人民论坛·政论双周刊
民生民意
官员冒着上断头台的危险也
愿意为开发商“两肋插刀”的
背后，有着深刻的根源
为什么个别官员热衷于与开发商
做“朋友”，为什么土地违法问题愈演愈
烈，屡禁不止？其实，只要存在着权力寻
租的土壤或空间，腐败就会如同割了一
茬又一茬的野草疯狂地滋长，这在房地
产市场得到了明显验证。本来，开发商
与城建官员之间就存在着一种“共生”
现象，开发商既是个别城建官员的“政
绩推动者”，又是诱导其腐败的“麻烦制
造者”。而当双方臭味相投时，往往会结
成“利益联盟”，土地开发由此成为腐败
高发地带。个别官员冒着上断头台的危
险也愿意为开发商“两肋插刀”的背后，
有着深刻的根源。
政府承担双重角色；层级制的
行政管理结构使得权力缺乏约束
在一定程度上，政府承担双重角
色。一方面，政府作为公共利益的代表
者，制定政策，调控经济活动，充当裁
判员。政府掌握了基础设施、工业、房
地产等项目的审批权，这些项目的建
设都需要土地，一些不法开发商想要
获得低价土地，就向个别抵挡不住诱
惑的政府官员寻租。
另一方面，政府又掌握数量庞大
的资源，直接作为一个主体参与经济
活动，充当运动员。各个地方政府都
肩负着发展本地经济的重任，中央在
对地方政府官员的政绩考核中，GDP
是最关键的指标，这加剧了他们经营
土地的冲动。因为他们只有获得土
地，才能用它来招商引资、兴办工业
园区、进行基础设施建设。在这些活
动中，土地资源的定价权掌握在相关
官员手中。即便是土地公开招标拍卖
也无法完全克服其中的利益输送。个
别地方党政部门齐上阵的直接招商
引资行为，更容易加剧土地违法和腐
败行为遏制的难度。
另外，层级制的行政管理结构，使
地方政府一把手和分管土地的直接领
导权力过大，缺乏监督和制衡机制。我
国的土地主管部门是各级国土部门，
但国土部门是政府的一个下属部门。
国土局长要受分管副市长的领导，分
管副市长又要受市长和书记的领导。
分管副市长、市长和书记如果绕过国
土局长直接批地或者干预土地交易，
国土部门是很难有效约束的，纪检、监
察等部门在查处时也会遇到困难和阻
力。因土地腐败而落马的高官，基本上
都是分管土地、城建或者重大建设项
编者按：当今中国的房地产业，是官商勾结的腐败重灾区。苏州市原副市长姜人杰受
贿的 1亿多元，主要就来自房地产商。最近被开发商拉下马的还远远不止这一位：原
财政部副部长朱志刚被“双规”，他帮亲属买低价房，牵涉京城地产业多人；北京原副
市长刘志华受贿近 700万而被判了死缓，他接受房地产商的大量行贿……贪官的
怀抱“温暖”了房地产商，富裕起来的房地产商一次次“反哺”个别官员，这“互惠互
利”背后的本质也不过两个字：权、利。
权力寻租的根源与破解
■ 蔡继明
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2008/12/A 总第239期
据统计，自十六大以来，中央累计查处严重腐败的省部级以上官员 16
位，其中以与地产商“权钱交易”以及“权色交易”最为突出。
手法一：利用行政审批权索取贿赂
在工程行政审批过程中，一些国家工作人员利用审批权索贿，方式有
四种：批准不符合条件的项目以受贿；给不符合法定条件的项目予以审
批，公开或者暗示建设单位为其谋利；与报批的建设单位串通，骗取审批；
利用手中的审批权，采取故意刁难、拖延等手段索要贿赂。
手法二：施工图设计暗藏权钱交易
委托设计单位的有关人员利用选择决定权受贿；设计单位将工程项
目私下转给个人设计，从中受贿；委托设计单位的人员与设计人员勾结，
私分或侵吞部分设计费；设计人员剽窃所有权属单位的设计成果交给委
托单位，损公肥私；设计人员对建筑材料等，指定某生产商、供应商供货，
从中收受贿赂。
手法三：征地拆迁上玩手段索要钱财
房屋拆迁部门的管理人员在拆迁审批过程中，利用审批权受贿；建设
单位的管理人员多报被征地的作物面积等，以多付补偿费受贿；建设单位
的管理人员夸大原建筑物面积，以多付拆迁补偿费受贿；贪污或者挪用征
地款。
手法四：招投标每个环节都容易捞钱
据介绍，通过招投标发包的工程几乎每个环节都有权钱交易机会，比
如将工程项目分拆到法定公开招标限额以下，利用发包权受贿；附属工程
议标发包，从中受贿；互相串通，为关系人创造有利的竞争条件，从中受贿
等等。
手法五：替开发商造势拿出场费
一些官员替开发商“抬轿子”造势，“忽悠”消费者，自己收取不菲的出
场费。
手法六：施工监督环节也生腐败
负监督之责的工程技术人员、监理人员被拉拢腐蚀而放弃职责，造成
工程项目质量隐患的情况经常发生。
房地产贪官捞钱六大手法
延伸阅读
责 编/王 慧
荩
目的副市长、区长。权力不受约束，自
然导致腐败。
相关的法律并没有对公共利
益作出严格的界定
一方面，宪法规定城市的土地归
国家所有，农村的土地归农民集体所
有，这就意味着，凡是城市化和工业化
新增的土地需求，无论是公共利益的
需要，还是非公共利益的需要，都必须
通过国家的征地行为（即把农村集体
所有的土地转变为国有土地）来满足；
而另一方面，宪法又强调，国家只有出
于公共利益的需要，才能对农地实行
征收或征用。
正是因为相关的法律并没有对公
