财政分权与分级财政
陈少克
财政学 财政分权与分级财政
陈少克-财政学
Wisdom
Our country is too large to have all its affairs
directed by a single government. Public servants at
such a distance, and from under the eye of their
constituents, must, from the circumstance of
distance, be unable to administer and overlook all
the details necessary for the good government of the
citizens; and the same circumstance, by rendering
detection impossible to their constituents, will invite
public agents to corruption, plunder and waste.
——Thomas Jefferson
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第一节 财政联邦主义
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关于“联邦主义”（Oates,1999）:
1、政治学：特指某种政治制度，在该制度下，宪
法保证了一定范围内的自治权，以及中央和地方
政府各自的权力。
2、经济学：几乎所有的公共部门都或多或少是联
邦化的，因为，公共服务由不同层次的政府来提
供，并且，存在着与正式宪法无关的事实上的决
定权威空间。
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一、财政联邦主义的内涵
财政联邦主义是一种重要的预算管理体制。是多
级财政下的中央和地方关系的一种思维模式。
1、一级政权，一级预算，相对独立，自求平衡。
2、清晰划分各级政府的事权。
3、明确各级政府的财权。
4、规范的政府间转移支付制度。
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二、财政联邦主义的理论依据
（一）地方财政存在的必要性
1、与中央政府相比，地方政府更接近于自己的民
众，更加了解辖区居民的需求。
2、一国国内不同的人们应该有权选择自己所需要
的公共物品的种类和数量。
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（二）公共产品的层次性和受益范围
基本原则：
有益于全体国民的公共物品应由中央政府来提供。
另有一些虽只惠及某一阶层或某些人的公共物品，
但因其对全社会和国家的发展至关重要，也要有中
央政府提供。
上级政府管理和控制下级政府主要应着眼于消弭外
溢性产生的非公平和非效率。
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（三）公共收入的层次性
税源覆盖范围和各税种的调节功能的差异。
基本原则：
凡税源普及全国且流动性大的税种以及调节功能大
的税种应划归中央；
凡税源比较固定税基比较狭窄的税种应归为地方。
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（四）The Tiebout Model
“Vote with their feet”
“love it or leave it”
如果公共物品是以地方税来提供的，并且能够反
映提供公共物品的成本，那么居民在辖区之间选
择不同的税收和公共物品的组合，类似于市场上
的选择。
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三、政府间转移支付制度
每一级独立的预算主体，都应应有独立的财权和事
权。因此，财权和事权应该对应。
财政联邦主义和各国实践中：
无论是支出还是收入，中央政府都居主导地位；
中央政府在收入方面相对于支出集中的比例更大。
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（一）政府间转移支付制度的功能
1、纵向财政均衡
纵向缺口的产生：
财政分权下收支划分引起。
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2、横向财政平衡
基于公平的价值观念：所有的公民都有平等的权
利享受国家提供的最低标准的公共服务水平。
最高标准：公共服务均等化
地区间公共服务水平差异的原因：
（1）地方政府可支配财力的差异；
（2）公共支出成本的差异（客观与主观）。
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3、补偿外部效益
4、落实政府特定的施政目标
专项补助或拨款
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（二）无条件拨款和专项拨款
1、无条件拨款：
一旦确定拨款数额后，无附加条件地归受补助地区自
主支配。
某地区应得的转移支付拨款＝
该地区标准支出－该地区标准收入
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（1）标准支出：如果某地区具有全国平均的工作
效率，在属于均等化范围的支出项目上提供最低
标准的公共服务所必需的支出需求。
