国家税务总局发布纳税人合规开具发票正负面清单
近日，为引导纳税人合规开具发票，防范“开票经济”、虚开骗税等问题，
国家税务总局结合开展树立和践行正确政绩观学习教育，发布纳税人合规开具
发票正负面清单，以清晰明确的条目化指引，既更好维护纳税人合法权益，又
促进纠治循环开票、相互开票、虚增交易环节开票等“开票经济”和违规招商引
资涉税问题，助力全国统一大市场建设。
据税务总局征管和科技发展司相关负责人介绍，发票是经济活动的重要基
础性票据，发票开具至少应满足主体合规、交易真实、内容准确、时间合理等
条件。税务部门在税收征管中发现，部分纳税人存在发票开具不合规情况，特
别是在一些重点领域还存在“虚开发票、不开发票、乱开发票”等问题，严重扰
乱经济税收秩序，阻碍全国统一大市场建设。因此，税务部门集成发布纳税人
合规开具发票正负面清单，并将其作为树立和践行正确政绩观，持续优化纳税
服务、强化精准监管的重要举措。
聚焦维护纳税人合法权益
此次发布的正负面清单包括4个方面共44条内容，其中正面清单16条，负面
清单28条。纳税人可自行对照清单判断开受票主体、生产经营业务、票面信息
要素、开具时限等关键事项是否合规，比如是否存在发票信息缺项、错误、失
真以及错用税率、变名开票、备注栏填写不合规等情形。
西南财经大学教授汤继强认为，税务总局通过发布正负面清单的形式，为
纳税人合规开具发票划定“标准线”和“警戒线”，可以有效减少发票违规开具风
险，引导企业提升自身合规经营水平，更好维护纳税人合法权益。
聚焦纠治“开票经济”问题
负面清单对涉及“开票经济”的主要违规情形进行了一一列举，比如通过一
址多户注册、集中批量注册无实际经营活动的“空壳企业”来违规开具发票，以
及无合理商业目的“对开、环开”发票、虚构交易环节“空转走单”都属于违法行
为。
“上述情形一直以来也是税务部门的纠治重点。”中国宏观经济研究院研究
员许生介绍，一些企业出于做大业绩、获取融资等目的，在不实质转移货物所
有权情况下频繁买卖“仓单”，或通过关联企业之间“循环开票”“相互开票”，来
虚增经营业绩，造成“数字繁荣”假象。此次发布的清单重点聚焦纠治“开票经济
”问题，明确了相关违规“红线”，有利于遏制违规招商引资、人为做大营收等乱
象，促进挤掉GDP“水分”。
聚焦服务全国统一大市场建设
全国统一大市场的核心要义就是规则统一、公平竞争，税务部门此次在全
国范围内明确了发票开具的合规标准和违规情形，有利于统一全国税收执法标
准，消除区域差异，增强政策确定性。
汤继强认为，通过发布正负面清单可以有效震慑那些靠虚开发票骗取税款
、让税收成本外部化等违法行为，为合规经营、依法开票企业营造公平竞争环
境，避免“劣币驱逐良币”，从而更好激发经营主体活力。同时，通过规范发票
开具，可以更加有效保障商事交易的真实性、合法性，为商品、服务在全国范
围内自由流动提供可靠的凭证支撑，助力全国统一大市场高效运转。
税务总局相关部门负责人表示，下一步将依托税收大数据，加强对发票开
具的动态监控和风险预警，对清单中所列的负面情形依法查处，同时持续优化
办税缴费服务，提升数电发票赋额精准度和便利度，加强政策宣传辅导，引导
纳税人自觉提高合规开票意识，共同维护法治公平的税收营商环境。
纳税人合规开具发票问题即问即答之一
为引导纳税人合规开具发票，防范虚开骗税、开票经济等问题，维护自身
合法权益和公平公正经济税收秩序，就合规开具发票有关问答和正负面清单发
布如下。
问：现行法律法规已对纳税人合规开具发票作出了较为明确的规定，但在实际
生产生活中，一些纳税人发票开具不合规问题仍然存在，一些重点领域“虚开发
票、不开发票、乱开发票、难开发票”等问题还较为突出，扰乱了国家经济税收
秩序。请问，如何判定发票开具是否合规呢？
