公共行政学
第七章 人事行政
要研究人，要寻找能干的干部，
现在的关键就在这里。没有这一点，一切命令
和决议只不过是些肮脏的废纸而已。
————列宁列宁
学习目标
教学目的和要求：通过本章学习，了解人事行政人
事行政机关、政府人力资源、政府人力资源管理、
公务员的含义，理解人事行政与人事管理、人力资
源管理的关系，掌握人事行政的原则和作用，熟练
掌握我国公务员制度的主要环节和内容、公务员道
德规范 。
教学重点和难点：人事行政的原则、我国公务员制
度的原则、公务员职业道德规范。
主要内容
人事行政概述
公务员制度
公务员职业道德
案例讨论
复习思考题
第一节 人事行政概述
一、人事行政的含义与特点
二、人事行政的原则
三、人事行政机关
四、人事行政的地位和作用
五、从传统人事行政到政府人力资源管理
一、人事行政的含义与特点
（一）人事与人事管理的含义
在现代管理科学中，“人事”是指人们在社会生产和
劳动过程中所结成的人与人、人与组织、人与事之间
的关系。
人事管理是社会各类组织用人以治事的活动以及规范
这种活动的各种制度、法令、理论、方针、手段和方
法等。
人事管理应达到：人适其事，事得其人，人尽其才，
事竟其功。
（二）人事行政的含义
人事行政主要是指政府部门中的人事管理。
比较规范的定义：人事行政是以国家行政人员或公务
员为主要对象的一系列管理理论、法规、制度、政策、
措施的总和，是国家行政机关对其工作人员依法管理
的一系列活动。
如何理解人事行政的含义？
1. 人事行政的管理对象主要是国家行政机关的行政人员；
2. 人事行政的管理主体是国家行政机关；
3. 人事行政的管理原则是以国家权力为后盾，以法律法规为依
据；
4. 人事行政的内容主要体现为政府的人事管理机构通过相应的
人事行政制度，对政府人事问题所做的规划、决策、组织、
指挥、协调、调控等管理活动；
5. 人事行政的总体目标是力求政府中“人”与“事”的协调，
达到适才适用，人尽其才，事竞其功；
6. 人事行政的核心是行政人才的管理问题，包括取才、用才、
育才和留才等环节。
（三）人事行政与人事管理的区别
范围上：“人事行政”存在于政府系统内；“人事管
理”（Personnel Management）包括政府系统内外的领
域。
产生时间上：“人事行政”出现于国家产生之后；“
人事管理”伴随人类社会而产生。
管理依据上：“人事行政”以国家权力为后盾，具有
强制性；“人事管理”更多出于组织发展的需要，更
具有灵活性和自主性。
二、人事行政的原则
德才兼备原则
知人善任原则
公平竞争原则
功绩原则
依法管理原则
人事行政
原则
（一）德才兼备原则
任人唯贤原则的具体化。 “贤”的标准就是德才兼备。
所谓 “德”，就是指行政人员的政治素质、职业道德；
所谓 “才”，是指行政人员的业务能力。
德才两者是辩证的统一，缺一不可，不能偏废。
司马光论才与德的关系
夫聪察强毅之谓才，正直中和之谓德。才者，德之资也；
德者，才之帅也。……是故才德全尽谓之“圣人”，才德
兼亡谓之“愚人”；德胜才谓之“君子”，才胜德谓之“
小人”。凡取人之术，苟不得圣人、君子而与之，与其得
小人，不若得愚人。
——节自《资治通鉴》
（二）知人善任原则
只有无能的管理，没有无用的人才。用人时要扬长避
短，使人的能力与职位要求正好吻合。
（清）顾嗣协：“骏马能历险，力田不如牛；坚车能
载重，渡河不如舟；舍长以求短，智者难为谋；生才
贵适用，慎勿多苛求。”
著名管理学家彼得·杜拉克：“用人不在于如何减少人
的短处，而在于如何发挥人的长处 。”
（三）公平竞争原则
机会均等，同一标准，尤其是在录用和晋升环节。
竞争的结果是择优。择优主要体现在两方面：一是择
优录用。二是择优任用。
（四）功绩原则
衡量人才 “贤”与否的最终标准，要看其工作实绩，
因为德才是 “软”标准，缺乏硬性指标，最根本的还
要通过实践来检验。
（五）依法管理原则
具体体现在三个方面：
依法管理行政人员；
行政人员必须依法履行职权；
行政人员依法履行职务的行为，受法律保护。
三、人事行政机关
（一）人事行政机关的含义
人事行政机关，是指根据人事管理职责，按照一定的
组织原则建立起来的专门承担人事行政业务的组织机
构。
（二）人事行政机关的类型
1. 部外制：亦称独立制。人事行政的管理机构设立于政府组