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某地区的
标准支出
该地区的
人口总数
全国人均标
准支出水平
该地区服务
成本差异系数
＝ × ×
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（2）标准收入
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某地区的
标准收入
该地区的
经济税基
标准税率 差异调整系数＝ × ×
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（3）某地区实际可得的转移支付数额
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某地区实际可得
的转移支付数额
＝
中央实际可用于转
移支付的资金总额
各地区应得的转移
支付相加的总额
× 某地区应得的
转移支付数额
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2、专项拨款
指定用途的转移支付拨款
（1）配套拨款：补偿特定公共物品提供的部
分成本。
（2）非配套拨款：补偿特定公共物品提供的
全部成本。
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（三）粘蝇纸效应（flypaper effect）
地方政府接受财政拨款比个人收入的增加更能导
致地方支出的增加，这种财政幻觉即为粘蝇纸效
应。
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第二节 中国分税制改革
一、1994年前中国预算管理体制改革路径
（一）建国初期“统收统支”体制
（二）1953—1978年“统一领导，分级管理”体
制
（三）包干制的过渡体制（1980—1994）
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1、“划分收支、分级包干”的财政体制形
式（1980—1884年）
（1）按照经济管理体制规定的行政隶属关
系，明确划分中央财政与地方财政之间的
收支范围。
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中央财政的固定收入：中央企业收入、
关税和中央其他收入；
中央财政支出：中央的基本建设投资、
中央企业的流动资金、国防战备费、对
外援助、中央级的事业费和行政管理费
等。
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地方财政固定收入：地方所属企业收入、
盐税、农牧业税、工商所得税、地方税
和其他地方收入；
地方财政支出：地方的基本建设、地方
企业的流动资金、支援农业支出、地方
各项事业费、抚恤和社会救济及地方行
政管理费等。
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固定比例分成收入：经国务院批准，
上划给中央部门直接管理的企业，其
收入作为固定比例分成收入。80%归
中央财政，20%归地方财政。
调剂收入：工商税作为中央和地方的
调剂收入。
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（2）确定地方财政收支的包干基数。
凡是地方收入大于支出的地区：按比例上交，
工商税全部归中央。
支出大于收入的地区：从工商税中按比例留
给地方，作为调剂收入；
工商税全部留给地方，收入仍然小于支出的
地区：不足部分由中央给予定额补助。
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（3）分成比例或补助数额确定后，原则上5年不变，
地方多收可以多安排支出。
（4）特殊的体制形式：
广东和福建：实行“划分收支，定额上缴（补助），
5年不变”的财政体制；
京津沪：实行“总额分成，一年一变”的财政体制；
少数民族地区：在“分灶吃饭”体制的基础上，有
更多的特殊照顾。
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2、“划分税种、核定收支、分级包干”的体
制形式（1985—1987年）
（1）按第二步利改税以后的税种划分中央与
地方的财政收入，按隶属关系划分中央与地
方的财政支出。根据地方的收支基数，确定
地方收入的分成比例和上解补助数额，一定5
年不变。
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（3）该体制的问题：收入较多、上交比例大的地
区组织收入的积极性不高，个别地区甚至出现收
入下降的情况。
（2）实际上实行的是总额分成。
地区 比例 地区 比例 地区 比例 地区 比例
上海 天津 江苏 北京
辽宁 浙江 山东 河北
安徽 河南 湖南 哈尔滨
沈阳 大连 重庆 武汉
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3、改进预算体制（1988—1993年）
1988—1990年对包干办法进行了改进，对收
入上缴较多的地区实行财政包干、一定3年不变
的做法。全国对37个地区实行了6种包干办法：
⑴ 收入递增包干。共10个地区。
地区 比例 地区 比例 地区 比例 地区 比例
浙江 宁波 江苏 河南
哈尔滨 河北 北京 沈阳
重庆 辽宁（不含沈阳、大连）
