美国联邦政府对铁路产业的援助模式
笪 徐孝新
（中国社会科学院研究生院， 北京 102488）
[摘 要] 美国联邦政府在铁路发展的不同阶段， 针对特定社会经济背景， 以不同方式对铁路产业施以援手， 在
一定程度上促进了美国铁路产业快速发展， 为美国经济繁荣提供了坚强的运输保障。 文章梳理了联邦政府早期
铁路援助方式， 重点对 21 世纪以来联邦政府对铁路产业援助的最新进展进行总结分析， 在此基础上概括联邦
政府对美国铁路产业资助方式的基本特征。
[关键词] 联邦政府； 铁路公司； 援助模式
[中图分类号] [文献标识码] A [文章编号] 1673-0461（2013）10-0068-04
2013 年 10 月
第 35 卷 第 10 期
当 代 经 济 管 理
CONTEMPORARY ECONOMY & MANAGEMENT
Oct. 2013
收稿日期： 2013-07-20
网络出版网址： 网络出版时间： 2013-10-24 12:17
基金项目： 中国社会科学院创新工程项目 《垄断产业深化改革研究》 （SKGJCX2013-03）。
作者简介： 徐孝新 （1982-）， 男， 河南信阳人， 中国社会科学院研究生院博士研究生， 主要研究方向： 产业经济学。
铁路运输是国民经济的先导产业， 在国民经
济中居于基础地位， 其运输能力、 运输效率直接
影响其它相关产业的发展， 并最终制约一个国家
或地区经济社会发展水平。 同时， 铁路投资建设
成本巨大， 投资回收期长， 资产专用性强， 具有
较高的投资沉淀成本， 因而导致铁路投资建设具
有较大的风险， 使得投资铁路的预期收益值偏低，
影响私人投资铁路建设的积极性。 鉴于铁路运输
的重要性， 以及私人对铁路投资建设的担忧， 通
过政府援助的方式间接扶持铁路产业， 成为世界
各国普遍的做法。 美国亦不例外。
一、 联邦政府对铁路公司早期援助回顾
在美国铁路产业发展早期， 土地赠与是联邦
政府资助铁路发展的主要方式。 为了鼓励铁路建
设、 减轻铁路建设财务负担， 美国国会通过了
1850年土地赠予法案 （the Land Grant Act）。 该法
案的目的在于促进铁路公司开发北美洲五大湖至
墨西哥湾之间的铁路， 伊利诺斯州、 阿拉巴马州
以及密西西比州首先获得联邦政府赠予的土地，
由此拉开了联邦政府对铁路建设的土地赠予援助
计划。 从 1850 年到 1871 年， 大约 18 700 英里的
铁路线是依靠联邦政府赠予土地而建成的， 铁路
公司获得的联邦政府土地赠与达 亿英亩 （阿
塔克、 帕塞尔， 2000）。 自 1871 年横贯大陆的铁
路线建成通车以来， 联邦政府在一片争议声中停
止了对铁路行业的土地赠予。 除了土地赠予援助，
在美国铁路产业发展初期， 政府还给予了关税减
免、 贷款援助、 统一技术标准等形式不同的扶持
政策。 在关税减免方面， 美国国会于 1830 年至
1834 年降低了用于修建铁路的进口钢材的关税税
率； 在贷款援助方面， 1862 年国会给予 “联邦太
平洋铁路” 和 “中央太平洋铁路” 两条铁路的联
邦津贴为： 平原地区每英里 万美元， 在山区
每英里 万美元， 在群山间谷地每英里 万美
元 （姜德琪， 2004）； 在统一技术方面， 1863 年
国会统一了铁轨间距， 将太平洋铁路的规矩设定
为 4 英尺 英寸， 并以此标准建设密苏里以西
的铁路 （丁平， 2000）。
19 世纪 70 年代以来的大约 100 年的时间里，
联邦政府对铁路公司的援助较少， 取而代之的是
严格的经济管制， 其标志性事件是 1887 年成立的
州际商务委员会。 到了 20 世纪 70 年代， 州际商
务委员会对铁路行业的过度管制， 以及公路、 水
运及航空对铁路运输的替代性竞争， 铁路公司全
面亏损， 财务状况恶化， 美国铁路公司濒临绝境。
在此背景下， 美国国会及联邦政府采取了一系列
放松管制政策以挽救并复兴美国铁路产业， 措施
之一就是组建国有企业直接参与铁路运营， 典型
的事例就是国会立法批准成立国家客运铁路公司
（ National Railroad Passenger Corporation， 简 称
Amtrak） 和联合铁路公司 （Consolidated Rail Cor-
poration， 简称 Conrail）， 分别经营从货运公司剥
