第四章 购买支出：政府消费
第一节 行政管理支出
一、行政管理概念与特点
概念：
依法享有行政、立法、司法等国家权力的国家组织对国家事务和社会公共事务实施有效管理活动而产生的支出。（行政、司法检察、公安、外事外交支出等）
性质：
纯公共品（非竞争性、非排他性）
二、行政管理支出概念与特点
概念：
国家权力机关和行政管理机关、外事机构行使其权力和管理职能所需的财政支出。
一般公共
服务支出
公共安全
支出
外交支出
行政管理
支出
07年预算
科目调整
下的行政
管理支出
人员经费：人员工资、津贴、福利等
公用经费：公务费、修缮费、业务费等
行政管理支出特点
1、非生产性：纯消费性开支（属性）
不形成任何资产
古典学派主张廉价政府、小政府
2、连续性
3、增长刚性
三、我国行政管理支出情况
-
-
-
2010
1979
()
()
2009
1978
()
()
2008
1977
()
()
2007
1976
2006
1975
2005
1974
2004
1973
2003
1972
2002
1971
2001
1970
2000
1969
1999
1968
1998
1967
1997
1966
1996
1965
1995
1964
1994
1963
1993
1962
1992
1961
1991
1960
1990
1959
1989
1958
1988
1957
1987
1956
1986
1955
1985
1954
1984
1953
1983
1952
1982
1951
1981
1950
1980
1949
财政支出占GDP比例
行政管理支出占财政支出比例
行政管理支出占GDP比例
年 份
财政支出占GDP的比例
行政管理支出占财政支出的比例
行政管理支出占GDP比例
年 份
我国行政管理支出情况
（一）规模较大
1978年行政管理支出/财政支出：%
2009年行政管理支出/财政支出： %
各国行政支出占财政总支出比重趋势图
（二）增速较快：超过同期财政收支和GDP增速
1978 -2006年，我国行政管理行政管理费年均增长率比GDP、国家财政收入、国家财政支出的年均增长率分别高个百分点、 个百分点、 个百分点。
行政管理费弹性系数＝行政管理费增长率/财政支出增长率
行政管理费弹性系数的合理范围：0～1
我国行政管理费弹性系数：大多数年份﹥1
1992年
1994年
1. 74
弹性系数
2000
1999
1998
1997
1996
年份
0. 80
弹性系数
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
年份
1. 24
弹性系数
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
年份
（三）结构偏差
个人经费增长快于公用经费增长；
留退休人员费用增长高于行政管理费总额增长；
公务费、业务费比重上升，而修缮费、购置费比重下降
地区、部门之间配置不合理：越是公务繁重的地区，公用经费标准越低。
合计：
公用经费人均测算支出水平（万元）
招待费
水电费
维修费
邮电费
设备购置费
取暖费
差旅费
交通费
印刷费
办公费
会议费
培训费
实际支出水平
某县公用经费需求预测与实际支出（万元）
越是贫困地区，结构偏差越厉害：“吃饭财政”
在山西32个发不出基本工资的县中，有8个县官民之比在1：20以下，有的县如大宁县为1：13。更有甚者，陕西省黄龙县是9个农民供养1个干部。
干部多造成体制性干扰多，内耗多，收费多，浪费多：吃饭财政和发不出工资成普遍现象。
课后资料阅读：某县部门及领导编制
“上层建筑” 过于庞大
以每人1万元/年
计， “人头费”中工
资需4500亿元
再考虑办公设施、住房、医疗
保障、养老保险等，则每人每
年至少增加财政支出２万元以
上，财政负担更为沉重。
吃饭财政、财政其他职能受限制，腐败衍生
任玉岭计算了中国各朝代的人口与官吏之比，得出西汉时的比率为7945：1；东汉为7464：1；唐朝为2927。1；元朝为2613：1；明朝为2299：1；清末为911：1；改革开放初期为67：1；2005年为26。1
