2008年第3期
保持农村信贷投入持续有效增加,是农村经济又
好又快发展的重要前提。然而,2003年至今,被称之为
农村金融“变革性创新”的农户小额信用贷款(以下简
称“小额农贷”),在国家重点扶贫的上犹县,却呈现总
量萎缩、质量下降等现象,以致金融工作者和社会人士
对该制度存在的可持续性表示怀疑。为全面了解“小额
农贷”发展态势、变化成因和业务需求,笔者在该县12
个乡(镇)进行了座谈、走访和问卷调查,向信用社工作
人员发出问卷 60份、向农户发出问卷 200份,分别收
回有效问卷60份和191份。调查显示,农户对“小额农
贷”渴望度仍然较高,但制度与现实的扭曲严重制约了
“小额农贷”的发展,“小额农贷”制度亟须加以改进。
一、当前“小额农贷”扭曲态势
“小额农贷”自2002年开办以来,有效解决了正规
金融体系长期难以辐射的弱势群体的资金需求问题,
但在推进过程中却呈现与经济欠发达县域不相符的扭
曲现象,主要表现在:
(一)“小额农贷”呈萎缩之势
1.总量持续减少。除全面推广的2003年外,上犹
农联社的“小额农贷”,无论是发放笔数、累放金额,还
是年末余额均呈逐年减少态势,与同期的全县农户贷
款和各项贷款逐年增加形成鲜明反差(见表1)。
表1 2002-2007年上犹农联社小额农贷
发放情况比较 单位:笔,万元
2.增速急剧下降。2007年比2002年累计下降了
%,年平均递减%,与农户贷款和各项贷款
增长形成鲜明反差(见图1)。
图1 2002-2007年小额农贷、农户贷款和
各项贷款增速对比图
3.占比不断缩小。“小额农贷”占各项贷款的比例,
由 2002年的 %降至 2007年的 %,值得关注
的是,同期工商贷款占各项贷款的比例却逐年上升,由
%升至%(见图2)。
图2 2002-2007年小额农贷占比情况对比图
(二)“小额农贷”质量每况日下
2007年末,小额农贷按五级分类不良率为%,
比2002年上升了个百分点,而同期各项贷款的
不良率由%降至%(见图3)。
图3 2002-2007年小额农贷不良率情况对比图
农户小额信用贷款制度扭曲与再构
毛瑞宁
(中国人民银行上犹县支行,江西上犹 341200)
摘 要:本文从分析小额农贷制度运行扭曲态势和产生的诸多因素出发,认为当前小额农贷在满足农户资金需求
方面仍具有不可替代的地位,但制度模式需要再构。
关键词:小额农贷;发展取向;制度再构
中图分类号: 文献标识码:A 文章编号:1009-3540(2008)03-0070-0003
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(三)“小额农贷”使用不够规范
当前小额农贷资金不支农的现象时有发生,问卷
调查显示,46%的农户将借款用于消费性支出,其中住
房支出占12%,教育支出占15%,婚丧嫁娶支出占13%,
看病支出占 6%;21%的农户将资金用于农业生产,占
33%的农户将资金用于非农业生产。甚至还出现一些
农户转让、出借贷款证,冒名贷款的现象,少部分农户
将贷款用于民间借贷、买基金、炒股票,个别农户贷款
甚至用于赌博、交纳违反计划生育政策罚款等情况。
(四)“小额农贷”扶持群体错位
中低收入农户应该是农村金融机构农户小额信用
贷款发放关注的重点。而在实际操作中,80%左右的农
户小额信用贷款实际上是投向了高收入农户,中低收
入农户的信贷可获得性仍然没有较大的改观。而从农
户收入分布状况而言,高收入农户一般仅占 20%左
右,80%左右的农户属于中低收入农户。
二、“小额农贷”扭曲的成因分析
(一)发展环境与政策背景发生了变化
一是随着农业产业升级,农村信贷需求发生了转
变,由单纯的传统农业需求向生产、经营与消费多元化
需求转变,生产性信贷需求下降,经营性需求增加,消
费性需求也逐步增长。二是以短期需求为主向中长期
需求为主转变,过去农户借贷主要是以小规模种植业
和养殖业为主,短期化特征明显。随着农村劳动力的流
出,农业科技推广,土地规模相对集中,规模化种、养、
加工成为可能,需要相当数量的固定资产投入。三是由
分散小额借款向大额借款转变,诸如承包几百亩土地、
饲养几百头生猪等需要大额资金,小额农贷已难以满
足需求。另外,随着农村经济的发展,国家惠农政策的
落实,农户家庭收入水平有了较大的提高。
(二)制度设计与现实需求形成了差距
随着农村经济的快速发展和新农村建设步伐加
快,制度设计无法适应农村资金需求的变化,主要存在
