政策终结与周期
－－Policy Termination and Its Cycle
本专题课件选自：
厦门大学2003级研究生
——林耀谦
Contents:
政策终结与周期
----Policy Change
政策终结与创新
－－Policy Termination and Innovation
Ⅰ.政策终结的概述
政策终结研究的兴起
政策终结的概念
政策终结的实际意义
Ⅱ.政策终结的对象
功能
组织
政策
Ⅲ.政策终结的原因、类型与方式
2001年12月11日，我国正式成为世界贸易组织的一员，根据世贸组织规则以及同国际接轨的要求，我国在加入世贸组织时或者在加入世贸组织后一段时间需要修改、废止的法律、行政法规50多件，需要停止执行的国务院文件40余件，需要修改或者废止的部门规定和其他政策1000余件。
分析：政策终结的原因
财政困难
政府的低效率
政治意识形态的变化
行为理论的变化
学习
政策的失败或失效
人民利益外在因素的干扰
政策的成熟化或使命的完成
政策终结的类型 • 政策终结的作用
功能的终结 节省资源
机构的终结 提高绩小效
政策本身的终结 避免僵化
项目的终结 优化政策
计划
政策终结的方式
政策废止
政策替代
政策合并
政策分解
政策缩减
政策的法律化
Ⅳ.政策终结之倡导者
反对政策者
经济者
改革者
政策评估者
政策制定者
政策终结的反对者
政策受益者
政策制定者 政策执行者
Ⅴ.政策终结的障碍
相关者的心里抵触
现存机构的持续性
行政机关的联盟
利益集团的阻碍
法律程序上的复杂性
社会舆论的压力
反动势力的联合
政策终结高昂的成本
促进政策终结的有效途径(一)
美国学者罗伯特·贝恩在《如何终结公共政策中提出了十二项忠告堪称经典：
(1) 推迟新的受惠者。
(2) 扩大政策支持者的范围。
(3) 把焦点放在政策的危害性上。
(4) 不要妥协。
(5) 吸收局外人作为终结者。
(6) 避免立法表决。
(7) 不要侵犯立法机关的特权。
(8) 利用意识形态的转变来证明危害。
(9) 接受短期内增加的代价。
(10) 提倡采用而不是终结。
(11) 只终结必要的部分。
(12) 别放试探性气球。
Ⅵ.政策终结的策略
重视说理工作，积极争取支持力量
评估结果公开化
旧政策终结与新政策出台并举
选择有利终结时机和焦点
“立场”分析、传播试探性信息与“闪电”策略
正确处理好政策终结和政策稳定、政策发展的关系
知己知彼
揭露原政策的害处，争取终结的支持
指出理念的变迁，证明政策的缺陷
政策终结必须终结政策的内容
Ⅶ.政策创新
创新
政策创新
政策创新的定位
政策创新要摆正人民群众政策主体的位置
政策创新必须准确识别政策对象
政策创新必须把握好政策的一定弹性-
WTO与政策创新
加入WTO对我国政策创新提出了新的时代课题。
加入WTO后我国政府进行政策创新的对策措施。
第二部分
政策周期
－－POLICY CYCLE
Ⅰ.政策周期等概念的梳理
周期：是指物体（或物体的一部分）或物理量完成一次振动（或振荡）所需的时间，或天体（或其他物体）再度回到某一相对位置或恢复同一运动状态所需的时间，又泛指事物运动变化过程中出现某些重复特征的一次循环。可见，周期主要是一个时间概念《辞海》
看看这里
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不一样的理解
经济周期:（学者对此有不同定义，现取学界认可的经典性定义）是指在主要按商业企业来组织活动的国家的总体经济活动中所看到的一种波动:一个周期由几乎同时在许多经济活动中所发生的扩张,随之而来的同样普遍的衰退、收缩和与下一个周期的扩张阶段相连的复苏所组成;这种变化的顺序反复出现,但不是定时的;经济周期的持续时间在一年以上到十年或十二年;它们不再分为具有接近自己的振幅的类似特征的更短周期。—-米契尔和伯恩斯《衡量经济周期》
政策周期：政策经过制定——执行——评估——监控——终结这几个阶段后形成一个周期； 这表明：新的政策往往不是凭空产生的，它往往是原有政策的延续，是为了适应新情况而对原政策加以修改或调整，从而形成政策的一个新周期，实现新老政策的交替循环。——陈振明《政策科学》
本质 ：政策之间的置换。即；根据社会 政治 经济等因素的变化，做到废、立、改并举，及时准确地用的政策来取代旧的政策，以发挥政策应有的功能与作用，来推动经济的发展 维护政治的稳定 促进社会的进步。
影响政策周期的因素
目标
环境
难度
Ⅱ.研究的目的、意义 及改善
目的
缩短周期.在符合客观,科学的规律前提下,研究各阶段的政策,尽可能缩短其周期,降低成本,提高效益.
