
社会影响评估
（1）林业综合发展项目造林活动中不同利益相关群体概况
在山西省，我们收集了不同利益相关群体（包括低收入农户、中等户、富裕户以
及女性）对项目的看法，通过分析，发现他们与项目的相关性不同，并且不同群
体关注的项目活动也不同。根据两个试点地区的社会评估调研，总结出分析结果
如下：
表 5-4-2 不同利益群体分析 10
项目
活动
富裕户 中等户 低收入户 女性
生态
林营
造
- 改 善 生 态 环 境
和居住环境；
- 改善环境；
- 改善居住条
件；
- 减少水土流
失；
- 降低农作物
产量；
- 资金投入较
大；
- 改善环境；
- 改 善 居 住 条
件；
- 保 证 农 业 产
量；
- 减 少 水 土 流
失；
- 降 低 农 作 物
产量；
- 资 金 投 入 较
大；
- 改善生态环境；
- 净化空气；
- 增加收入；
- 林业生产节省时间
和劳动力；
经济
林营
造
- 改善环境；
- 通 过 胡 桃 生 产
和 运 输 增 加 收
入；
- 但 林 业 生 产 和
牧 业 之 间 存 在
冲突；
- 改善环境；
- 增加收入；
- 增加就业机
会；
- 初期影响农
作物生产；
- 改善环境；
- 增加收入；
- 增 加 就 业 机
会；
- 初 期 影 响 农
作物生产；
- 改善环境；
- 增加收入；
- 女性可以在项目中
发挥重要作用；
- 与农作物生产相比
，投入更少，收益
更大；
正面影响
生态林营造
- 改善生态以及人们的居住环境；
- 改善居住水平；
- 显著地水土保持作用；
- 保证并增加农业产量；
- 净化空气；
- 女性认为林业生产更加节省时间和劳动力；
经济林营造
- 改善生态以及人们的居住环境；
- 通过胡桃生产和运输来增加收入；
- 提供就业机会；
- 由于女性可以在项目中承担相应的工作，有助于提高她们在家庭和社区
中的地位；
- 经济林比农作物生产投入成本低，收益大；
- 女性认为，经济林生产比耕作好，因为干果易于储藏，并且可以投入较
少的工作。
10 表中所有观点来自社评小组在试点县对农户进行的访谈，表中结论也是基于访谈的总结。
可能的负面影响
生态林营造
- 项目中林木的生长可能会减少粮食作物的产量。由于生态林的树木会与
周围的粮食作物争夺土壤营养以及水分，并且会遮蔽农作物获得足够的
阳光；
- 项目需要大量的资金投入，对于农户来说可能造成资金短缺；
- 对粮食生产的负面影响可能使低收入农户的贫困状况更加恶化，因为种
植业是低收入农户的主要经济来源。
经济林营造
- 林业生产和畜牧业之间存在冲突。对一些家庭来说，畜牧业是其收入来
源的一部分，造林后禁牧可能会影响他们的生计；
- 初期可能减少农作物产量。虽然林业可以带来水土保持以及相关经济林
产出，但是也可能带来种植业产量的减少，因为经济林要与作物争夺营
养和水分；
- 某些经济林营造需要大量的资金投入以及技术支持，但是某些农户，尤
其是低收入农户缺乏这些能力。因此可能增加他们的风险。
相关性分析
项目的成功实施依赖于项目官员与当地农民的合作。不同的农民对于项目的相关
性不同。
根据社会评估的调研结果发现，山西省一些农户拥有大面积的林地（两户拥有超
过 300 亩林地），也有很多农户只有小面积的林地（最多 60 亩）11。在项目的
实施中更应予以关注，下表列举了详细情况：
表 5-4-3 不同农户的项目相关性分析
农户类型 社会经济特征以及项目相关性 12 对策
林业大户 - 有两个农户拥有超过 300 亩林地，
其中一户 332 亩，另一户 362 亩；
- 依赖于林业的收入很多；
- 对林业综合发展项目很感兴趣，项
目相关性很高；
对这部分农户应当予以更多的
关注，并且他们是主要的谈判对
象。
林业中等户 - 占所有农户的 80%；
- 平均拥有 60 亩林地及承包山地；
- 依赖于林地的收入较高；
- 与项目相关性较高；
对这部分农户应当予以关注，尤
其是收入主要来源于林业的农
户。
林业小户（包括没
有任何林地的农户
）
- 占农户的 20%；
- 承包的林地面积不足 10 亩，依赖
于林业的收入很少；
避免使这一群体边缘化，尤其是
低收入农户。
11 林地面积的数据来源于社会评估调研的农户调查问卷
12 本列中的特征来源于村庄调研过程中收集的农户调查问卷
在山西省，社会评估小组收集了一些农户的案例：
女性对项目的参与及受益情况
社会评估小组对劳动力分工进行了分析。如下表所示：
表 5-4-4 男女劳动力分工情况
活动内容 男性（%） 女性（%） 结论
育苗 50 50
栽种 20 80
管护 40 60
病虫害防治 70 30
采伐 90 10
销售 50 50
在林业生产中，男性虽是主要劳动力，但女
性也承担着几乎一半的工作
如表所示，在日常林业生产活动中，男性比女性承担较多工作的主要表现在两个
方面，即病虫害防治和采伐。在社会评估调查中，我们有如下发现：
- 采伐是体力劳动，女性在这项工作中承担了较少的部分，因为不适合女
性做；
- 病虫害防治需要一些技术知识，在当地社区中，男性通常掌握了比女性
更多的技术和知识，所以这也意味着女性更需要相关培训；