离出来的城际客运服务和重组倒闭的 7 家铁路公
司货运业务。 Amtrak与 Conrail 采取公司化的企业
运作模式， 与私有企业主要不同之处在于其运营
亏损由联邦财政拨款支付。 Amtrak 自成立之日
起， 从未实现盈利， 一直依靠联邦政府拨款维持
其运营亏损， 2013 财政年度， 国会批准的拨款资
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徐孝新： 美国联邦政府对铁路产业的援助模式
金达 亿美元， 2014 财政年度预算请求拨款
亿美元（Amtrak，2013）。Conrail自成立之日起
前 7 年一直处在亏损状态， 累计净经营亏损超过
20 亿美元， 均由联邦财政埋单。 在 Conrail 扭亏
为盈、 经营绩效改善的情况下， 里根总统于 1986
年签署 Conrail 私有化法案， 并于次年将联邦政府
持有的 Conrail 股票以 亿美元的价格出售给
私人投资者，彻底完成了 Conrail私有化。 因此，自
20 世纪 70 年代以来，联邦政府采取了国有化的方
式，组建国有企业直接经营铁路运输业务，成为这
一时期联邦政府援助铁路产业的基本特征。
二、 前联邦政府对铁路公司的财务援助
进入新世纪以来， 联邦政府对铁路产业的援
助方式也在发生变化， 主要体现为进行直接或间
接的财务援助计划， 建设覆盖全美的高效、 现代
化铁路网以服务于美国经济的长期发展。
1.竞争性赠款
（1） 高速城际客运铁路计划。 该计划的目的
是通过对有较高需求的客运铁路走廊项目进行战
略性投资， 以解决美国目前面临的运输挑战， 缓
解交通堵塞。 2008 年国会通过了客运铁路投资与
改进法 （Passenger Rail Investment and Improve-
ment Act of 2008， 简称 PRIIA）， 建立了高路铁路
走廊的初步框架。 根据 PRIIA 高速铁路发展战略
规划， 2009 年国会通过了美国复苏和再投资法
（American Recovery and Reinvestment Act）， 批准
80 亿美元用于城际铁路项目， 优先用于发展高速
铁路项目。 高速城际客运铁路财务援助计划由联
邦铁路局 （Federal Railroad Administration， 简称
FRA） 负责实施， 该项目获得批准后， FRA 共收
到来至于 24 个州、 45 份总计 500 亿美元的申请。
2010 年 1 月 28 日 FRA 公布了首批联邦赠与资金
分配， 获益最大的将是加利福利亚洲 （ 亿美
元）、 福罗里达州 （ 亿美元）、 伊利诺斯州
（11亿美元） 和威斯康辛州 （ 亿美元） （CRS，
2012）。 2010 财政年度 25 亿美元拨款资金通过国
会批准后， FRA 收到了 132 份申请， 申请总额达
88 亿美元。 在 2010 财政年度预算资金分配使用
中， 加利福利亚洲和福罗里达州是最大赢家， 分
别获得 亿美元和 8亿美元 （CRS， 2012）。
（2） 铁路线搬迁及改善资本资助计划。 为了
帮助州与地方政府缓和铁路基础设施给当地产生
的不良影响， 国会于 2005 年凭借安全、 可靠、 灵
活、 高效的交通平衡法案 （the Safe, Accountable,
Flexible, Efficient Transportation Act: A Legacy for
Users， 简称 SAFETEA-LU 法案） 批准了铁路线
搬迁及改善资本资助计划， 计划自 2008 至 2011
财政年度以国会直接拨款和竞争性拨款的方式对
该项目进行资助， 国会直接拨款约 4 675 万美元，
竞争性拨款 4 335万美元， 总金额 9 010 万美元。①
资助项目主要涉及到： ①改善铁路轨道及建筑物
的建设项目， ②缓和那些对铁路安全运行、 机动
车运输流量、 社区生活质量以及经济发展有不利
影响的建设项目， ③涉及到横向或纵向的任何部
分铁路线搬迁。
（3） 铁路修复与维护。 这一援助计划用于二、
三级铁路公司②的基础设施遭到自然灾害破坏时
（如洪水、 飓风及其他自然灾害） 维修费用支出，
2009 综合安全 、 灾难援助及持续拨款法 （The