促进目标实现.使政策在相对较短的时间内实现其目标.
准备条件为新一轮的政策周期做准备工作,奠定一个坚实的基础.
意义
理论意义
实践意义
有助于提高政策制定的科学性
有助于巩固和发展现行政策,保持政策的连续性和稳定性.
有助于推进改革开放的进一步深化
忽视政策周期研究的后果
政策周期的改善
Ⅲ.政治—经济周期
理论提出
－资本主义学者
－社会主义学者
相关性
－国内
－国外
中外政治－经济周期简易比较：
影响力
控制程度
目的
Ⅳ.我国的政策经济周期及其对策
中外学者对此问题的关注
埃克斯坦
郑竹圆
卢建
陈东琪
胡鞍钢
建国以来政策经济周期回顾
特点:
经济上总体特征
政策上总体特征
成因
国情的现实性
领导人发展目标的主观性
应对策略
加强学习，提高对经济周期波动规律的认识
利用科技，分析我国经济周期波动的因素
采取措施应对我国的经济周期波动
标本兼治，制度构建与道德重塑并举
博采众长，正确处理传统经验和西方文明的关系
第三部分
政策变化
----Policy Change
Ⅰ.政策变化的两种基本模式
范式转换或中断----平衡模式，即政策连续过程出现中断或飞跃打捞政策取代旧政策。
常规变化模式，即政策在保持基本方向或目标的前提下发展深化，或新旧政策之间保持较大程度上连续性。
<一>政策风格（常规的政策变化）
政策风格：指同一批政策参与或团体长期主宰相关领域政策的制定执行，相关的政策问题总是被 放在相似或相同的脉络和途径中加以处理最终形成特有的风格。
<二>政策发展中的“范式”变化
“范式”转换：是一个重新概念化的过程，即抛弃掉旧的概念体系，建立新的概念体系，即对经验材料进行新的系统化解释的过程。
“政策范式”六个阶段
①范式稳式
②反常的积累
③实验
④权威的破灭
⑤争议
⑥新范式制度化
Ⅱ.政策变化的原因
政策总是基于特定的社会问题，以特定的时间和条件为转移。
任何政策都是相关利益主体相互博弈，相互妥协的结果。
任何政策都是需要逐渐完善。
Ⅲ.政策变化类型
根据变化的范围
政策局部变化
政策整体变化（政策创新）
根据引起变化的因素
政策内在变化
政策外在变化
根据变化的顺序
政策“自上而下”的变化
政策“自下而上”的变化
Ⅳ.政策变化与政策其它阶段的关系
－－即政策变化在政策过程中的重要性和特殊地位
与政策制定
与政策执行
与政策评估
与政策监控
与政策终结
案例（国有股减持 ）
Ⅰ.背景介绍
国有股：广义上指：所有股份制企业中的股份，包括国家股和国有法人股两部分。 狭义上指：上市公司中的国家股和国有法人股，也就是在上市公司改制设立时，政府和国有企业以发起人的身份以国有资产注资后形成的股份。
国有股减持 ：国家（或国有法人）以股东身份将其所持上市公司股份以适当方式和价格，部分甚至全部出售给其他投资者，以取得现金或其他形式财产权的一种市场交易行为。
国有股减持目的：国有股减持作为深化企业改革的一项重要举措，其基本目的在于，实现“政企分开”，转变企业的运行机制，使它们能够真正成为市场经济中的一个经济主体，为实现经济体制的根本转变奠定必要的微观基础。
国有股减持实践 ：我国先后进行了两次国有股减持的实践：一次是1999年“中国嘉陵”和“黔轮胎”的国有股减持配售；另一次是2001年依据《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》进行的国有股存量发行减持。
Ⅱ.案例分析
一个理智的人在正确时间和地点下，作出的一个错误决定，最终导致错误的结果。（这个人比作政策主体；形容词“理智”比作政策所要达到的目标；正确时间和正确地点比作政策制定的大环境，大背景；错误决定比作错误的政策；错误结果比作政策的影响，后果）
正确的政策主体
明确的政策目标
良好的政策环境
错误的政策
错误的结果：国有股减持政策的终止。
国有股减持政策的终结：（１）在政策终结的原因方面属于第五项原因即学习（采用“试错法”的方式，在政策实践中学习，随时终结那些错误的政策或项目。）国有股减持政策方案的制定，我国政府采取的就是“试错－纠错”的政策制定方法。通过政策更加科学化。（２）在政策终结的类型就属于第三类型即政策本身的终结。国有股减持政策方案从6月12日公布之后，在执行了3个月后，即在10月2日由中国证监会宣布：“在具休操作办法出台前，停止执行有关国有股减持的规定‘国有股减持这项政策本身就这样实宣告终结，同时隔天10月23日股市全线飘红。