？
公车消费
公款旅游
公费吃喝
行政消费三大弊端
公车消费
据资料统计，中国一辆公务车每年的运行成本至少需6万元，大部分地区在10万元。截至2007年11月30日，中国公务车共5221755辆，这些车一年共消耗4000多亿元，这一开支已超出当年中国的军费预算。
公车公用占1/3、干部私用占1/3、司机私用占1/3，公车不“公”现象日益严重 。
党政机关的公车，使用效率仅为社会运营车辆的1/5至1/6
公车管理中的漏洞堵不胜堵：据调查，20户私车行驶10万公里，每车年维修费3500元左右；政府部门20户桑塔纳公车行驶10万公里，每车年维修费2万元左右。
公费出国的“成本收益率”
据《人民网》透露：中国各级官员公费出国、出境考察、参观、访问、学习活动，年均耗三百亿美元。
出境经费年年控制，但年年超标：
1998年指标为50～52亿美元，实际开支达280亿美元；2000年指标为65～70亿美元，实际达320亿美元；2002年则达350亿美元；2003年干部出境达427万多人次，耗资仍在300亿美元以上。
“上车就睡觉，下车就拍照”
南昌市审计局在一份审计报告中指出，南昌市殡葬管理处2003年招待费开支达万元，占全部公务费支出的33％，月均万元，而用于发展殡葬事业的固定资产投入只有12万元。湖南省郴州市资兴市一个才60人的单位，10个月接待费就花了98万！
公款吃喝
公款吃喝：罪与非罪
据报道，全国公款吃喝开支1989年为370亿元，1990年达到400亿元，1992年超过800亿元，1994年突破1000亿元大关，2002年，达2000亿，等于一个三峡！与长期以来全国上下都呼吁遏制公款吃喝的情形形成鲜明对照的是，这一数字不减反增
公款吃喝：罪与非罪
审计署三公经费
审计署（含署本级、18个派出机构和7个直属事业单位）所有因公出国（境）费、公务用车购置及运行费和公务接待费的财政拨款支出情况。
2010年，审计署“三公经费”财政拨款预算万元，其中：因公出国（境）费617万元，公务用车购置及运行费万 元，公务接待费865万元。2010年，审计署“三公经费”支出财政拨款决算数为万元，其中：因公出国（境）费617万元，公务用车购置及运行费万元，公务接待费万元。
中国豪华办公楼：鸟巢之风
中国青年报：建豪华办公楼又有了新招
日前有媒体报道，陕西横山县政府修建豪华政府办公大楼，获得延长集团子公司延长油田股份公司下属的横山采油厂5000万元赞助，横山县政府也一直对外宣称，上述办公大楼为延长集团所有。但延长集团方面对此予以否认
办公大楼建成后可容纳3000人办公，但横山县去年的财政收入是亿元，而这幢大楼的工程造价就达1亿多元，占了去年该县财政收入的近一半。
域外情况
麻州州长的交接典礼：旧州长从州长办公室出来，出了州府大门沿台阶往下走，新州长在台阶中间平台上等着，旧州长将代表州长权力的文件交给新州长，简单讲了几句话，然后他继续往下走，走到底，一辆破破旧旧的家常车开过来，那是旧州长的私人车，开车的是他太太，开车门坐进去，他就潇洒离开了。
2011年3月，台湾“卫生署长”杨志良卸任，交接典礼之后，他走出办公大楼转个弯，就下了地铁车站，自己拎着提袋搭地铁离去，不搭公务车，理由很简单：卸任了，没有公家身份，也就不该再用公家派车了。
香港拥有近17万公务员，目前约有公务用车6777辆(2009年统计)香港配有专车的最高级别官员约在20人左右，按照规定可配置贵宾车，在公车使用上不仅免费使用，并且不限用途。但最高级官员公车车号媒体都掌握，随时随地受到新闻媒体和社会舆论的监督，实际上公车私用受到无形的制约。
域外情况
香港个人资料私隐公署为两任前专员举行饯别晚宴，第一次人均支出750港元，第二次人均支出650 港元，审计署认为这不符合香港财政“适度和保守”原则，因此要求两位前专员退还款项。
在美国用公款请客吃饭，要按饭金的50%在饭后2小时内向税务局缴纳税款。
中国是全世界行政成本最高的国家
聚焦改革
中国政府在抑制行政支出额急剧攀升的过程中，规定了各级政府行政支出对公共资金 ( 财政总支出) 所占比例不得高于 25% 的 “红线”.