答：发票是在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开
具、收取的收付款凭证。在税收征管中，发票被赋予了增值税扣税凭证、企业
所得税税前列支凭证、土地增值税清算凭证等多个功能，加强发票合规管理是
税收征管工作的重要内容。根据《中华人民共和国发票管理办法》等有关规定
，销售商品、提供服务以及从事其他经营活动的单位和个人，对外发生经营业
务收取款项，收款方应当向付款方开具发票。开具发票应当按照规定的时限、
顺序、栏目，全部联次一次性如实开具。具体而言，发票开具是否合规，大体
可以从以下四个方面判断：
一是看开票、受票主体是否合规。开票、受票主体应具备相应的生产经营
能力，发票、货物（服务）、资金、合同的对应主体应保持一致，发票应由实
名办税人员完成身份验证后开具。
二是看生产经营业务是否合规。发票所承载的业务要真实有效、商业目的
合理、符合交易常识、原则上契合“四流一致”（合同流、货物流/服务流、资金
流、发票流）的基本原则。
三是看票面信息要素是否合规。发票开具应根据业务性质、主体类型等正
确适用发票票种或标签；票面要素信息要填写完整、准确、与实际生产经营业
务相一致；开具红字发票需遵循规定流程、依据充分。
四是看发票开具时限是否合规。严格按照《中华人民共和国发票管理办法
》及其实施细则的规定，在发生经营业务确认营业收入时开具发票。
附表：
“合规开具发票”判定标准的正负面清单
判
断
标
准
合规开票的正面清单 违规开票的负面清单
开
票
、
受
票
主
体
是
否
合
规
1.在市场监管部门等依
法注册，税务登记状态正常
。拥有固定的生产经营场所
（自有或租赁），或有明确
的线上经营载体。具备与其
生产经营规模相匹配的从业
人员，并按规定申报个税、
缴纳社保。
2.开票方和受票方具备
与开具和接受发票规模相适
应的经营场所、人员、设备
、能源消耗等条件，从事大
宗商品、敏感物资交易的纳
税人，原则上应当具备仓储
、运输等实际环节。
3.开票方与销售方、收
款方保持一致，受票方与购
买方、付款方保持一致。
4.按时足额申报缴纳各
项税费，且实际税负水平在
合理范围区间内。
5.资金管理严格，通过
银行对公账户进行业务资金
结算且资金流向与合同签订
方、发票开具方一致。
6.实名办税人员完成身
份验证后开具发票，开票人
员与经营主体实际经营人员
相匹配。
7.“六员”（法人、财务
负责人、办税人、投资人、
领票人、开票人）信息真实
有效，具备完全民事行为能
力，年龄、身份与所处行业
1.盗用、冒用或购买他人身份信息并
虚假注册经营主体。
2.一址多户注册、集中批量注册无实
际经营活动的“空壳企业”，违规开具发
票。
3.无实际办公场地、无社保参保人员
、无水电消耗、无固定资产的“四无”企
业，或虽然具备办公场地、水电消耗等
基本条件，但与发票开具的金额、规模
不匹配。
4.虽按时申报了各项税费，但计税依
据明显偏低，税负明显低于正常水平。
5.存在违规代开、违规挂靠开票、借
用或冒用身份开票等主体错位行为。
6.开票金额大、税负异常、员工极少
，没有与经营活动相匹配的货物收发、
运输、仓储、检测、验收等环节的外部
凭证，或开展融资性贸易、虚假贸易的
经营主体。
7.有销无进、进销倒挂、进销品目严
重背离，或取得大量来自发票风险纳税
人，以及非正常、涉嫌虚开、定性虚开
、走逃失联、注销等纳税人的发票，且
无法证明业务真实性。
8.大量使用个人账户、微信、支付宝
或现金等形式收款，且相关收入未申报
纳税。或在资金支付后，通过个人账户
或关联账户实现资金回流。
9.非实名办税人员开具发票，或借用
、冒用他人身份信息完成开票身份验证
。
10.“六员”为无民事行为能力、限制
民事行为能力人，或年龄明显不符合正