案例一
杨海珠是左权县清泉镇小南庄村的一个农民。家里 5 口人，其中劳动力 3 人，并
且两人外出务工。他家有土地 12 亩，林地 2 亩，胡桃 2 亩。家庭主要收入来源包括外
出务工收入、玉米种植以及胡桃种植。家庭年人均收入大约 4000 元。他非常希望参加
项目，并且希望种植更多的胡桃来增加收入。主要的问题是缺乏资金和劳动力。目前，
农业生产和家务劳动主要由女性承担。
案例二
朱四儿是中阳县张子山乡苏村的一个农民，家有 5 口人，朱先生和她妻子是劳动
力，两个儿子都在读书。夫妻二人不得不努力工作来供儿子读书。他有 2 亩农田和
亩胡桃地。家庭主要收入来源是运输服务，每年收入将近 8000 元。农作物生产每年可
以带来 300 元的收入。他养了一些羊，但是由于禁牧，他没有告之我们羊的数量。家
庭年人均收入 2000 元。由于禁牧减少了他的家庭收入，他并不喜欢林业项目，但是他
仍然希望参加项目。他希望种植一些经济树种，例如胡桃，来增加收入。
案例三
陈立民是万荣县西村乡桥南村的农民，家有 5 口人，2 个劳动力。他有农地 12 亩
，主要种植玉米、小麦，家庭年人均收入大约 1000 元。他希望参加项目，并且想在农
田里种植一些柿子树，还想在荒山上种植一些刺槐和辣椒。
- 根据当地人的观点，一些工作应当由女性承担，例如做饭、家务劳动、
照顾孩子和老人，所以她们没有时间做其他工作，包括林业生产中的一
些工作。所以劳动分工也受这些观点的影响。
然而，另外一些工作，例如育苗、栽种、管护以及销售都比较适合女性。实际上，
她们承担了比男性更多或者至少跟男性相等的部分。在林业综合发展项目中，女
性在决策、树种及造林类型选择方面的参与应当加强。项目应当避免她们在任何
项目活动中被边缘化，并且提供相关的支持，如培训及小额贷款，通过这些措施
来促进女性对项目的参与。
（2）对少数民族的影响
根据山西省五个试点县收集的二手数据，少数民族主要分布在五个县，即太谷县、
大宁县、广灵县、绛县以及孟县。少数民族主要是回族、满族以及蒙古族。然而，
根据当地项目管理办公室的描述，项目地区没有少数民族人口。因此，林业综合
发展项目将不会对当地少数民族产生直接的影响。表 5-4-5 表示了山西省项目试
点县的少数民族概况。
表 5-4-5 山西省项目试点县少数民族概况
县 少数民族人口 占总人口的比例 少数民族村数 少数民族名称 位置
太谷 385 0 回族、满族 非项目区
大宁 3 0 回族 非项目区
广灵 297 0 回族、满族 非项目区
绛县 2170 0 回族、满族、
蒙古族
非项目区
孟县 793 0 回族、满族 非项目区
（3）项目对文化遗产保护的影响
山西省坐落在中国北部，历史悠久，拥有丰富的历史文化遗产。虽然在项目区没
有世界文化遗产，但是根据收集到的二手数据，山西省有几处历史遗产，例如下
面项目区的古代寺庙以及古墓。
表 5-4-6 山西省项目地区历史文化遗产分布情况
县 历史文化遗产数量 涉及乡镇数量 涉及村庄数量 涉及人口
偏关 35 9 78 -
绛县 84 10 81 -
晋源 160 6 96 159000
河曲 18 4 18 43650
高平 67 16 57 -
中阳 2 1 2 3000
万荣 1 1 1 1105
项目县的林业局确认，所有项目的造林点均没有在上述提到的古迹所在地。
辽宁省
不同地区推荐的项目内容
（1）阜新蒙古族自治县
阜新蒙古族自治县位于三北防护林带的东北部。三北防护林带包括吉林、辽宁、
内蒙古和宁夏回族自治区，面临的主要生态问题是风蚀和沙尘暴。为解决这些问
题，项目建议以下几种造林模式：
表 5-5-1 阜新蒙古族自治县主要造林模式
树种 功能 地点 备注
杨树 形成防护林以防止自
科尔沁沙漠的沙尘暴
改善农业生态系统
河堤 生态林
杏树（野生） 改善植被
经济收益
山地和沙地 生态经济林
枣树 改善植被
经济收益
山地和沙地 生态经济林
杨树
阜新县属丘陵区，位于饶河、大凌河和辽河流域，有 20 多条主要河流和 200 多
条季节性河流。一方面，该区域的降雨量多集中在六月到八月，导致季节性涝灾，
并损毁农田，危及村庄。另一方面，阜新县位于科尔沁沙漠的南部边缘，春季频
繁的沙尘暴对村民生活和农业活动造成危害。因此，人们希望种植杨树，建立防
护林带以保护河堤，改善生态。
杏树和枣树
阜新县临近科尔沁沙漠，土壤表层较薄，只有 3 至 5 厘米，土壤侵蚀模数却达
到 2801 吨/年/平方公里。严酷的环境威胁农业生产，影响作物产量。种植杏树和
枣树能够改善荒山和坡地的植被，同时，除了生态效益以外，也能在短期内提高
农民收入。
（2）西丰县
西丰县位于辽宁省东北部，长白山西部边缘。山地和丘陵占到总面积的 70%。面
临的主要问题是森林植被退化导致水土流失。建议的造林活动如下表所示：
表 5-5-2 西丰县主要造林模式
树种 功能 地点 备注
落叶松 修复荒山植被
生态恢复
山地和丘陵 生态防护林，具有远
期经济效益
榛树 生态经济林 山地和丘陵 经济林具有生态防护
功能
落叶松
西丰县有 106,000 亩荒山面积适宜重新造林。目前只有一些灌木，植被条件差，