织系统之外，独立掌握整个政府的人事权。这类机构典型
的有美国的文官委员会、日本的人事院等。
2. 部内制：人事机构设在政府部门之内，是政府机关的组成
部分之一。内阁设有人事机构，负责提出人事行政的一般
性原则意见，具体的人事管理事务由各部门内设的人事机
构自行负责。实行部内制的国家主要有法国、德国和瑞士
等。
3. 折中制：部内制与部外制之间的一种类型。人事机构既有
一部分独立于政府部门系统之外，也有一部分附属于政府
机关之内。折中制是英国实行的一种人事行政管理体制。
4. 党统一领导制。中国和一些社会主义国家的人事行政体制。
党管干部，具体干部工作由组织和人事部门办理，既有分
工，又有合作。
部外制
优点：地位超然，标准统一，公平公正地选拔人才，指挥统一，
有利于对官员队伍进行全面规范，统筹规划。
缺点：对各公共行政部门的实际不够了解，造成事权和用人权
分离，措施不切合各部门的具体需要，公共行政首长配合的积
极性不高，限制了人事主管机构职能的充分发挥。
部内制
优点：职权统一，切合实际，效率提高，有利于用人和治事统
一。
缺点：各自为政，标准不一，不利于客观、公正地选用人才，
且不利于对官员队伍整体规划和全面发展。
折中制
优点：统一了官员录用的标准，避免了干扰，便于客观公正的
选拔人才，做到用人和治事的统一。
部外制、部内制和折中制之简单比较
四、人事行政的地位和作用
人事行政在国家政权建设和行政管理中处于十分重
要的地位，发挥着不可替代的作用
（一）人事行政是立国安邦、巩固政权的根本大计
（二）人事行政是政治文明建设的有效途径
（三）人事行政是开发政府人力资源的重要保证
无能的帝王，伟大的书画家
宋徽宗赵佶(1082—1135)，北宋第八代皇帝。1100～
1125年在位。政治上无能，任用佞臣；生活上腐败，
大量耗费民力；宣和七年(1125)与其子钦宗一起被俘，
直至死于金人囚牢。
五、从传统人事行政到政府人力资源管理
（一）政府人力资源管理的含义与特点
1.政府人力资源管理的含义
政府人力资源指公共组织具有工作能力的公务员的总和。
政府人力资源管理是指政府人事行政部门根据组织目标，
依法对人力资源进行规划、获取、开发和奖惩等制度性的
管理。
2.政府人力资源管理的特点
政府人力资源的管理机关是政府人事行政机关；
政府人力资源管理不仅重视人力资源的使用，更重视人力
资源的开发；
政府人力资源管理职业化。
传统人事行政 现代政府人力资源管理
将人视为成本 将人视为其他资源所无法比拟的
宝贵资源
以组织工作为中心,强调控制功能 突出了人的主体性，调动积极性
注重过程，注重对现有人员的管
理
不仅关注人力的现实需要，还预
测未来需要
管理方法比较单一 更注重管理的科学性
（二）人事行政与政府人力资源管理的
区别
（三）政府人力资源管理的内容
人力
资源
规划
人力资源获取
人力资源开发 纪律与惩戒
第二节 公务员制度
一、西方国家公务员制度
二、中国公务员制度
一、西方国家公务员制度
(一)西方公务员制度的产生与发展
西方国家通常把通过非选举程序而被任命担任政府职务的国
家工作人员称为公务员。
公务员制度源于中国古代的科举制，始于英国资产阶级革命
后建立的文官制度。
1805年英国财政部首先设立了一个地位相当于副大臣的常务
次官，主持日常工作，不参加政党活动，不随政党更迭而更
迭，文官制度也因此而奠定雏形。
1855年和1870年，英国政府两次颁布枢密院令，确定了考试
录用官员的制度。英国公务员制度因此而正式诞生。
之后，美、法、日等国相继建立了各具本国特色的公务员制
度。
西方公务员制度的发展历程
恩赐
官爵制
政党
分肥制
文官制
度确立
文官制
度改革
西方公务员制度的发展历程
（二）西方国家公务员制度的共同特点
实行录考制
实行功绩制
依法管理
职业化
分类科学
管理
二、中国公务员制度
（一）中国公务员制度的建立和发展
1993年10月1日，《国家公务员暂行条例》正式颁布，标志
着我国公务员制度的诞生。
2005年4月27日，十届全国人大常委会第十五次会议通过了
《公务员法》，自2006年1月1日起施行。这是我国第一部干
部人事管理的综合法律。
一是调整了公务员的范围。国家公务员暂行条例规定的公务