常经营逻辑且无合理解释，或在风险纳
、经营规模等相匹配。 税人、非正常、定性虚开、走逃失联等
高风险户任职。
11.涉税中介机构及人员为委托人提
供发票领用、开具服务时，未以涉税服
务人员身份而是以委托人方办税人员身
份办理业务，或者存在其他不以真实身
份办理业务的情形。超越委托人授权范
围使用发票数据，或利用服务之便谋取
不正当利益。被列为涉税服务(严重)失信
主体的涉税中介机构及人员，未与委托
人共同到税务机关现场办理发票领用、
开具业务。
生
产
经
营
业
务
是
否
合
规
8.开具或取得发票可提
供合同、履约凭证、收付款
单据等完整佐证资料，形成
业务闭环；特定行业开票需
取得主管部门颁发的经营许
可。
9.原则上应契合“四流”
（合同流、货物流/服务流
、资金流、发票流）一致的
基本原则。
10.业务具备合理商业目
的，交易真实，价格公允，
符合行业惯例，商贸企业进
项与销项商品名称原则上应
一致。
11.符合商业逻辑性。纳
税人毛利率、净利率等盈利
指标符合行业规律，能够通
过主营业务实现合理利润，
具备长期稳定经营基础。
12.未发生任何经营业务，为他人、
为自己开具与实际经营业务情况不符的
发票；让他人为自己开具与实际经营业
务情况不符的发票；介绍他人开具与实
际经营业务情况不符的发票。
13.未取得委托代开资格，擅自代替
他人开具、代开发票。
14.虽有实际经营业务，但发票载明
的购买方、销售方、商品名称、金额、
数量等与实际情况不符。
15.以拆分合同、虚增交易环节、签
订阴阳合同等方式，开具与实际业务不
符的发票，或利用“富余票”对外虚开发
票。
16.特定行业纳税人，在未取得行业
主管部门经营许可的情况下，开具特定
行业发票。
17.“四流”不一致、进销项不匹配，
经营场所、人员、能源消耗等与开票规
模明显不匹配，无真实采购、仓储、运
输等业务支撑。
18.无合理商业目的“对开、环开”发
票，无合理依据“平进平出、进销倒挂”
、虚构交易环节“空转走单”等。
19.长亏不倒，缺乏合理的商业解释
，长期依赖财政奖补、银行贷款等外部
输血维持存续，开票金额、项目与生产
经营实际严重背离。
20.利用小规模纳税人税收优惠政策
、个体工商户核定征收政策让他人为自
己开具发票，虚列成本费用，逃避缴纳
税款。
21.同一法定代表人成立或控制多个
定期定额个体工商户，发票开具内容雷
同、金额不高于起征点且受票方高度集
中。
票
面
信
息
要
素
是
否
合
规
12.票种适用准确，根据
业务性质正确使用增值税专
用发票、普通发票。规范开
具免税发票、不征税发票。
13.发票项目齐全、信息
准确，购买方信息、商品名
称、数量、金额、税率、税
额、备注栏等均与实际业务
及税收编码规范一致，无篡
改、错填、漏填。
14.发生销货退回、开票
有误、销售折让、应税服务
中止等情形，按规定流程开
具红字发票，依据充分、手
续完整。
22.违反发票管理制度规定，错误选
择使用发票种类。
23.发票信息缺项、错误、失真，错
用税率，变名开票，备注栏不合规，导
致发票票面与业务实质不符。
24.使用技术手段篡改、伪造发票票
面信息。
25.无正当理由或与受票方串谋恶意
红冲发票。
发
票
开
具
时
限
是
否
合
规
15.在发生经营业务确认
营业收入时开具发票，不提
前开票，也不滞后开票。
16.纳税人发生合并、分
立、注销时，依法进行税务
清算、开具发票并缴清所有
应纳税款。
26.未按规定时间开票，提前或滞后
开票调节收入与税款；交易完成后拒不
开具发票，开票时点与业务进度严重脱
节。
27.变更法定代表人前后或注销前集
中开票。
28.长期静默经营，躲避税收风险扫
描，择时集中大量开票并走逃。
▷来源：国家税务总局
