!"#$%& !""#’( $$)理论前沿
我国政府绩效审计的特点
国家审计署副署长刘家义把政府
绩效审计比较全面、准确地表述为：“绩
效审计，是独立的审计机关和审计人
员，依照国家法律规定和人们认知的共
同标准，对政府履行公共责任，配置、管
理、利用经济社会公共资源的合理性、
有效性、科学性进行的审查、考量、分析
和评价，其目的是促进经济社会全面、
协调、高效、持续地发展”。
辽宁省暨沈阳市绩效审计课题组
的研究报告对刘家义的定义持支持态
度，并进一步阐明了中国特色的绩效审
计与国外绩效审计的区别：一是含义不
同。国外绩效审计主要指对资金节约度
的审计，当然也包括效率考核。我国的
绩效审计不仅包括经济效益，也包括社
会效益。二是范围不同。国外绩效审计
主要指一个具体项目。我国既要指一个
具体项目，更要指一个方面的审计。三
是内容不同。国外讲绩效审计比较注重
政策评估和直接投资节约度的计算。我
国的绩效审计应包括政策评估、决策审
查、管理审计、直接经济效益和社会效
益。四是基础不同。国外讲绩效审计是
建立在比较真实、合规的基础上，而我
们是在真实性、合规性方面的问题还比
较多的情况下做这项工作，因此基础不
同。
昆山市审计局课题组汤土云等人
认为，政府绩效审计作为一种较高层次
的审计活动，具有其独特的特征：（!）审
查范围的广泛性。政府绩效审计的被审
计单位含义比较广泛，它不仅包括政府
部门及其所属单位，而且包括其他使用
公共资金的单位。由于政府部门的业务
活动及对各种资源的运用，操作起来具
有很广的辐射面，故而审计时需同时涉
及诸多单位。（"）审计标准的多样性。政
府绩效审计往往缺乏明确的法律制度
或指标作为评价的标准。非盈利机构业
务活动的绩效既有经济效益，又有社会
效益。经济效益的衡量可运用价值指
标，而社会效益难以从数量上概括，需
运用定性标准。这就需要考虑分析各个
被审计单位或项目的具体情况进行综
合评定。（#）审计过程的延续性。政府及
事业单位的绩效，有些可以马上体现出
来，有些业务活动的绩效则需要经过一
段时间才能表现出来。在进行绩效审计
时只对当期业务活动的直接绩效进行
审查，难以获得充分的审计证据来全面
评价其绩效。所以要进行追踪审计，即
对业务活动的滞后性效益进行审查。
（$）审计方法的多样性。审计内容的变
化性决定了审计方法的灵活性。政府绩
效审计不仅采用传统的、通用的财务审
计的方法，而且更多的是采用分析法、
系统论、论证法、评价法，有的甚至采用
模糊综合评判法等。审计人员必须根据
审计对象、目标的不同制订不同的审计
方案，选择适当的审计方法。（%）审计结
论的建设性。政府绩效审计已扩展到经
济、社会、政治等方面，它通过全面评价
被审计单位经济活动和业务活动的“经
济”和“有效”程度，揭示影响绩效高低
的问题所在，向被审计单位提出改进建
议，指出进一步提高绩效的具体途径和
办法。审计的全过程始终着眼于指出问
题所在、挖掘潜力这一中心，着眼于提
高效率和增强效果。
我国开展政府绩效审计的难
点
在我国开展政府绩效审计的难点
这个问题上，研究人员的观点较为一
致，主要可以归纳为以下几个方面：
首先，认识观念存在误区。由于人
们对绩效审计认识的差异性，目前，在
一些人的观念中存在着误区。一方面，
有些人对绩效审计客体的认识比较狭
隘，认为绩效审计的客体就是工商企业
的经济效益，而对绩效审计的客体重点
是公共财政部门、公共工程项目等认识
比较模糊。还有些人认为绩效审计主要
是对投资项目的资金使用的经济性、效
率性和效果性进行评价，而忽略了对公
共财政部门的绩效审计，这种认识未免
过于单一。另一方面，有人认为在我国
还不具备开展绩效审计的条件。如果对
这些片面认识不加以澄清，就会阻碍人
们正确把握绩效审计的主旨。
其次，缺乏具有针（下转第 "& 页）
政府绩效审计问题观点综述
李伟庆 张 宁
（中国刑警学院，辽宁 沈阳 !!’’#%）
(摘 要)作为政府工作成绩的科学检验手段，绩效审计工作逐渐成为政府与社会关注的中心。本文分析
研究了相关领域大量研究报告与学术论文，在此基础上对于各方面有代表性的观点进行了论述。
(关键词)政府绩效审计；难点；问题；推进
(中图分类号)*%"# (文献标识码)+ (文章编号)!&,"-"$"&（"’’$）!!-’’"#-’"
(作者简介)李伟庆（!.&.-），男，辽宁营口人，中国刑警学院财务处副处长。
张 宁（!.&$-），女，河北昌黎人，中国刑警学院会计师。
"#
!"#$%& !""#’( $$)
（上接第 !" 页）对性的制度规范。我国
的《审计法》中规定审计机关对被审计
单位的财政财务收支及经济活动的真
实性、合法性和效益性进行监督评价，
笔者认为这仅仅是指审计要达到效益
性的目的，而对如何具体开展效益审计
的法律和规范也没有另论，既没有绩效
审计方面的指标评价标准，也没有绩效
审计方面的准则性质的可操作性指导
文件。简言之：缺乏具有针对性的制度
规范。
再次，绩效审计的基础比较薄弱。
绩效审计的基础是要求被审计单位提