Consolidated Security, Disaster Assistance, and Con-
tinuing Appropriations Act, 2009） 授权运输部长有
权拨款 2 000 万美元用于此类事件。 当然， 拨款
受到严格限制， 能否得到拨款有两个基本条件，
一是看自然灾害破坏程度是否达到一定标准 ，
1974 年罗伯特 T.斯塔福德救灾和紧急援助法 (the
Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency
Assistance Act， 简称罗伯特法案 ) 第四章对此问
题进行了界定； 二是总统认定该区域遭受大灾难
并宣布这一结果， 只有具备这两个条件拨款才能
进行。 此外， 拨款金额也有一定的限制， 即联邦
拨款用于因自然灾害导致的维修成本不能超过总
维修成本的 80%， 非联邦政府资金至少占 20%以
上。 2013 年飓风桑迪毁坏了美国东北走廊， 运输
部长拉胡德根据 2013 年救灾拨款法案向 Amtrak
提供 3 000万救灾资金修复受损线路。
（4） 交通投资带动经济复苏计划。 该资助计
划根据 2009 年恢复法案 （Recovery Act of 2009）
创立， 援助对象是美国公路、 铁路、 运输及港口
工程项目 ， 主要由运输部长办公室负责管理 ，
FRA 负责部分与铁路有关的具体拨款事宜。 2009
年至 2012 年运输部拨款总额约 亿美元， 其
中 FRA 拨款金额约 亿美元， 约占运输部拨
款总额的 % （表 1）。
（5） 铁路公路路口危险消除计划。 该计划由
FRA和联邦公路管理局 （Federal Highway Admin-
istration） 共同管理， 旨在为联邦政府指定的高速
铁路走廊沿线的公私铁路公路道口提供资助以增
强其安全性， SAFETEA-LU 法案第 1 103 条第 f
款批准 2009 年计划拨款总额 1 500 万美元， 国会
将该项目资助计划延长至 2010 和 2011 财政年度，
每年各为 1 500 万美元， 并在 2012 财政年度的前
6个月拨款 710万美元。
2.专用拨款
（1） 对 AMTRAK 的专用性拨款 。 AMTRAK
自成立之日起一直处于亏损状态下运营， 这一财
务缺口是依靠财政拨款的方式来弥补的。 2003 财
政年度之前， AMTRAK 自由分配联邦拨款资金，
只有在特殊情况下国会才要求 AMTRAK 分配制定
数量的资金用于具体的资本开支和运营开支 。
AMTRAK 在 2001 至 2002 连续两个财政年度经历
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了一系列财务危机， 这直接导致了国会和联邦政
府对拨款资金监督方式的变化。 在 2003 财政年
度， 国会制定新的监督措施， 要求 AMTRAK 在分
配联邦拨款使用用途时须征得运输部同意。 在
2004 财政年度， 联邦政府给予 AMTRAK 的拨款
被指定分为运营支出账户和资本支出账户， 并改
过去由年度一次性拨付改为按季度拨付， 并且拨
款资金使用由 FRA 按月监控。 此外， AMTRAK
必须向运输部长提交详细的商业计划并征得其同
意。 2010 至 2013 财政年度， 联邦财政向 Amtrak
净拨款分别为 亿美元、 亿美元、
亿美元和 亿美元， 2014 财政年度 Amtrak 请
求拨款 亿美元 （Amtrak， 2013）。
（2） 对阿拉斯加铁路公司的专用性拨款。 阿
拉斯加铁路公司由阿拉斯加州拥有并经营， 其铁
路线位于北美洲的最北端， 同时提供客运、 货运
服务。 阿拉斯加铁路公司并未得到联邦政府的运
营补贴， 但有权获得来自联邦政府给予具体铁路
改进项目资本拨款援助。 对于联邦政府拨款， 由
FRA 和联邦运输管理局 （Federal Transit Adminis-
tration） 共同负责行使管理职能。 具体拨款援助项
目主要包括调整经由埃尔门多夫空军基地与理查
德森堡空军基地铁路线、 修建 80 英里长的北极与
德尔塔章克申之间的北部铁路支线， 以及调整温
赖特堡铁路线以服务于陆军装卸码头， 等等。
（3） 对 OLI （Operation Lifesaver， Inc） 的专