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⑵ 上解额递增包干。广东9%、湖南7%。
⑶ 总额分成加增长分成。大连、青岛、武汉。
⑷ 总额分成。天津、山西、安徽。
⑸ 定额上解。上海、山东、黑龙江。
⑹ 定额补助。内蒙古、新疆、西藏、宁夏、广
西、贵州、青海、云南、吉林、陕西、甘肃、四
川、福建、江西、海南。
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地方财政包干体制的弊端：
（1）财力分散。中央财政收入占全国收入的比重、
中央财政支出占全国支出的比重下降，财力向地
方分散。
项目 1980 1984 1985 1987 1988 1993
中央财政收入
占全国收入
中央财政支出
占全国支出
单位： %
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（2）加剧了当时的经济过热现象。
实行地方财政包干体制，各地收入多了，
都热衷于利润大、见效快的加工工业的
投资，形成了“多收——多留——多投
”的运行机制。
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（3）重复建设严重，地区产业结构趋同，地
区相互封锁，盲目竞争。
（4）地区间贫富差距拉大。
（5）各地区的包干方法多种多样，缺乏规范
性。
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二、我国分税制改革的主要内容
（一）中央与地方事权的划分
1、中央事权：国家安全、外交、中央国家运转经
费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏
观调控所必须的支出、中央直接管理的事业发展
支出。
2、地方事权：本地区政权机关运转所需支出、本
地区经济、事业发展所需支出。
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（二）中央与地方财权的划分
1、将维护国家权益，实施宏观调控所必须的税种
划为中央税，作为中央固定收入。
关税；海关代征的消费税和增值税；消费税；中
央企业所得税；地方银行和外资银行及非银行的
金融企业所得税；铁道部门、各银行总行、各保
险总公司等集中缴纳的收入；中央企业上缴的利
润；外贸企业出口退税。
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2、将适合地方征管的税种划为地方，并充实地方
税种，增加地方税收入。
地方企业所得税、个人所得税、营业税、城市维
护建设税、房产税、车船使用税、城镇土地使用
税、土地增值税、耕地占用税、印花税、契税、
固定资产投资方向调节税、农牧业税、农业特产
税、屠宰税、遗遗产产税税和和赠赠与与税税、地方企业上缴的
利润、国有土地有偿使用收入等。
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3、总结：税种分享情况
（1）中央税：
消费税、关税、车辆购置税
（2）地方税：
土地增值税、契税、房产税、城市房地产税、
城镇土地使用税、耕地占用税、车船使用税、车
船使用牌照税、农牧业税、屠宰税、筵席税、营
业税、城市维护建设税、资源税
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★说明：我国营业税、城市维护建设税、资源税
属于地方税种
铁道部、各银行总行、各保险公司集中缴纳的营
业税和城建税归中央政府，这只是为了提高征收
效率考虑，并不影响营业税的地方税种性质。基
于同样的原因，虽然，海洋石油企业缴纳的资源
税归中央政府，其余的归地方，但仍不能说资源
税是一个共享税种。
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（3）共享税
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税种 中央政府收入 地方政府收入
增值税 进口部分+国内销售部分
（75%）
国内销售部分
（25%）
证券交易税 97% 3%
企业所得税 铁、银、海洋
石油企业
其余60% 其余40%
个人所得税 储蓄利息所得 同上 同上
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（三）中央对地方税收返还数额的确定
1、基数返还
以1993年为基期，基数部分全部返还
R＝C＋75%V－S
R：1994年税收返还基数
C：消费税收入； V：增值税收入
S：1993年中央对地方的下划收入
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2、税收增长返还
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（C＋75%V）n－（C＋75%V）n－1
（C＋75%V）n－1
××Rn－1Rn－1＋Rn＝
×Rn－1＋Rn－1Rn＝ n
Rn－1Rn＝ (1＋ n)
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三、分税制改革后的转移支付制度
1994年分税制改革时，国务院在重新划分中央和地方
财政收入的基础上，相应调整了原有的财政包干体制
下的转移支付形式，建立了中央政府对地方政府的税
收返还制度，初步形成了以税收返还、体制补助、专
项补助等为主要内容的财政转移支付体系。近几年，
为配合中央其他政策的实施，又相继建立了诸如调整