水土流失非常严重。同时也有一些优势，如有 150 人的专业技术人员，一个国家
级苗圃。
榛树
首先，上述优势同样适用于种植榛树。其次，西丰县有一个农产品市场，能够解
决其他地方广泛存在的分散的问题。最后，该县已建立一个榛树种植协会，为农
户提供技术支持。
社会影响评估
(1) 不同利益相关者的观点和态度
社会评估人员在阜新县和西丰县的四个村进行了小组访谈。下表总结出不同小组
访谈的结果，反映出农户对项目干预的看法：
表 5-5-3 阜新县和西丰县农户对建议造林模式的看法
造林类型 正面影响 负面影响 备注
生态林：
（1）阜新县：杨树、樟子松
（2）西丰县: 杨树、落叶松
大部分农户能够认识到
发展生态林树种以营造
防护林、改善生态系统的
重要性
树种的短期经济收
入会因限制采伐受
到影响
低收入农户的收益
较低
承包山地的大户有参与
项目的优势
经济生态林：
（1）阜新县：杏树和枣树
（2）西丰县：榛树
能够增加农户收入
大多数农户表示有
兴趣
有破坏土壤表层、短期内
恶化生态系统的风险
林业综合发展项目应控
制经济林的比例
林产品综合利用：
中草药
饲用灌木、养鸡
能够弥补农户收入 需要资金和相关技术 与落叶松和杨树种植相
联系
村级调查的农户小组访谈通过参与打分的形式进行，评价出农户对栽种不同类型
树种的偏好。具体做法是，邀请参加访谈的农户根据他们的选择偏好给推荐的树
种和模式打 1-5 分，偏好越高，打分越高。得到的平均分数表明农户对推荐树种
的平均喜好程度。打分结果如表 5-5-4 所示：
表 5-5-4 阜新县和西丰县农户小组对不同类型树种的平均打分结果
小组 生态林 生态经济林
村领导 4
男性
女性
平均
①生态林
- 阜新县所有的被访谈农户（男性和女性）都认识到了生态问题，即沙尘
和水土流失。小组访谈的农户也都认识到，种植落叶松和杨树作为防风
林，对防止西北方向的沙尘暴、流沙和水土流失有显著的生态保护功能。
西丰县的农户同样认识到生态林对控制大面积退化的山区和丘陵荒地水
土流失的重要性。
- 农户还对落叶松和速生杨树的经济收益报有高预期，并担心生态目标对
树木利用的限制会导致短期内无明显收益。
- 承包大面积林地的高收入农户不太担心对树木利用的限制，而低收入农
户则对短期内的收益报有更高期望，尤其是通过贷款实施造林活动。因
此，小规模农户不及高收入的大规模农户的热情高。这一发现也在阜新
县界力花村的村民小组访谈中得到证实，即低收入农户对生态林不太感
兴趣。
- 根据表 5-5-4 所示，被访妇女对营造生态林的打分较低。
- 如果在营造生态林计划中建议其他可能的收入补偿措施，如林下家禽养
殖、发展非木材类林产品，成为最大化降低负面影响的一项重要技术措
施。
① 营造生态经济林
对农户的积极影响
- 访谈农户对生态经济林的平均打分要高于纯生态防护林。种植经济林会
给农户带来经济收益，特别是承包大面积山地和丘陵。调查结果反映出
两个县的农户普遍对营造生态经济林感兴趣。生态经济林，包括阜新县
的杏树和枣树，西丰县的榛树，可以在退化的山地和荒地营造。同时，
也可以在农田间作。不仅能为农户带来经济收入，也有保护生态的功能。
与营造生态林相比，生态经济林需要更多的投入，如劳力、资金和耕作
技术。
- 高收入农户，首先，在林权改革的承包或拍卖中获得更多的荒山，更重
要地是拥有足够的资金购买化肥和雇用外来劳动力，其二，比小规模农
户更易进入市场销售产品，其三，能够对产品进行初级包装和分级，使
产品增殖，一些人还能通过收购其他农户的产品再批发来实现销售。
- 中等收入农户，在林权改革中获得一定规模的荒山，也有足够的资金种
植生态经济林，因此自然能够参与项目。
- 低收入和小规模农户，将在这些活动中获得较低收益。大部分只在林权
改革中获得小规模荒山，有些人没有资金来投入到生态经济林的营造。
不过，正如西丰县玉屏村村民小组访谈结果所示，贫困村民能够通过劳
力投入、嫁接、管护和采伐来得到收益。
- 社评试点村的被访农户反映，阜新县和西丰县已经有大户带动农民协会
来销售产品，对个人提供相关技术服务。林产品合作社将帮助小规模林
农来拍卖和承包荒山。
潜在负面影响
村级小组座谈和对县林业部门进行培训时的 SWOT 分析，反映出营造经济林有
以下可能的负面影响：
首先，为增加经济收益，项目村农户可以尝试扩大生态经济林的面积，减少生态
林面积。
第二，农民仍将耕作，如在树木生长期间耕地会在风季和雨季导致表层的水土流
失。这将削弱植树的生态保持功能。目前，农民只在常规生产活动中有相对较低
的环保意识。
对贫困农户的影响
主要依赖农业收入的贫困农户和小规模农户在规划和实施林业综合发展项目中
有被边缘化的潜在趋势。
通过对农户数据表的分析，调查人员发现，阜新县和西丰县农户平均拥有的林地
和收入结构明显不同。这些农户的不同社会经济特征决定了农户对林业综合发展
项目推荐的造林模式的偏好和相关性不同。
村级调查进行了农户贫富排队，以识别农户的生计特征、相关性和不同农户参与
林业综合发展项目的潜力。阜新县拉格拉村 13农户贫富排队结果如表 5-5-5 所示：