供的资料数据（包括财务资料数据和非
财务资料数据），以此来对被审计单位
的绩效进行评价。任何绩效评价都离不
开基础数据和资料的支持，否则一切评
价都将失去意义。基础数据和资料只有
真实、合法，才能真正地发挥其作用，否
则会使绩效审计评价失去意义。当前，
由于我国各行各业经济违法违规、弄虚
作假现象还很严重，在一定范围内还存
在假账、假资料，这必然会影响到绩效
审计的顺利开展。
政府绩效审计实践中遇到的
问题
由于目前我国审计的主导方面仍
是财政财务审计，绩效审计尚处于试点
阶段，在审计实施中难免会碰到一些问
题。深圳市审计局是我国最早开展政府
审计的部门，近年来探索性地开展政府
绩效审计工作，取得了一定的进展，也
因此对工作中遇到的实际困难有比较
清楚地认识。深圳市审计局的彭爱萍认
为，在政府绩效审计工作具体实践中遇
到的问题主要有：
#$被审计单位缺乏健全的内部审计
制度，造成审计人员花费较多的时间进
行详细审计。她认为，政府内部审计部
门所做的工作及其审计结果，对审计机
关确定对内部审计的可依赖程度是非
常必要的。但是，由于内部审计人员数
量有限、经验不足，大多数内部审计机
构的工作不很理想，审计机关不得不花
费大量的时间对相关的财务事项进行
详细的审计。
!$ 较难获取准确充分的审计证据。
获取充分、适当的审计证据是有效实施
绩效审计的基础，而绩效审计的一个重
大难题恰恰在于审计资料难于收集。证
据缺乏给绩效审计带来致命的困难。在
审计人员难于收集到足够的审计证据，
或是在被审计单位管理人员拒绝提供
证据的情况下，审计人员必须采取其他
方式获取间接证据或者自己建立有效
的证据体系。
积极推进有中国特色的政府
绩效审计
刘家义指出，开展绩效审计要围绕
一个目标、抓住两条主线、突出三个重
点、增强四个意识、搞好五个结合、实施
六项战略。围绕一个目标，即：揭露问
题、规范管理、促进改革、完善法制、制
约权力、提高绩效。抓住两条主线，即：
公共资金的使用效益，包括政府财政资
金、特定用途的专用资金、基金；环境资
源效益，重点是水、土，因为水、土直接
关系到老百姓的切身利益。突出三个重
点，即：重大违法违规事件；盲目决策造
成的重大损失浪费和国有资产流失；为
了单纯地追求发展速度，片面地提供优
惠条件，造成国家资源的浪费和破坏，
造成民众切身利益受到损害。增强四个
意识，即：增强独立依法审计的意识；增
强宏观全局意识，要有科学发展观的思
想，站在全局用系统论、用发展的观点
来研究、思考、审视问题，要跳出单纯的
审计观；增强探索实践的意识；增强理
论创新的意识。搞好五个结合，即：财务
收支审计与绩效审计相结合；审计和审
计调查相结合；将对资金资源、投资项
目和其他资源的审计结合起来；揭露与
促进改革发展相结合；审计机关、审计
人员与非审计机关和人员相结合。实施
六项战略，即：审计环境战略，要营造一
个良好的绩效审计的环境；分步走的战
略，绩效审计不可毕其功于一役，必须
大胆实践、总结探索、循序渐进；人才战
略，要加强人才的培训；标准规范战略，
要加快标准和规范的制定；技术手段战
略；统筹协调的战略。
针对当前政府绩效审计的具体情
况，辽宁省暨沈阳市绩效审计课题组的
研究报告认为：（#）应当加强审计宣传，
树立绩效审计观念；（!）建立绩效审计
的法律、法规依据；（"）处理好绩效审计
与传统审计的关系；（%）作好政府绩效
审计的试点工作；（&）强化审计培训，使
审计人员尽快地掌握绩效审计的本领；
（’）进一步加快审计理论研究，用成熟
的研究成果指导实践。
审计署雷达则认为，要进一步推进
绩效审计工作，就应当：（#）明确绩效审
计的战略地位，积极迎接绩效审计带来
的挑战；（!）把握我国绩效审计的现状
和审计环境，尊重绩效审计发展规律；
（"）科学制定我国绩效审计的发展规
划，实施绩效审计发展战略；（%）选择适
当的绩效审计近期发展目标，走好新阶
段绩效审计的“第一步”；（&）积极推动
国家财政预算管理体制改革，作为绩效
审计的重要突破口。
当前中国绩效审计工作在理论上
处于蓬勃发展阶段，在实践上则处于由
试点向全面铺开阶段转变的关键时期。
然而，从整体上看绩效审计的开展受到
了现行审计体制的限制，而且审计监督
的深度和力度越大，审计体制的影响就
越大，作为高层次审计监督的绩效审计
就更难以摆脱审计体制的制约。研究人
员普遍认为，现行审计体制的“内部审
计”性质限制了绩效审计对政府层次及
其公共资金使用进行深入的监督，限制
了现行审计机关审计职责和工作重点
从财务审计向绩效审计的全面转移，限
制了审计监督与人大立法监督的深入
结合。相信一旦束缚绩效审计发展的体
制桎梏被打破，中国开展绩效审计的必
要性和有利条件就会在审计实践中充
分彰显出来。
参考文献：
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责任编辑 王安庆
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