用性拨款。 OLI 为一家非盈利铁路安全组织， 接
受拨款进行公共安全教育以减少在铁路与公路交
叉道口火车与机动车碰撞的风险， 同时劝阻穿越
铁道的非法行为。
3.贷款计划
（1） 铁路复兴与改进资助计划。 由 FRA 负责
实施， 其法律根据来源于 TEA-21 法及其修正案。
根据这一计划 FRA 被授权提供总计高达 350 亿美
元的直接贷款和贷款担保用于资助铁路基础设施
建设， 以及惠及二、 三级货运铁路公司 70 亿美元
的资金援助。 直接贷款金额可达整个铁路项目的
100%， 贷款偿还期限 35 年， 贷款利率等于同政
府借款成本。 借款对象包括铁路公司、 州和地方
政府、 政府资助的机构和企业、 合资企业 （至少
有一家铁路公司） 以及铁路货物托运人等。 贷款
资金的使用范围受到一定限制， 主要应用于以下
3 个领域： 一是收购、 改善联运及铁路设施， 包
括轨道、 轨道部件、 桥梁、 货场、 建筑物及商店；
二是偿还因上述活动产生的债务； 三是建设新的
联运或铁路设施。 FRA 收到借款人申请书后的 30
天内对其进行初步审查， 如对申请书有异议， 借
款人需按审查意见进行修改， 最终在申请书送递
之日起 90 天内作出是否同意贷款的决定。 FRA
根据 1976 年铁路复兴与管制改革法 （Railroad
Revitalization and Regulatory Reform Act） 第 502
条规定确定评价标准， 在此标准上单独评估并全
盘考虑候选借款人情况， 最终确定借款人。 2003
至 2012财政年度， 联邦财政安排的贷款计划援助
资金超过 16亿美元 （FRA， 2013）。
（2） 运输基础设施资助与创新法案计划。 该
法案以直接贷款、 贷款担保和备用信贷 3 种方式
为国家和地方地面运输项目提供信贷援助， 由
DOT 负责实施。 该计划通过发挥联邦资金的杠杆
作用， 吸引大量私人资本及非政府资本弥补项目
资金缺口以达到改进国家地面运输系统的目的。
许多大型地面运输项目如公路、 铁路、 联合货运
及接入港口等都有资格获得此项援助。 州和地方
政府、 运输机构、 铁路公司、 以及私营实体等均
有资格作为申请人获得此项援助。 评价标准包括
项目对环境的影响、 对国家运输系统的意义、 经
济效益程度、 利用私人资本多少、 对技术创新的
作用以及其他共计 8 条法定标准， 由运输部长依
据上述标准进行评估并确定入选的援助项目。 联
邦信贷援助总额不超过项目合理预测工程造价的
33%， 每笔贷款的具体期限需要由 DOT 与借款人
根据项目的成本、 收益及其他相关因素协商确定，
利息率等于国债利率， 通常低于私人商业贷款利
率， 贷款利率为固定利率。 在拨款及合作协议存
续期间， 接受 FRA 资助的受让人必须按要求向其
提交季度进展报告、 季度联邦财务报告以及最终
报告， 对于那些通过 2009 美国恢复与再投资法案
获得援助的受让人必须满足额外要求。
表1 交通投资带动经济复苏计划———2009年至2013年财务援助计划
计划 总额（百万美元） 受援项目 受援州 铁路部分（百万美元）
2013 475
2012 500 47 34 个州及哥伦比亚特区
三期 46 33 个州及波多黎各
二期 600 42 29 个州
一期 1 500 51 41 个州 103
资料来源：根据 FRA1999 年至 2013 年各年财务拨款计划整理所得。
徐孝新： 美国联邦政府对铁路产业的援助模式
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Study on the Aid Modalities of the US Federal Government
for the Railway Industry
Xu Xiaoxin
（Graduate School of Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 102488，China）
Abstract：Aiming at specific socio-economics situations，the US Federal Government has always been strongly supporting the development of the