13 拉格拉村蒙古族人口占 40%。他们的生计、收入来源几乎与汉族完全类似。因此，每一农户类型中既有
汉族也有蒙古族。
表 5-5-5 阜新县拉格拉村农户贫富排队结果
农户类型 生计特征 百分比
(%)
对林业综合发展项目的
潜力和相关性
高收入农户 人均收入：4000~5000 元
收入来源：
牲畜
运输
50~80 亩农业和林业用
地
29 投资能力大
面对风险的创新能
力
中等收入农户 人均收入：3000~4000 元
收入来源：
小规模牲畜养殖
外出务工
30~50 亩农业和林业用
地
60 相对较大的投资潜
力
足够的劳动力和土
地资源
低收入农户 人均收入：1500~2500 元
收入来源：
主要是农业生产
土地拥有量：30 亩以下
缺乏劳力
11 缺乏资金投入
劳力缺乏
土地有限
低收入农户占全村农户的 11%，有以下劣势：
- 与高收入和中等收入农户相比，低收入农户的年人均收入少，相对缺乏
资金投入；
- 由于没有替代性收入来源，低收入农户主要依赖农业和林业生产。因此，
对生态和经济林都期望快速的经济回报。如果短期的林木利用受到限制，
他们对投资没有动机；
- 贫困农户劳动投入的数量、资质和技能也有限，也面临林业的技术风险；
- 贫困农户由于拥有的土地面积较高收入农户少，其营造林木的规模有限。
20 世纪 90 年代进行的林权改革中，大部分的贫困农户没有承包到荒山，
他们即使对生态和经济林有兴趣，也没有足够的林地。
根据上述分析，拥有小规模林地、没有替代性收入来源的低收入农户对参与项目
有相对较低的动机和能力。更现实的机会是为造林提供劳力及造林后被雇为护林
员。
对妇女的影响
村级调查的男性和女性小组访谈对林业生产和管理过程中的劳动力分配进行了
分析。表 5-5-6 反映出劳动力的性别分配汇总结果：
表 5-5-6 辽宁省林业生产管理劳动力性别配置
男性小组 女性小组活动
男性 % 女性% 男性 % 女性 %
结论
幼苗生产 50 50 20 80 共有
选点准备 70 30 70 30 男性为主
种植 50 50 60 40 共有
管护 100 0 90 10 男性为主
治虫 100 0 95 5 男性为主
采伐 100 0 100 0 男性为主
摘果 20 80 40 60 女性为主
产品销售 90 10 30 70 水果以女性为主，木
材以男性为主
平均 75 25 62 38
从表 5-5-6 可得出以下结论：
- 总体上林业活动的男性和女性配置明显不同。平均地，男性占 60~75%，
女性占 25~40%。这一比例比中国南方省份高。辽宁省的男性在林业中
占主要作用，因为试点县的外出务工人员的数量不大。而大部分男性劳
动力都投入在农业和林业生产中，因为平均的农地面积比南方省大，作
物和林产品收入充足；
- 妇女也在大部分林业生产中占重要作用，如幼苗生产、林木种植、水果
的采摘和销售等；
- 妇女对自己在林业中作用的意识高于男性。她们对参与造林同样有热情
和兴趣，尽管与男性在树种和造林模式的观点上存在轻微不同；
- 根据上述发现，林业综合发展项目通过在设计和实施阶段强化性别主流
化机制，将为妇女提供更多的机会参与设计和监测、家庭和县级苗圃的
幼苗生产、根据土壤而非岩石进行选址准备、管护和病虫害管理、果树
嫁接、非木材类产品和水果的采摘和销售。
妇女也是一些非木材类产品生产的主要劳动力，如林区内家禽饲养、药材种植等。
(2) 对保护文化遗产的影响
收集到的辽宁省所有项目县的二手数据表显示，项目区没有文化遗产和历史古迹。
对少数民族人口的影响
(1) 项目区内的少数民族人口分布
辽宁省位于中国东北部，西部与内蒙古接壤，北临吉林，南临河北，有相对较多
的少数民族人口。主要少数民族是西北部的蒙古族、中部和北部的满族、东北部
的朝鲜族，此外，一些县还有分散的锡箔族和回族。
表 5-5-7 辽宁省项目县少数民族人口分布
县 少数民族 人口数量 占总人口百分比 分布
阜新 蒙古族 159494 21 集中在 7 个乡镇
西丰 满族 163000 6 个少数民族乡镇
新民 蒙古族 8700 <1%
彰武 蒙古族 满族 91000 22 分散
义县 满族 蒙古族 174000 分布在 11 个乡镇
昌图 满族 30551 3
辽宁省的 6 个项目县中有 4 个县，即阜新县，西丰县，彰武县，义县，有超过 20%
的少数民族人口，主要少数民族是蒙古族和满族。阜新县是蒙古族自治县，有 7
个蒙古族乡镇。西丰县满族人口较多，分布在 6 个满族乡镇。义县的满族和蒙古
族人口较多，分别分布在 11 个乡镇。
(2) 西丰县和义县的满族
满族人口几乎分布在辽宁省的所有市县，但是在项目区中，西丰和义县是两个满
族人口比重比较大的县，满族人口占总人口的比重达到 40-50%，并有满族少数
民族自治乡。历史上，满族人口也主要以狩猎、放牧为生，随着满族人口在北方
省份辽宁，吉林，黑龙江和河北等省的迁徙和流动，他们逐渐放弃游牧，开始定
居，并改变了草原放牧的生计特征，开始耕种务农。由于迁徙中改变了生计特征，
在少数民族发展优惠政策支持下，满族人口已经完全融入了当地社区。
(3) 阜新蒙古族自治县的发现
① 蒙古族人口分布