三大矛盾:一是大与小的矛盾,对部分农户贷款存在数
量抑制现象。据调查,“小额”的最大额度被限定为不超
过2万元。而近年来农村经济发展较快,大额需求旺
盛,这往往是小额农贷不能解决的。二是长与短的矛
盾。虽然当前放宽了生产周期较长的贷款期限,但最长
不能超过3年。而且农村信用社发放的农户小额信贷
期限仍主要集中在1年期以内,远远不能满足实际需
要。问卷调查的191位农户中89户认为贷款期限不能
满足实际需要,占样本农户的%。三是宽与窄的矛
盾。根据规定,“小额农贷”以“具有农业户口,从事农村
土地耕作或农村生产经营的农民、个体经营户”为贷款
对象,贷款用途要求用于春耕生产购买种子、化肥、农
药等,而现在由于农村城镇化进程的加快,许多过去的
农民已不属于农业户口,但与当地农户一样从事农业
和农副产品加工业;而且规定中的这些用途目前也不
是农村经济中最活跃的要素,不是农村信贷需求最旺
盛的领域。制度规定支持面过窄,在一定程度上削弱了
“小额农贷”的作用。
(三)体制改革与市场竞争引发了冲突
最近几年,农村金融改革的一大特征,是农村信用
社成了农村金融市场的信贷垄断者,理论上的“三驾马
车”,现实中并没有“并驾齐驱”。一是涉农金融机构定
位严重不对称,搭配不协调,更进一步加深了“一社难
扶三农”的困境。二是农村信用社缺乏市场竞争意识。
在信贷资金定价上,自身经济效益高于社会效益,信贷
资金存在“非农化”、“垒大户”、“高利率”倾向,偏离了
改革初衷而导致的农村金融服务功能弱化,很大程度
上影响了“小额农贷”持续纵深发展。三是在信贷管理
上,信贷人员不愿意深入群众,习惯等客上门,缺乏主
动营销、挖掘优质客户、拓展新客户关系的意识,激励
机制难以到位,管理手段相对落后。有的农信社实行
“包放、包收、包效益”和贷款终身责任制,在一定程度
上也影响了信贷员发放农户小额贷款的积极性。
(四)商业运作与惠农政策产生了矛盾
一是缺少相应的政策配套措施。以服务“三农”为
己任的农村信用社,不论是服务区域,还是资金的投
向、投量、价格(利率),从目前看都可称得上是一个准
政策性金融机构,理应得到相应的政策扶持。改革至
今,信用社仍然面临一些制度束缚,享受优惠政策不充
分,缺乏维系农户小额信用贷款发展的风险补偿、税费
支持、信贷管理等配套政策的支持。这种权利与义务的
不对称性,一定的程度上挫伤农村信用社的放贷积极
性。二是农村信用社扶持“三农”和商业化运作存在矛
盾。贷款农户为减轻负担,都希望利率越低越好,但在
市场经济条件下,农村信用社从事风险大、管理运营成
本高的小额信贷必然要求更高的收益,提高利率无可
厚非。低利率难以抵冲小额农贷成本,长期利差的减少
造成利润空间缩小,在没有国家利息补贴的情况下,会
使农村信用社本来资产质量低下和亏损严重的经营状
况进一步恶化,长此以往,不仅违背市场经济规律,影
响农户小额信用贷款的可持续性发展,农村信用社的
经营也将难以为继。从上犹农联社实际情况看,“小额
农贷”一年期利率是%(基准利率上浮30%),而其
它贷款的利率是 %,利差达 个百分点;一年
期 “小额农贷”与一年期存款的利差只有 个百分
点,而非“小额农贷”的利差可达到个百分点。
(五)农村信用社管理困难加剧与政府配合支持不
够构成了包夹
一方面,由于“小额农贷”点多、面广、零星分散、金
额小,而农村信用社因撤乡并镇相应地实行了减员增
效、撤并机构、收缩阵地的策略,2002-2006年,辖区农
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村信用社乡镇网点撤消4个;基层农村信用社信贷人
员也少,信贷人员与农户的比例达 1:1006,每个信贷
人员要管理不同村落数百笔贷款,要做好贷前、贷中、
贷后工作,管理难度可想而知。另一方面,随着农户经
济状况、农村发展环境和农业生产条件的不断变化,尤
其是农村撤乡并镇和工作重心转移后,乡村政府对“小
额农贷”的关注、指导和支持有所减弱,未相应配套于
农、牧、林业科技革新服务政策与措施,也未完全承担
起对农户的信息指导与交流,农信社处于孤军奋战状态。
三、“小额农贷”在满足农户资金需求方面仍具有
不可替代的地位
当前“小额农贷”种种扭曲现象,引起社会人士对
其存在必要性的怀疑,有人提出小额农贷是否应淡出。
笔者通过调查分析认为不妥:
(一)农户小额贷款需求压力仍然突出