员范围，是指国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。
公务员法调整为：公务员是指依法履行公职、纳入国家行政
编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。
二是公务员法吸收了十几年来干部人事制度改革中的一些新
经验，包括竞争上岗、公开选拔、任职的试用期，以及领导
引咎辞职等。
三是完善了公务员的分类管理制度。国家公务员暂行条例没
有对公务员进行分类管理的规定，公务员法特别规定了公务
员职位制度。
四是建立了职位聘用制。国家公务员暂行条例规定了部分职
务实行聘任制，但一直没有推行。公务员法里专列一章规定
了职位聘任制。
与暂行条例相比，公务员法有四大变化
参考资料：中国古代人事行政制度的历史演变
发生阶段
发展阶段
成熟阶段
两汉时期
察举制
魏晋南北朝时
期九品中正制
隋唐以后
的科举制
春秋战国时期
的世聊世禄制
原始公社
时期贤能制
原始公社
时期禅让制
两汉时期
征辟制
中国古代人事行政
制度的历史演变
（二）中国公务员制度的指导原则
1. 公开、平等、竞争、择优的原则；
2. 监督约束与激励保障并重的原则；
3. 任人唯贤、德才兼备，注重工作实绩的原则；
4. 分类管理的原则；
5. 法治的原则。
（三）中国公务员制度的主要管理机制
《中华人民共和国公务员法》共18章，107条，可归结为
四大机制。
1. 分类管理机制
分类管理机制是科学管理的前提和基础，立法思想是强调
职位分类，在此基础上实行职务、职级管理。从优化管理
需要出发，简便易行，为进一步完善留出空间；提供多样
化的职业发展阶梯，拓宽公务员职业发展空间。
① 类别划分：综合管理、专业技术、行政执法，以及法官、
检察官等类别；
② 职务设置：领导职务系列，10个职务层次；非领导职务系
列，8个职务层次；
③ 职级设置：条例分为15级，公务员法实施后增加到27级；
④ 职务与职级的对应关系：加大职务层次与级别的交叉对应，
职级也是发展阶梯，“双梯制”。
2. 更新机制
流水不腐，保证和不断提高公务员素质水平，共六项制度：
录用、职务任免、培训、交流、辞职辞退、退休。
① 录用
进入公务员队伍的途径：录用考试、调入、选举、聘任、
公开选拔、竞争上岗。录用考试是最基本的。
贯彻公开、平等、竞争、择优原则。
考试分笔试和面试，贯彻“凡进必考”，严把“进口”。
② 职务任免
加强和改善职务管理，增强公务员队伍活力，是设计职务
任免的立法思想。
任用方式：选任制；委任制；聘任制。
③ 培训
立法思想：培训是权利和义务的统一，强调分级分类培
训。
种类：初任培训；任职培训（任职前或任职一年内）；
专门业务培训；在职轮训（更新知识、提高能力）；其
他特殊培训（如MPA）。
要求：领导成员每五年或每届任期内累计不少于三个月，
公务员每人每年累计不少于12天。
培训登记管理制度：将培训情况，学习成绩作为考核的
和任职、晋升的依据之一。
培训机构
④ 交流
立法思想：借鉴1993年以来改革成果，既要推进公务员管
理的灵活性、开放性，又要把好“进口”关；通过交流，
使“岗位”找到最合适的人才，推进廉政建设。
服从机关交流决定是义务，申请交流是权利。
交流范围：在公职人员中交流。
交流方式：
调任：调入与调出。
转任：A. 在公务员不同职位间转任；B. 省部正职以下跨地
区跨部门转任；C．机关内设机构领导与工作性质特殊公务
员在本机关内转任。
挂职锻炼：到上级、下级或者其他地区以及偏远事业单位
挂职。
⑤ 辞职辞退
立法思想：总结1993年以来的改革，保障公务员的职业
选择权和机关的用人权，能上能下，能进能出。
辞职：
A 辞去公职；
B 辞去领导职务。
包括因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职。后两者
相当于政治责任。
辞退：
条件：考核两年不称职；精简需调整而拒绝。
例外：因公致残，丧失或部分丧失工作能力，患病或负伤，
在治疗期内，女公务员怀孕、分娩或哺乳期，其他。
⑥ 退休
立法思想：公务员的权利，也是义务。老有所为，新陈代
谢。
形式：法定年龄退休，其他原因退休。自愿与强制。
3. 激励机制
包括考核、奖励、职务升降、工资保险福利四个环节。