阜新蒙古族自治县是辽宁两个蒙古族自治县之一。蒙古族人口总数接近 16 万，
占总人口的 %。阜新县辖 36 个乡镇，382 个行政村，其中参与项目的村 109
个。蒙古族人口在所有乡镇和村庄都有分布。根据阜新县少数民族委员会提供的
信息，蒙古族少数民族人口主要聚集在 7 个少数民族乡镇，包括大巴镇、大板镇、
佛寺镇、哈达呼稍乡、红帽子乡、沙拉镇和王府镇。蒙古族人口占这些乡镇人口
的 40%以上。据县林业局提供的信息，这 7 个乡镇参与林业综合发展项目的村
有 21 个。
2008 年 8 月和 12 月，社评小组共调查了 4 个蒙古族村，通过小组访谈和入户访
谈，共调查了 113 个蒙古族农户。这 4 个村的蒙古族人口比例和访谈农户数分布
情况如表 5-5-8 所示。
表 5-5-8 所调查蒙古族村的少数民族人口比例和访谈农户数
村 乡镇 蒙古族人口百
分比 (%)
小组访谈蒙
古族农户数
单独访谈农
户数
合计访谈农
户数
拉格拉 招束沟 40 4 小组：28 户 5 33
毛岭沟 七家子 30 3 小组：25 户 3 28
宝德 大固本 52 3 小组：24 户 3 27
北昌 紫都台 23 2 小组：20 户 5 25
合计 97 户 16 户 113 户
① 蒙古族生计特征
村级调查的观察和发现表明，蒙古族和汉族的基本生计、收入来源、生产模式及
林业和农业生产的劳动力配置等生计特征没有明显差别。这是因为蒙古族人口在
相当长时期内经历了生计变化，适应了阜新县的农业资源禀赋。其移民和适应过
程可追溯到元朝（1279~1368），明朝（1368~1644）和清朝（1644~1911）。如
今，蒙古族人口仍然保留了一些文化和传统，学校开设蒙语课，一些家庭也说蒙
语。
农户数据表也显示，同一村庄内的汉族和蒙古族人口在家庭人均收入、收入来源、
教育水平等方面没有明显的差异。蒙古族农户的主要收入来源是农业和林业。有
些人也从事商业、农产品加工、运输、牲畜饲养等。蒙古族与汉族及其他民族多
年生活在同一社区，自然而然地产生了文化融合和同化。因阜新县没有大面积的
草原，这些有蒙古族人口的社区也没有保留草原放牧的生产方式。
① 蒙语的使用和保护
作为蒙古族自治县，阜新县的蒙语教育得到省政府的支持。所有小学和初中都有
蒙语课。阜新县蒙古族小学和县蒙古族中学的所有课程均用蒙语讲授，汉语和英
语也是这些学校的课程之一。
大部分年长的蒙古族人口能在家里说蒙语，不过在公共场合则不说蒙语。据估计，
蒙语的使用情况如下：
表 5-5-9 阜新县蒙语使用情况
能力 蒙古族村的蒙语使用比例
理解 100%
说 80%
写 14 50%
所调查的四个少数民族村，拉格拉村，毛岭沟村的十二台子自然村，宝德村和北
昌村，所有被访农民都能说流利的蒙语，他们在家里也说蒙语。
政府文件的抬头用蒙语打印，但并不用蒙语作为官方语言传达。阜新县城区所有
商业和服务机构的牌匾都用蒙语和汉语两种语言显示。所有蒙古族乡镇和村领导
在日常交流中都能无障碍地使用汉语。
阜新县有蒙文报纸、蒙文电视和蒙文广播台。辽宁省蒙医药研究所也位于阜新县
内。
14 65 岁以上的老年人由于年轻时没有上学而不能写蒙语。
① 蒙古族宗教、文化和旅游资源
阜新县当地的蒙古族人信奉宗喀巴藏传佛教，也叫藏传佛教的黄教。阜新县佛寺
镇的瑞应寺是定期举行宗教活动的一个重要寺庙，被称作中国北方的小布达拉宫，
瑞应寺的喇嘛也拥有较高的宗教地位。
季节性的节日和文化活动仍然非常活跃，如敖包节，庙会，蒙古族那达慕，蒙古
族赛马和传统的蒙古族音乐，并被确定为阜新县本土少数民族文化活动。
海棠山国家森林公园是阜新县的一个著名旅游景点。公园距最近的项目区有 10
公里。景点内的摩崖石刻佛像是一处非常著名的佛教遗迹，有 300 多个石刻佛像。
国家森林公园属县林业局管辖，园内有天然林。辽宁省旅游局和林业厅都为这一
地区发展生态旅游提供了支持。据县林业局提供的数据，游客数量在逐年增加。
这也为周围蒙古族和汉族农民的生活带来良好机遇。
① 畜牧业生产和禁牧
2004 年，阜新县出台禁牧政策，以保护天然林和新造林。总的封山和保护面积
达 150 万亩。据县林业局介绍，阜新县有两种禁牧措施：
- 完全禁牧：在天然林和新造的保护林区域实施。禁止所有人类干预活动。
完全封闭的区域没有围栏，从村内雇用护林员对新划的封闭林区进行保
护；
- 半封闭或季节性禁牧：在栽种 3~5 年后的成熟林区实施。冬季允许放牧，
夏季禁止集中放牧。季节性封闭区域不设围栏。此外，允许这一区域养
鸡、间作灌木和中草药。
2004 年实施禁牧后，在县政府的支持下，在拉格拉、毛岭沟、北昌和宝德村调
查的大部分农户已将山羊的自由放牧改为圈养或舍饲集中饲养。
2008 年 12 月，社评小组参观了七家子乡宝珠营子村的一处绵羊和山羊圈养示范
园。园区建于 2007 年，共有 15 户农户在示范园建立了羊舍。乡政府为农户建立
羊舍提供补贴。每户平均养殖 200~300 只羊，年出栏数达 600 只。
禁牧政策实施以来，政府在各村倡导圈养模式。一些小规模农户放弃了养殖，圈
养的农户仍保留并减少了养殖数量。例如，七家子乡毛岭沟村仍有 10 户农户通