一是小额资金需求仍是主流。问卷调查显示,有
%的家庭在最近3个月有过借贷行为,而且金额
大多在5000元以上。在这些家庭中,借钱金额在2000
元以下的占%、2000-5000元的占%、5000-
10000元的占 %、10000-30000元的占 %、
30000-50000元 的 占 %、50000元 以 上 的 占
%。如果以50000元以下为小额,小额资金需求达
%。二是农户贷款需求满足率低。问卷调查显示,
在获得贷款的家庭中,获得贷款的金额占整个资金需
求的比例在10%以下的占%;获得10%-20%的占
%;获得 20%-30%的占 %;获得 30%-50%
的占 %;获得 50%-70%的占 %;获得 70%以
上的占%。三是涉农金融机构是农户获得款项的
重要渠道。在回答近三年来通过什么渠道获得款项,
34%的农户选择农村信用社,50%的农户选择亲戚朋
友,15%的农户选择私人借贷者或民间借贷组织,从商
业银行获得贷款的仅占样本的1%。
(二)农户贷款资质条件未发生根本改变
长期以来,由于社会信用环境欠佳,信用意识淡
薄,农信社为了增加贷款的风险保障,发放的贷款基本
上都采取抵押或担保的方式。但由于农户经济活动,没
有建立财务核算制度,缺乏以财务报表的真实性为前
提的信用贷款原始基础;农户地处农村,房产多是自建
自居,缺乏土地使用权证和房屋产权证,可抵押的有效
财产很少,结果出现信用社放贷难和农户求贷难的困
境。这种状况在农村仍然未得到根本性改变,仍然需要
通过农户小额信用贷款模式有效解决农户与农村金融
机构之间的这种困境。
(三)“小额农贷”是构建和谐社会的重要使命
构建和谐社会的主体在农村,焦点和难点问题也
在农村,各级党政都将“三农”问题作为国民经济和社
会发展的头等大事来抓。但在实际发展中,还是出现城
乡发展失衡,城乡差距拉大的现象。首先表现在在岗职
工年平均工资收入与农村住户年人均总收入之比拉
大,由 2004年的 :1增至 2007年的 :1;其次
农村住地偏远,居住分散,生存条件恶劣,群众贫困,自
我积累水平低,无能力筹资建设,基础设施脆弱,需要
加大投入和扶持力度。开展农户小额贷款是建设社会
主义新农村、构建和谐社会、破解农村金融服务难题的
重要举措,是构建和谐社会的必然要求,其能拓展农村
信用社服务群体和走向,为促进农业和农村经济的发
展仍将发挥重要的作用。
四、“小额农贷”模式再构设想
(一)创新服务理念
小额农贷应作为政策性业务加以明确,要按国际
流行经验,向扶持与济困发展,但不能等同于扶贫贷款
和民政救济。要摒弃嫌贫爱富、嫌小爱大的信贷投放心
理,重点扶持中低收入农户。可以探索小额农贷与扶贫
贷款和民政救济的配合,放大资金使用效应。对于发放
小额农贷,政府和非政府组织都是重要参与者,但政府
主要应参与市场化运作。特别是县、乡、村三级组织应
在为小额信贷农户提供社会安全网方面发挥主导的角
色,相应配套于农、牧、林业科技革新服务政策与措施,
承担起对农户的信息指导与交流。
(二)创新制度安排
一是在贷款范围上,增加城市非农业人口从事农
业和农副产品加工业等对象。二是在贷款用途上,要放
宽视野,积极开拓与农业相关的项目,鼓励多种经营,
使创收活动多样化,以降低农村家庭对农作物的依赖
程度。三是在贷款金额上,要根据农户产业情况、信用
状况、资产实力等合理适度界定小额农贷的额度,应以
50000元以下为宜。四是在贷款利率上,鉴于农户小额
信用贷款运作成本比其他贷款要高、农户小额信用贷
款在农村又有巨大市场潜力的现实,建议在充分考虑
农民承受能力的基础上,按照农村市场资金需求状况,
将农户小额信用贷款利率与市场利率逐步建立更加紧
密的联系,但规定最高浮动幅度,以保证其能够覆盖金
融机构的资金成本和管理费支出。
(三)创新管理手段
首先是积极探索小额农贷“零贷”与“批贷”结合,
建立社区居民或农民资金互助合作社、小额信贷组织
等非政府组织,负责辖区小额贷款的发放,涉农商业银
行机构逐步过渡到对互助合作社办理小额贷款批发业
务。探索“公司+农户”方式,实行“公司集中担保、信用
社统一授信、农户分散贷款、财政承担贴息、资金封闭
管理”。其次是建立和完善农户信用体系。将农户信贷
录入人民银行个人征信系统,有效解决农户小额贷款
信息不对称问题。▲
责任编辑:李征
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