共利益作出严格的界定，而政府出于
经济发展和城市建设等非公益性需要
也必须征用农民的土地，尽管个别地
方政府的征地行为不少是违法的，但
司法部门通常对政府违规征地引起的
法律诉讼多数不予受理，这就在一定
程度上为个别地方政府官员的土地腐
败开了方便之门。
由于除了少数存量的国有土地
外，所有新增的城市建设用地都必须
经过征地获得，征地的主体又只有政
府，村庄集体土地的流转被严格限制
在农业用途，因此政府就掌握了建设
用地的供给。在需求不断上升的情况
下，开发商们明白，只有“搞定”了政府
官员，才能以较低成本获得土地。这就
是为什么会有一些政府官员“前仆后
继”倒在土地违法上。垄断土地供给，
给个别腐败官员利用土地牟取非法利
益制造了制度空间。
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在反腐败领域，如果还有些事能
被称为一种“现象”的话，房地产老板以
糖衣炮弹击倒众多贪官，应该算是最
典型了。请看媒体近期报道———《房地
产行业性腐败击倒重庆 8 名厅级干
部》、《原最高法院副院长落马事涉中国
第一烂尾楼》、《前财政部副部长朱志刚
被审查事涉低价购买房产》、《北京原副
市长刘志华受审曾助情妇承揽奥运工
程》、《上海房地局原副局长殷国元因受
贿等被提起公诉》……
所有这些，带给人们一个最强烈
的感受：近年来，中国房地产行业飞速
发展的同时，一些地方政府相关官员
私欲也迅速膨胀。在房地产行业权力
寻租的现象层出不穷，受贿等案件也
接二连三地发生。
一些官员为开发商办事两肋插
刀，不遗余力，有人可能会说，谁都有
自己“铁杆朋友”，官员、开发商也是
人，谁能没点感情因素？从简单人际
关系的角度，这当然有道理。但是从房
地产开发商和相关事项审批官员这种
敏感关系的角度说，却远远没有这么
简单。当情义为先的人际关系，与利益
诉求的“铁杆朋友”在概念上被人为模
糊时，表面看来很复杂的事，其实只要
用“利益”二字略加梳理，思路马上就
能清晰起来。在腐败官员与不法开发
专家评论
个别官员为何 与开发商是“铁杆朋友”
分税制下地方政府不断从
预算外寻找收入，土地批租收入
没有纳入财政预算管理
1994年分税制实施之后，中央财
政迅速居于主导地位，集中能力越来
越强，集中比例越来越高，占税收总收
入的比例一直在 55%左右。中央财
厚、地方财薄，但中央和地方的事权划
分格局并没有多少改变。地方政府用
45%左右的相对财政收入，支撑着
75%左右的相对支出责任。这诱使地
方政府不断从预算外寻找收入来源。
当地方政府发现土地是重要的生财之
道后，就开始出卖土地为自己筹集财
政收入。
分税制的税种划分，也使得地
方政府有激励发展房地产业，不断
推高房价。根据分税制安排，城镇土
地使用税、房产税、印花税、土地增
值税、国有土地有偿使用收入等税
种归地方征收。因此，房地产市场越
是活跃，这部分税收收入就越多。这
就激发了地方政府发展房地产业的
冲动，把大量的农地征收过来发展
房地产业。房地产业发达的同时，控
制土地的政府官员的口袋也就越
“发达”。
国家审计署原审计长李金华的
报告显示，2005 年全国 87 个开发区
有 60 个违规低价出让土地。个别地
方为了“招商引资”，在国务院明令
禁止低价出让土地的情况下，采取
先按国家规定签订土地出让合同，
再返还土地出让金或者给予财政补
贴等手段，变相低价出让土地。这不
仅使得个别官员和企业相互间进行
利益输送，也导致一些企业恶意圈
占、倒卖土地。把土地收入作为预算
外收入，逃避人大监督。
对策：把土地资源配置权力交
给市场、法律和制度
要破解官员与开发商的“合谋”，
从根本上扭转这种局面，还必须多管
齐下，从体制、法制和机制入手，同时
引入和完善外部监督，把土地资源配
置权力交给市场、法律和制度。对此提
出一些建议。
要斩断政府官员伸向土地的揩油
之手。首先要减少政府对微观经济活
动的干预，特别要从根本上改变个别
地方政府利用土地聚财、敛财、生财的
行为，取缔土地财政，国有土地出让金
一律纳入财政预算。建立官员的财产、
收入申报制度，对于超出法定收入以上
的部分和消费，除非能够说明来源，否
则一律确定为非法所得。
改革征地制度，严格划定公共利
益的边界。严格规定征地程序，即使是
公益性征地，也要提高公共利益征地
补偿标准，对被征地农民给予合理公
平的补偿，使农民分享到工业化城市
化的成果。
强化对土地管理部门和政府主要
领导的监管和约束。简单的道德说教
是不行的，必须在机制上引入各种社
会力量（特别是群众和新闻媒体）来监
督官员的权力，加强土地交易的透明
性。规范土地招拍挂出让程序，明确交
易规则，完善市场运作。
改变中央和地方的利益分配格
局。使中央政府与地方政府各自的
事权和财权相对应，扭转地方政府
借地生财的内在动力。改革现行分
税体制，对现行共享税的分配比例
进行重新划分，适度提高地方政府
（增值税等税种）的分享比例。（作者
为清华大学政治经济学研究中心主
任、教授）
荩
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