过季节性放牧养殖 300 只羊。2004 年大约 22 户已经从放牧变为舍饲圈养，圈养
羊总数达 3000 只。
通过分析县林业局提供的少数民族社区的信息，社评小组分析了 7 个有少数民族
聚 集 村 的 乡 镇 封 山 育 林 ， 造 林 和 农 户 畜 牧 养 殖 之 间 的 关 系 。
表 5-5-9 阜新县 7 个少数民族乡镇的综合数据表
乡镇 蒙古族村 蒙古族人口
总的土地面积
（公顷）
封山育林面积
(公顷)
项目面积
(公顷)
羊(只)
大巴镇 8 6354 20010 2484 310 36815
大板镇 7 4679 13270 6086 168 37318
佛寺镇 1 7411 11931 1771 64 16387
哈达胡哨乡 7 5200 16832 1168 238 44903
红帽子乡 5 3210 17300 1350 60 34000
沙拉镇 8 12600 14900 4027 95 56632
王府镇 4 7400 15931 2486 110 31011
合计 40 46854 110174 19372 1045 257066
如表 5-5-9 所示，7 个少数民族聚集乡镇存栏羊只数量为 257066 只，封山育林
面积 19372 公顷，总的土地面积 110174 公顷，封育的面积仅占总土地面积的
%。林业综合发展项目在这 7 个乡镇的计划造林面积 1045 公顷，仅占总土地
面积的 %。 由于这些少数民族聚集乡镇的土地面积大，政府在封山禁牧后
鼓励农户圈养，因此，林业综合发展项目造林不会对农户的畜牧养殖造成负面影
响。
① 建议的项目活动
根据阜新县林业局和乡镇林业站的工作人员介绍，林业综合发展项目建议以下造
林模式：
1、沿河和沿路种植杨树防风林；
2、山地和丘陵区种植针叶和阔叶林；
3、退化的贫瘠地区进行乔木和灌木混交；
4、生态经济林。
访问的蒙古族农户都对项目的生态影响，控制水土流失改善生态环境的作用表示
肯定。但是，部分农户也希望部分山地实行禁牧，而留一部分山地不封，用于放
牧和收薪柴。他们也希望政府部门或项目能够提供补贴，帮助他们转向圈养，以
便完全停止放牧。
在平原区的宝德和拉格拉村的村民提出了生态经济林和其他经济作物栽培和管
理的培训需求，核桃和蔬菜栽培技术培训。
据县林业局介绍，项目涉及全县 382 个行政村中的 109 个村。预计的直接和间接
受益者如下：
- 项目区总人口约 22 万人， 万农户；
- 蒙古族人口约 万人， 万农户。
6．社会风险分析
大规模和小规模农户参加项目的机会差异
一般地，拥有林地使用权的大规模农户有林业和农业生产的创新能力，有资金和
技术优势。根据五省调查结果，集体荒山荒地的 60~80%使用权被有林业生产资
金和技术资质的个体农户承包。大规模承包户和富裕户占全村农户的 10~15%，
将从林业综合发展项目中获得高额收益，而中小规模农户占全村的 80%以上，拥
有相对较少的林地，对林业综合发展项目的期望不及大规模农户高。在项目的设
计和选择示范农户阶段，如果大规模农户优先被作为主要受益农户，而没有考虑
包括中小农户，项目将有可能限制小的土地承包户或贫困农户的发展机会，使大
的农户和小的农户参加项目的机会有所不同。
平原区的承包地造林，如河北和辽宁，这种机会不等的风险较小，因为个体承包
的林地根据人口和劳动力数量分配相对均等。
在集体荒地尚未承包或租赁到户的社区，建议组建多农户的合作社使中小农户也
能参与到中来。组建中小农户联合的林业合作社是提高个体农户参与项目能力和
有效管理资源能力的有效措施。如果小规模农户不想直接参加项目，他们可以将
新承包的集体林地的使用权转给愿意参加项目的大的承包户，前提条件是，双方
必须就后期利益分享机制达成共识。
生态保护和农民收入目标的差异
社评发现，政府的生态保护目标和农民通过参加造林项目增加经济收入的预期之
间存在明显的差别，如果农民不是自愿参与林业综合发展项目，这一差别可能会
导致目标冲突。政府的目标是保证林业的生态功能，即生态的“公共物品”属性，
同时给农民带来经济收益。而农户通常把经济收益作为决策的优先考虑，而其次
才考虑生态保护功能。这将导致二者在选择树种和栽后管理模式上产生分歧。为
此，建议林业部门和林业综合发展项应与受影响的个体农户及利益相关者进行磋
商，以达成可以实现两个目标的解决方案。
如前所述，对林地和林业资源利用的限制（如栽后禁牧、限制薪柴采伐和非木材
类产品的采摘）可能直接影响到承包农户的短期收入。依赖林产品短期收入的贫
困农户也将受到明显的负面影响。为解决这一矛盾，管理和利用模式应通过与社
区利益相关者的相互磋商来达成。选择造林树种、确定栽后管护模式及林产品利
用模式中，考虑农户生计对林业资源的依赖非常重要。
贫困和脆弱性社会群体缺乏参与项目的能力
根据利益相关者分析和项目影响评价结果，社评小组总结出林业综合发展项目的
社会影响矩阵如下：
表 6-3-1 富裕和贫困农户的影响比较
农户 正面影响 负面影响 结论
富裕和大户 - 对承包大面积荒
山荒地的大户影
响显著（河北）
- 参与能力强
对他们的生计没有明
显影响