考核为其他三个环节提供客观依据。职务晋升是最大激
励。
① 考核
考核内容：德、能、勤、绩、廉。
考核主体：由公务员综合各部门具体组织实施按职务层
次，一级考核一级，上级负责下级考核。
考核方法与程序：分平时考核与定期考核。
考核等级：分优秀、称职、基本称职、不称职。
考核结果：作为调整公务员职务、级别、工资以及奖励、
培训、辞退的依据。
② 奖励
立法思想：既注重奖励个人，也注重奖励集体；既注重定
期，又注重及时；既以精神奖励为主，又与物质奖励相结
合。
对奖励条件、种类、权限、程序作了规定。
③ 职务升降
选贤任能的重要手段；形成激励机制，促进能上能下，保
持公务员队伍的生机和活力的重要途径。
立法思想：把竞争上岗、公开选拔确立为法定的晋升方式
之一；适当体现分类管理思想，对领导职务与非领导职务
有所区别。
对晋升原则、条件、方式、晋升程序等分别作了规定。
竞争上岗：厅局级正职以下领导岗位。
公开选拔：厅局级正职以下领导岗位或副调研员以上或其
他相关职务的非领导职务空缺，可面向社会公开选拔。
④ 工资保险与福利
具有保障、激励和调节功能。
立法思想：创设工资调查制度，适应经济发展；确立职
务与职级相结合的工资制度；加强工资管理（地区差别、
部门差别）；合理提高公务员福利水平——坚持福利货
币化、透明化、规范化；纳入工资。
建立社会保险、退休、患病、工伤、失业、生育等帮助
或补贴。
4. 监督机制
不可缺少的部分，包括义务与权利、纪律处分、回避、
申诉与控告四个环节。
① 义务与权利
义务：忠于宪法、法律，忠于国家，忠于职守等。
权利：履行职责的工作条件，工资保险福利；非因法定
事由，非经法定程序，不被免职、降职等。
相对公众，公务员处于强势，有义务保持与人民群众的
联系，倾听意见，接受监督。
相对机关，公务员处于弱势，享有批评和建议，申诉和
控告，申请辞职的权利。
② 回避
保持公正、廉政的必要制度。
立法思想：宽限适度的回避标准；保持与其他法律法规
的衔接。
对任职、公务、地域回避及程序分别作了规定。
③ 纪律处分
义务是对公务员从正面要求，纪律从消极方面要求。
立法思想：明确违纪要受处分，又从程序上保证公正；既
要对违纪处分，又要有对改正者解除处分。
对纪律内容，处分种类、程序、处分的解除作了规定，明
确了公务员在执行决定时的责任。
④ 申诉控告
保障公务员权利；内部监督纠错机制。
申诉的目的是纠正不当的人事管理行为；控告是制止和惩
罚机关及其领导人的违法违纪行为。
立法思想：既要保护公务员的合法权益，又要维护机关的
正常工作秩序；
对申诉控告的条件，程序和责任分别作了规定。
第三节 公务员职业道德
一、公务员职业道德的含义
与特点
二、公务员职业道德的原则
与内容
三、公务员职业道德建设
一、公务员职业道德的含义与特点
（一）公务员职业道德的含义
公务员的职业道德就是行政道德，指公务员在行政管
理活动中应该遵守的社会道德规范和行政道德规范，
是调解公务员个人与社会、个人与政府机关、个人与
集体以及政府各部门之间和人与人之间关系的行为准
则的总和。
（二）公务员职业道德的特点
1.鲜明的政治性；
2.一定的强制性；
3.高层次示范性。
上好礼则民莫敢不敬，上好义
则民莫敢不服，上好信则民莫敢
不用情。
二、公务员职业道德的原则与内容
（一）公务员职业道德的原则
职业道德原则
集体
主义
原则
公平原则
民主
原则
以人为本
原则
（二）公务员职业道德的内容
忠于国家
忠于宪法
忠于政府
忠于职守
服从领导
廉洁勤政
克己奉公
实事求是
光明磊落
坚持原则
敢于创新
顾全大局
坚持团结
三、公务员职业道德建设
（一）道德自律
自我学习；
自我改造；
自我磨练。
（二）外在道德教育和约
束
加强和改进行政道德教育，
实现以德治国；
强化行政道德规范的法纪约
束。
案例讨论
1.两易局长
2.这笔奖金该如何处理？
复习思考题
1. 什么是人事行政？它与人事管理有什么区别？
2. 人事行政应该遵循哪些原则？
3. 简述人事行政机关的类型。
4. 什么是政府人力资源管理？它具有哪些特点？
5. 西方公务员制度具有哪些共同特点？
6. 简述我国公务员管理的主要机制。
7. 公务员职业道德具有什么特点？
8 .简述我国公务员职业道德的原则与内容。