公车：补贴、统一管理、GPS、透明防爆膜
公款吃喝：标准化刹不住吃喝之风
机构改革始终走不出“精简—膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环。
四、值得玩味：中国的政府有多大
正方：中国政府比美国政府大
陈志武
反方：美国政府比中国政府大
马欣原
陈志武：中国政府比美国政府大
跟历史比、跟美国比
乾隆中期的1766年，朝廷财政税收为4937万两银子。据其历史档案，那时一个普通北京工人的年收入大约为24两银子（每月2两左右）。这样，4937万两银相当于205万普通北京人的收入。只要205万个北京人的收入就够供养盛世时期的乾隆政府，那当然是小政府
即使乾隆时期全国城镇平均收入只有北京人的一半，那么，朝廷岁入也只是410万人的年收入，跟今天需要亿个城镇居民、亿农民的可支配收入才能支持政府的开支，无法相提并论
陈志武 /文 2008年2月23日《经济观察报》
跟历史比、跟美国比
2007年，美国联邦政府的财政税收为万亿美元，占GDP的18%，相当于8500万普通美国人一年的可支配收入。
也就是，为了支持美国政府的开支，需要8500万美国人的可支配收入，当然远比中国政府的开支需要亿城市居民的可支配收入低！
中国亿城镇居民、8亿农民，加在一起，去年民间的可支配收入和农民纯收入总共为万亿元。也就是说，2007年万亿元的政府财政税收约等于民间可支配收入总额的一半。相比之下，美国民间的可支配收入总量为万亿美元，万亿美元的政府财政税收相当于民间可支配收入总量的四分之一
由此可见，我们的政府相对远大于美国政府
陈志武 /文 2008年2月23日《经济观察报》
政府规模是如何变迁的
到1985年，财政税收相当于亿城镇居民、5亿农民的纯收入。到1995年，财政税收相当于亿城镇居民、亿农民的纯收入。亿城镇人口的可支配收入才能支持政府的开支，政府还是很大，可那是近30年“最小”的政府了
到2007年，政府的财政税收等于亿个城镇居民、亿农民一年可以花的钱，远超改革开放初1978年时的政府规模，我们的政府达到历史“最大”规模。
中国政府作为最大的资产和土地所有者
美国的政府到底有多大——兼与陈志武教授商榷 2008年03月25日 第一财经日报 马欣原
比较指标：官民比、财政供养率？
刘锡荣说，由于乱设机构和乱定级别，现在领导干部的职位数超编和公务员超编现象严重，“官”满为患，我国公务员已达1000万人，平均每年增加100万人，还在继续增加。
一石激起千层浪。
中国国家公务员局负责人随即给出答案：我国有1000万公务员的说法不实。根据2010年的统计数据，我国公务员为万人(未包括参照公务员管理的群团机关、事业单位工作人员)，近两三年公务员年均增加15万人。而2010年第六次人口普查显示，全国总人口为万人。
经过简单计算可以得出，2010年我国的“官民比”应为1：。（此处“官”应指的是公务员范围）
“官民比”简单说来就是一个国家财政供养人数和人口总量的比值。
和其他国家相比，我国的“官民比”是高还是低？
对比可以发现，我国1：的“官民比”很低。
我国政府规模小？
“公务员”的界定
美国公务员不仅包括联邦和地方政府公务员，还包括联邦和地方所属科研和文化机构的职员，以及法官、消防人员、警察、邮政工作人员和公立学校的工作人员，而
英国的公务员仅包括全职和兼职政府雇员两部分。
公务员的统计标准不一，口径不一，难以具备比较基础
更贴切的指标：财政供养率
我国公务员中没有包括事业单位的人数，这些人也是政府财政供养的，如果加上这部分人数，我国的“官民比”肯定比现在高。
财政供养率：国家总人口/财政供养人口
狭义财政供养人口：行政部分+事业部分+党政群机关和事业单位的离退长休人员（不包括军队）
中国财政供养人口情况
财政供养的离退长休人员占财政供养人员比重(％)
1260
1209
1146
991
935
860
808
722
629
财政供养的离退长休人数(万人)
财政供养人数年增长率(％)
4626
4551
4489
4418
4355
4262
4170
3986
3843
财政供养人数(万人)
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