项目的最主要受益者
贫困农户 - 积极影响不及大
户明显
- 参与能力弱
由于拥有土地和劳力
有限，缺乏资金而导
致参与机会有限
如果没有保证贫困农
户参与项目的特殊措
施，他们有被边缘化
的风险
如果利益相关者没有参与磋商和规划，社区内的贫困农户和脆弱性社会群体可能
会在发展项目的计划和实施，特别是决策过程中被边缘化。土地使用权的拍卖中
也反映出贫困农户由于劳动力、个人能力、社会网络和社会资本的缺乏，不能在
拍卖中获胜。林业综合发展项目的设计和实施过程也同样存在贫困农户不能参加
计划过程的风险。
富裕农户和贫困农户在参加项目的机会和能力方面都存在明显的差异。富裕和创
新农户更容易获得贷款和其他支持，而贫困和脆弱性群体获得资助和项目支持的
机会则少得多。
因此，贫困农户和其他脆弱性社会群体应在项目设计和实施阶段给予相同的参与
机会，通过参与式磋商，给他们赋权，以提高他们的管理能力。
7. 对林业综合发展项目设计和实施的建议
为不同项目产出识别目标群体
(1) 在集体拥有的退化荒山荒地和沙地上造林，需要磋商和谈判的主要目标群体
应该是在 20 世纪 90 年代已经承包或拍卖，或对承包这些土地感兴趣的大规
模农户；
(2) 在现有林地上营造、改造多功能防护林，主要磋商和谈判的目标群体应该是
拥有林地使用权的现有经营者或承包者；在识别利益相关者时，中小规模农
户在社区层面数量大，应有优先权。贫困农户应参与这一产出的磋商；
(3) 村干部，村委会成员和村民代表也是项目设计和实施的主要目标群体。
实施参与式设计
可能的社会风险只能通过与利益相关者的参与式设计和磋商来解决。参与式设计
和磋商的主要目的是保证农户的自愿参与，社区内的利益相关者在充分了解项目
信息的前提下，就参与项目作出决策，同时了解相关的补偿措施。参与式设计
15主要采取以下步骤：
(1) 社区动员和农户申请：向有关的利益相关者发放宣传简介或手册，介绍林业
综合发展项目的目标、主要内容、技术干预措施等，邀请填报参与申请；
(2) 与相关权益人进行磋商：识别社区内的利益相关者和目标群体，与有关参与
对象就造林树种、造林模式、栽后管护等进行磋商等。本步的主要目的是保
证相关农户充分了解项目，并作出自愿参与项目的决定；
(3) 与参与项目的农户或联户签署参与项目的协议并公示设计和磋商的结果；
保证少数民族的参与和受益
第 5 章反映出，只有辽宁省的阜新县有大量的蒙古族人口聚集的少数民族村。而
在其他四个省，少数民族人口不足 5%，项目区也没有少数民族乡镇或村。社评
小组对辽宁省提出如下建议，以确保少数民族人口对林业综合发展项目的参与和
受益：
(1) 识别少数民族人口：根据收集到的二手数据，阜新县项目办应准备一份该县
项目区蒙古族少数民族村和人口的统计表（目前已经完成）；
(2) 在项目设计阶段，按照《参与式设计手册》和《少数民族发展计划》推荐的
步骤和方法在所有的蒙古族行政村或自然村开展参与式设计和磋商；
(3) 尽管社评调查结果显示，项目不会对少数民族带来不利的影响，社评小组仍
然建议，通过参与式设计、磋商，在畜牧部门的参与下，协助少数民族村制
定造林后家畜养殖的替代措施，包括舍饲圈养，饲料生产等措施;
(4) 鼓励少数民族农户参与项目地承包：项目规划过程中，应确保邀请项目村内
已确定的少数民族农户参与未利用的集体山地和荒地的承包，从而确保他们
获得参与林业综合发展项目的机会；
(5) 参与影响评价过程：项目影响评价样本农户中应有一定比例的少数民族农户，
以监测项目实施后的影响。收集村庄监测评价数据时，应进行少数民族小组
访谈，以实现少数民族的参与和受益。其受益和生计改善或变化应有专门的
指标加以计算，并在年度、中期和最终的监测与评价报告中加以反映；
(6) 参与能力建设和培训：项目应确保少数民族农户，尤其是偏远山区的少数民
族农户参与能力建设和技术培训。对于偏远的贫困少数民族农户，应提供少
数民族语言（蒙语）的培训课程和培训材料。培训应有少数民族或能使用少
数民族语言的培训者提供帮助；
15 参与式设计的详细步骤，程序，内容，方法，产出参见《参与式设计手册》
(7) 保证少数民族代表在村级项目管理小组（VPMG）中的参与，及在农民专业
协会/合作社中的参与：为协调和管理林业综合发展项目的实施，建议每个项
目村组建村级项目管理小组。小组成员应包括少数民族农民。此外，少数民
族农民也应在组建林业合作社或协会时得到公平邀请，并在合作社的董事会
中拥有代表；
(8) 与县民委合作：阜新县林业局应加强与县民委、县畜牧局的协调与合作，以
获得少数民族优惠政策的支持。
林业综合发展项目的性别主流化
社评发现表明，林业综合发展项目将为妇女提供发展机会，因为妇女已经成为农
业和林业生产的主要劳动力。为增加妇女的参与，保证其从项目中受益，社评小
组提出如下建议：
(1) 妇女应参与林业综合发展项目整个生命周期的所有环节，包括项目规划、
实施、监测与评价等。项目设计阶段与妇女进行磋商和谈判是确保她们
主动参与项目实施的重要步骤。项目规划阶段就应进行妇女小组的访谈
或研讨会。村级林业发展规划（参见 ）应邀请妇女参与，妇女小组访