工资转移支付， 社会保障转移支付等多种形式的转
移支付。
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目前，我国的6种转移支付形式中除了专项拨款外，其他
的5 种都属于一般补助的范畴。但问题在于，我国的一
般补助中，过渡期转移支付尽管有均等化的功能，但所
占比重过低，2000年只占转移支付总量的%。其他几
种补助形式都不具有均等化的功能。最为典型的是在一
般性转移支付中占绝大多数的税收返还。税收返还以保
护既得利益为出发点! 采取“存量不动，增量调整”的
政策，只有利于发达地区而不利于欠发达的中西部地区。
不仅不利于均等化的实现，反而使两者之间公共服务能
力的差距更加扩大。
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我国现行的专项拨款属于专项补助范畴，目前专项拨
款存在的问题最突出的是专项拨款在转移支付总量中
比重过大， 范围过宽，重点不突出。2000 年专项拨
款的数额为1440亿元，而过渡期转移支付的数额仅为8
6亿元，前者是后者的1 倍。据统计1997年中央的
专项拨款涉及了地方政府的2 6项支出，几乎涵盖了地
方所有的支出项目，并且缺乏明确的制度规定和科学
标准，随意性很大。由于中央专项拨款一般要求地方
配套资金， 有利于发达地区而对贫困地区不利，对贫
困地区来说，专项拨款越多对地方财政压力就越大。
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第三节 中国分税制改革评论
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一、运行状况
1、直观上看，两个比重逐步上升，中央
财力不断增强，中央和地方财政分配格
局逐步合理化。
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2、从政府和企业的关系来看, 所有的企业都改变
了原来的地位, 不论企业大小, 不分行政级别高
低, 在税法面前一律平等, 该交国税的交国税,
该交地方税的交地方税, 税后可分配的利润按照
产权规范和国家政策环境, 自主分配, 真正刷出
了一条不同所有制的、大大小小的各种企业公平
竞争的起跑线。
3、相对规范和稳定地处理了中央和地方之间的财
权和事权。
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二、存在的不足
思考的出发点：
在分税制改革带来一系列正面效应的同时，在中
国基层却出现了“吃饭财政”甚至“讨饭财政”。
中国整个经济运行的基本面出了什么问题?
分配方面出现了财政收入占GDP 比重下降这样种
背离状况?
基层政府管理一塌糊涂？
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基本思路：1994 年分税制实行之后所出现的县乡财
政困难, 是一种因体制没有理顺而带来的新矛盾的表
现。用学术上的话来说, 就是基层财政困难是在中国
经济社会结构转型之中, 制度转型的有效支持不足所
积累的矛盾在基层政府理财层面的一个集中反映。看
起来问题发生在县乡两级, 实质上是整个体制运行中
遇到的问题, 对此必须深究它的根源,找到体制上的
原因。
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▲事权的重心下移，财权上移趋势。
文件没有明确规定的一些事权, 比如社会保障职责,
在实际运行过程中被层层下移, 最后都落到最基层,
要求地方政府的低端来完成社会保障的落实。
财权集中的“传染性”：在1994年到2000 年之间,
省级财力的比重从%逐步上升到了%, 每一
年差不多提高两个百分点。（贾康，白景明，2002）
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1、1994 年实行分税分级制度之后, 省以下实际
上没有进入真正的分税制状态。
2、事权划分缺乏法治基础，随意性强。
3、税种划分不合理。地方主体税种缺位。
4、转移支付制度不完善。
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延伸：为什么省级以下没有推行分税制改革？
就中国目前整体而言, 财政层级过多, 从中央到
乡镇是五个层级, 省以下是四个层级, 正是财政
层级过多这个基本的现实阻碍了分税制在省以下
的贯彻施行。原来曾寄希望于走出一条五个层级
的分税制道路, 但现在看来,此路不通。因为20
几种税在五个层级里很难分, 也分不下去。这是
又一个基本判断。
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要实现“一级政权, 一级事权, 一级财权, 一级
税基, 一级预算”的制度安排, 应该想方设法寻
求一个实现路。
可以考虑以减少财政层级的扁平化改革为前提,
在省以下, 实质性地推进和贯彻分税制。
试点：“乡财乡用县管” “省直管县”
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推荐参考文献：
贾康.地方财政问题研究[M].北京：经济科学出版
社，2004.
杨之刚.财政分权理论与基层公共财政改革[M].北
京：经济科学出版社，2006.
贾康,白景明. 县乡财政解困与财政体制创新[J]
经济研究, 2002,(02).
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