年份
1998--2006年间我国财政供养人员的增长其实主要来自于财政供养的离退长休人员的快速增加，而不是在职公职人员的增加。这是大家在争论财政供养规模“过大”、“过小”时容易忽视的一个基本事实。
1998--2005年9个发达国家与中国的财政供养率对比
29．O
中 国
日 本
19．O
20．O
新西兰
12．O
12．O
加拿大
西班牙
12．O
匈牙利
11．O
英 国
意大利
10．O
法 国
19．O
德 国
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
王健通过研究发现，虽然中国总人口与财政供养人员之比只有26：1，低于世界平均水平，但是如果从财政供养人员与GDP之比这一经济视角来考察，中国为39人／百万美元，大大高于发达国家。如果与美国相比，中国财政供养人员“超标”近20倍。
1998--2005年发展中国家与中国的财政供养率对比
29．O
中 国
88
古 巴
32
3l_2
南 非
马来西亚
巴西
墨西哥
波兰
lO．O
11．O
俄罗斯
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
中美财政供养率比较
130756
4551
29651
2178
2005
129988
4489
29364
2160
2004
10．OO
129227
4418
29081
2148
2003
127518
4355
l_60
28797
2142
2002
127627
4262
O．80
28509
2106
2001
126583
4170
13,7
28218
2063
2000
3．6
125909
3986
27904
2029
1999
124810
3843
27585
1993
1998
实际GDP
增长率
(％)
财政供养率
人口
(万人)
财政供养
人员 (万人)
实际GDP
增长率
(％)
财政
供养率
人口
(万人)
政府雇员
(不含军队)
(万人)
年份
中 国
美 国
中国历史数据比较
27：1
35：1
59：1
25：1
51：1
38：1
125：1
广义财政供养率：
人口总数／(军队数+官吏数)
4781
66
48
广义财政供养总人数
(官吏数+军队数)
230
160
100
65
80
120
35
军队总人数
29：1
2271：1
3741：1
1628：1
2180：1
3540：1
461：1
狭义财政供养率：
人口数／官吏数
4551
1
13
狭义财政供养人员数
(官吏数)
130756
1628
4142
4602
人口总数
2005年
明朝
洪武
二十四年
元朝
至元
二十八年
宋朝
景德
三年
唐朝
开元
十四年
隋朝
大业
五年
西汉
元始
二年
年份
中国财政供养规模“过大论”显然缺乏充分依据
——程文浩，卢大鹏 2008
引申的思考
看待规模，但也许更需要超越规模之辩
经济社会视角、效率？
我们要求的是一个有效的政府、一个有限的政府、一个公共选择机制下对财政和预算的话语权和可问责制和一个服务惠及每一个公民的政府。
你如何理解中国的行政管理支出？
延伸阅读
杨宇立、钟志文 《国内国际行政支出实证比较》
陈宇峰，钟辉勇《中国财政供养人口规模膨胀的影响因素与结构偏向》《经济社会体制比较》
国防支出
（一）概念
国家为了满足全体社会成员安全需要而用于海陆空及国防建设的各种费用。
包括：国防费、国防科研事业费、民兵建设费和其他支出。（除民兵建设费外，均属中央预算专用科目，由中央军委负责管理，中国人民解放军总后勤部根据中央军委的指示具体组织实施）
训练维持费
装备费
人员生活费
（二）国防支出的管理
合理适度
3月4日，李肇星表示，中国政府坚持国防建设与经济建设协调发展的方针，根据国防需求和国民经济发展水平合理确定国防费规模。 2012年中国国防费预算为亿元人民币，比上年预算执行数增加亿元人民币，增长%。
多少才合理？根据国情决定。
国防支出的合理规模
在现实中，要找到合理的国防支出规模存在以下困难：
1、国防总需求难以界定
●社会成员无法表达其确切需求
2、国防总效益难以确定