谈的排队和打分结果也应在规划过程的造林模式选择及后续的管护措施
中加以考虑。
(2) 妇女应该成为多数林业技术培训的主要对象。应确保她们参与的最小数
量或比例（参见 ）。在此还建议，如果有关项目活动主要由妇女实施，
则应对妇女提供专门的技术培训；
(3) 对于林业综合经营活动，如林下种植中草药，林下养鸡，食用菌生产，
其他非木材林产品生产和家庭产品加工等，妇女应成为项目磋商和扶持
的主要对象；
(4) 支持项目村的妇女建立她们自己的组织或协会，联合申请贷款，并尝试
使用项目贷款的小额信贷机制。
社会影响的监测与评价
建立社会影响的监测与评价体系
为了保证项目目标的实现，林业综合发展项目将在省、县、乡镇三级建立项目社
会影响的监测与评价体系，社会影响和参与式设计效果的监测将作为项目整体绩
效监测与评价的重要组成部分。建议的项目的绩效监测与评价体系如下表所示：
表 7-1 林业综合发展项目绩效监测与评价框架表
步骤 主要任务和内容 负责机构和层次 需求条件
1．组建监测评价体系和
人员队伍
省级监测队伍的建
立
- 确定省级监测评价的任务
- 确定人员
- 确定岗位职责
省林业局项目办 人员编制
县级监测队伍的组
建
- 确定县级监测评价的任务
- 确定县级人员
- 确定岗位职责
县林业局
基层（乡镇，村级）
队伍组建
- 确定项目监测评价的任务
- 确定人员
乡林业站
2. 监测评价指标的确定 - 选择确定生态指标
- 选择确定经济指标
- 选择确定社会和保障参与的指
标（参见 指标）
省、县项目办
3.建立监测评价框架、确
定方法
- 制定绩效监测评价矩阵表：
- 监测评价内容和和任务
- 收集信息的方法
- 对象和层次
- 负责机构和层次
- 国家林业局
- 省项目办
- 县项目办参加意
见反馈
4.培训各级监测评价人
员
举办 2-3 天的培训者培训，主要内容
：
- 监测评价目的、任务
- 监测评价步骤、方法
- 参与式方法方法：小组访谈，农
户访谈，踏查
- 问卷调查
- 统计数据和其他二手数据的收
集
- 国家林业局统一
组织省级人员的
培训
- 省级人员培训县、
乡级人员
- 培训经费
- 培训教师
5.自下而上实施监测评
价
- 项目村的数据收集
- 乡镇的数据收集
- 县级的整合分析
- 撰写项目监测评价报告
- 县级林业人员
- 乡镇林业技术员
- 人员保障
- 资金保障
6.通报、分享监测评价的
结果
- 县级监测评价结果报送省项目
办
- 省的汇总并呈报国家项目办
- 根据监测评价结果对项目实施
进行指导并进行必要的调整
- 县项目办
- 省项目办
- 国家项目办
-
社会影响监测评价指标
为了保证项目产生良好的社会效益和社会影响，保证农户的参与，建议采用以下
社会效果监测指标：
参加项目的村、实体和不同土地规模的农户数（参见政策框架）；
参加项目并从项目中受益的少数民族户数（参见辽宁省少数民族发展计
划）；
受项目影响的农户有多少参加了磋商？占所有受项目影响农户的比例
（%）；
参加磋商的贫困农户的数量和占贫困农户总数的比例（%）；参加项目
的贫困农户数及占项目总农户的比例（%）；
参加项目并从中受益的妇女的人数及占参加项目总人数的比例（%）；
项目实施第 5 年时，参加项目造林、管护的农户从项目中获得的劳务费
总额（元/户）；
社会影响监测评价的方法
建议在林业综合发展项目中建立自下而上、参与式监测评价体系。社区和农户在
监测评价中的参与是参与式监测评价体系的主要特征。具体步骤建议如下：
（1） 通过半结构访谈和问卷收集样本和示范农户的数据，获得个体参与和
受益的信息；
（2） 开展小组访谈（包括女性小组和少数民族小组），知情人访谈，农民
协会和组织的代表访谈，社区内不同利益相关者对项目影响和收益打
分；
（3） 在县级（包括山西的国有林场）和乡镇开展机构访谈，收集项目绩效
信息，如改善生态、增加收入、提高政策实施能力、为农民提供技术
服务等；二手数据也可在县级和乡级收集，并与社评中的基线数据进
行对比；
（4） 分析收集到的定量和定性信息，得出评价结论，并把这些发现和结论
反映到年度、中期和最终的监测评价报告中，向上级部门报告，并向
乡、村级反馈。
社会影响监测与评价的实施
（1） 项目设计阶段的参与式设计效果的监测：村级规划阶段的参与式磋商
效果的监测评价应由省级和县级项目办负责；
（2） 项目实施阶段的监测评价：项目实施后农户参与项目情况、受益情况
和社会效果的监测评估原则上应和项目实施中的绩效监测评价同时
进行。一般来讲，放映实施中的参与和社会效果的数据收集应该是动
态的、连贯的。乡镇林业站应负责社会影响动态数据的收集；
（3） 根据收集到的数据，每半年对项目社会影响做一次评估。评估结果和
结论应作为半年和年度进展报告的组成部分。县项目办负责撰写项目
效果的监测评价报告，并报送省项目办；
监测与评价的经费
（1） 监测评价的经费预算：县项目办根据项目进展情况，确定每年的监测评价
任务，作出经费预算，纳入项目总体预算的项目管理预算科目中；
（2） 省级项目办对县级项目监测评价的指导和培训费用，因该纳入省级项目管
理费用预算中，并从省级配套经费中支付；