US railway industry in various ways at different stages. To a certain extent，the US Federal Government plays an indispensable role in expanding
the US railway which provides a strong guarantee for the prosperity of American economy. Firstly ，this paper introduces the models of assistance in
the early times of railway development. Then the paper focuses on analyzing and summarizing the latest progress of the US railway industry starting
from 21st century. Finally，based on the above analysis，the author summarizes the basic characteristics of assistance from the US Federal Govern-
ment in the railway industry.
Key words：federal government；railway industry；aid modalities
（责任编辑： 张改兰）
三、 结束语
通过上述研究， 可以得出以下 3点结论。
一是联邦政府以不同方式对美国铁路产业进
行了积极的援助。 美国是世界上市场经济最发达
的国家之一，私人企业是铁路投资、建设、运营的主
体， 但在不同阶段， 联邦政府以不同方式对铁路
产业施以援手。 从早期的土地赠与、 20 世纪 70
年代的直接经营、 新世纪以来的财务援助计划，
联邦政府的资助贯穿于铁路产业发展的全过程。
二是联邦政府对铁路产业的援助具有明确的
目标。 在美国铁路发展早期， 联邦政府通过土地
赠与的方式， 以降低私人投资铁路风险、 增加铁
路投资预期收益为手段， 引导私人资本投资于美
国铁路， 满足工业化对铁路货运的迫切需求。 到
了 20 世纪 70 年代， 州际商务委员会严格管制下
的铁路公司财务状况恶化、 部分企业破产倒闭，
联邦政府直接介入铁路产业运营， 通过建立国有
企业负责经营从货运铁路公司剥离出来的亏损客
运业务和接管破产货运铁路公司的货运业务， 以
改善美国货运铁路公司经营绩效并提高铁路产业
运输效率。 21 世纪以来， 联邦政府通过实施间接
的财务援助计划以引导私有资本投资于美国铁路，
以建设高效、 便捷、 现代化的铁路网， 增强美国
商品在国际市场上的竞争力， 为美国经济的持久
繁荣提供运输保障。
三是联邦政府对铁路产业的援助遵循国会立
法、 政府实施的模式。 在这一模式下， 国会通过
立法的方式， 确定资助方式、 受援对象、 遴选标
准等具体内容， 联邦政府机构根据国会授权并按
照法律规定， 依法实施各种援助计划。 该模式能
够有效避免联邦政府的短期行为， 有效降低被俘
获的风险， 体现出联邦政府援助的权威性、 透明
性和公正性的特点， 为铁路公司、 州及地方政府、
消费者等利益相关者形成合理预期提供法律支持，
最大程度上促使联邦政府的援助计划达到法律设
定的目标。
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[注 释]
[参考文献]
徐孝新： 美国联邦政府对铁路产业的援助模式
① 数据来源于 FRA官方网站，
② STB （2011）为便于实施铁路产业管制 ，根据铁路公司经营
收入多收将其划分为 3 个等级 。若按 2010 年美元计算 ，一级
铁路公司收入标准为不低于 亿美元 ，二级铁路公司收
入标准在 3 189 万美元与 亿美元之间 ， 三级铁路公司
收入标准为 3 189 万美元以下 。按照这一目标 ，目前美国共
有 7 家一级铁路公司 ，21 家二级铁路公司 ，537 家三级铁路
公司 。
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