●每个人对国防产品的评价不同
3．国防的负担难以合理确定
●每个人可用于购买国防产品的收入不同
●提供国防产品的成本来自税收，每个人对国防产品的评价不一，并且不可能真实反应从国防产品总所得利益，这使得每个人愿意支付的税收数量不尽相同。
实际上，如何安排国防支出，很大程度上由政治程序决定。
（2）国防提供的方式
◇国防公共提供过程中市场与私人的介入
①尽管在许多国家中国防科研及军事装备的制造是由政府机构或公共企业部门来完成的，但在另外的许多国家中，国防科研工作和军事装备的生产是由私人企业完成，然后再通过政府购买制度形成国防战斗力，由政府提供给全民。
中国兵器工业集团公司
雷神公司
例如，中国兵器工业集团公司和美国雷神公司。两者都为军火制造商，但前者为中国中央直接管理的国有企业，后者为美国私人公司。
②尽管国防所需的人力资源的提供在大多数情况下采用的是义务兵役制，但在各国的国防制度中，对于一些专业性很强的职业军人却往往采用职业雇佣的方法，即政府在劳动力市场上来购买这一部分军人的服务。
◇国防提供的方式
①由政府组织公共生产并进行公共提供
②有私人组织生产并和政府采购制度相结合来进行公共提供
(三)我国国防支出的现实考察
中国国防支出情况
从改革开放至今的国防支出状况和分析
为了支援改革开放经济建设，这一时期国防经费比重明显下滑，在国家财政支出中的比例由1978年的%减至1984年的%。军费占国民生产总值的比例，由1978年的%，降低到1984年的%，下降幅度一倍左右。
军费开支绝对值只有在1979年有过急剧增加，达到223亿元，同比增加了55亿元，因为在这一年发生了对越自卫反击战。国防经费从1978年的168亿元，到1985年的192亿元，8年之间仅增加了24亿元，平均年增长率仅为%。
1984年～1988年是军费过度萎缩期，如果以1978年军费支出指数为100计算,刨除通货膨胀，1984年～1988年的实际军费指数分别为、、、和。
国防经费萎缩导致中国国防建设投入严重不足，军费供求缺口不断扩大，军费规模不仅大大低于美、日等国，甚至比韩国、印度、台湾地区还少，这是很不正常的。
由于多年弱化国防建设导致国家安全、领土完整面临重大挑战，同时因为经济总量剧增，全国人民积攒了巨大财富，这些财富也迫切需要一支强大武装来保卫，政府开始考虑加大国防建设的投入。
1999年开始，军费开始逐年增加，每年保持增长12～20％的增幅。2001年的国防费比上年增加235亿元，增幅为%；2002年增加266亿元，增幅为%；2003年增加200亿元，增幅为%；2004年增加292亿元，增幅为%；2005年的国防费预算比上年增加247亿元，增幅为%。从2000～2005年的6年间，国防费支出从亿元增加到2475亿元，翻了一番。从1999年到2009年的11年间，军费从1076亿元增加到4806亿元，总额翻了两番还多。
(三)我国国防支出的现实考察
我们有13亿多人口，国土面积也大，海岸线长，但我们的国防投入与其他主要国家相比是比较低的。2011年，中国的国防开支占我们国内生产总值的比例仅为%，而美国，还有英国等国家都在2%以上。
到2011年6月为止，中国一共派出维和部队2044位，参加了全世界12个任务区的维和工作。中国的海军还曾经8次到亚丁湾和索马里海域为商船护航，而且不仅是为中国的商船护航，一共为几千艘中国和外国的商船提供过保护。
1、美国 军费支出：6980亿美元
占GDP比例：%
2、中国 军费支出：1190亿美元(估计值)
占GDP比例：%(估计)
3、英国 军费支出：596亿美元
占GDP比例：%
4、法国 军费支出：593亿美元
占GDP比例：2。3%
5、俄罗斯 军费支出：587亿美元(估计值)
占GDP比例：4%(估计值)
他们为什么会认为中国增加国防开支合理 ？
四、结论
1、通过预算调节国防支出的总量,与发达国家相比，我国的国防还有很大的上升空间。
2、优化国防支出的结构
（1）减少人员费用，增加采购费用。
（2）增加科研费用，减少维持费。
（3）调整国防费在陆、海、空之间的比例。
只有强大的国防力量，才是中国实现“富民强国” ，维护国家安全、领土完整，确立中国国际地位和扩大全球与地区利益的根本保障。