Ⅲ.由国有股减持看政策制定
受计划经济的长期影响，我们习惯了“自上而下，上传下达”的政策指令方式，而对科学民主决策方式还比较陌生，因而目前政策制定中表现出的主观色彩还比较浓，成为制约我国经济发展的一个“瓶颈”，2001年6月12日出台的《暂行办法》之所以失败就是政府还离市场，主观行为的结果。
当然，同时我们也应看到我国政府也在不断地进行着自我的变革，随着中国证监会于10月22日宣布停止国有股减持《暂行办法》时，就是最好明证，有错必改，还是政府务实的表现，其对于政策制定来说无疑是一场深刻革命。
国有股减持是一项探索性的工作，没有现成模式可以照搬，期望一步到 位的圆满方案也是不现实的，在国有股减持政策方案付诸过程中，走出了一条“试错－纠错”的路子，这是一个决策科学化的路径，对于当今中国的改革和发展尤为重要。
但是“试错－纠错”的这种政策制定方式也存在很在弊端，一项政策的“试错”过程的成本。将随着我国经济和社会的不断发展而不断被放大被扩张，为了得到正确的政策而付出的代价的会越来越高，这不仅对社会对国家来说是一种资源极大浪费，同时也不利于这项被完善政策的执行，使其无法达到如期的效果。所以当我们在没有现成模式可以照搬的时候，采用“试错－纠错”的政策制定方式时，这就要求政策尽可能做到“事前纠错”，而不过多地去“事后纠错”。将政策制定纳入“公共选择”的框架，就是降低纠错成本的一条有效途径。
任何一项政策，都是相关利益主体，相互博弈的结果。国有股减持的政策选择上，非流通股股东与流通股股东相互掣肘，反复博弈，最终将达成某种均衡状态，但是要保证这场博弈的成功就必须保持充分和对称，前两次国有股减持实践效果不佳的一个主要原因就是减持方案是单方面做出的，面且具有强制性，政策的制定者缺乏流通股股东方面的信息，流通股股东的意见也无法传递给政策制定者，缺乏对称信息和基本共识的方案，其实施结果必然对市场造成极大的消极影响。因此在政策的制定上必须走公开透明，民主决策的道路。
Ⅳ.从国有股减持看股市周期和政策周期的关系
国有股占据绝对地位的中国证券市场，必然带有较强的政府色彩，市场运行效率也受到政府行为的极大影响。从我国证券市场建立至今，市场运行的重要转折点基本都受到政策调整的影响。我国股市的政策周期非常明显，通过分析1992－2002年初上海股市异常波动的情况后指出，政策性因素是造成股市异常波动的首要因素，占总影响的46％。
WELCOME ANOTHER GROUP!
－－上市公司国有股所代表的国有资产，其最终所有者为全体公民，政府是代理国家行使国有股股东的权利，这实际上是一种“委托－代理”关系，政府作为国有股权行使代表，制定国有股减持流通政策，是在正确不够，而国务院作为中央政府授权财政部制定国有股减地的政策更是顺理成章。
实施国有股减持的战略意图是：
①是深化国企改革，实现国企战略性重组的需要；
②是拓展社会保障基金来源，以构建我国深化经济改革，加速结构调整所需的深厚的民意基础和良好的社会环境的必要条件；
③进一步规范和促进我国证券市场发展的需要
－－从20世纪70年代未开始的中国经济体制改革选择了一条渐进式的道路。渐进式的必革，通过增量的发展和市场机制作用领域的逐步扩大，不仅避免了改革可能引起的社会经济剧烈震荡，而且实现了国民的经济的持续快速增长，然而渐进式的改革并不是要回避或绕过“存量”问题而是要在条件具备，时机成熟时进行攻坚式的突破。当前，我国的改革已经进入到了攻坚阶段，国有股减持作为一个具有代表性的改革攻坚难题这时出相机浮出了水面。
－－<１>错误的政策方式：国务院于2001于6月13号颁布了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，该办法规定，国有股减持主要采取国有股存量发行的方式。凡国家拥有股份的股份有限公司向公共投资者首次发行和增发股票时，均庆按融资额的10％出售国有股，减持国有股原则上采取市场定价方式。<２>错误之处：在首发和增发中按市场价格减持国有股，显然是难以让市场接受的。由于非流通股股东与流通股股东之间在投入资金上存在显著差别，前者要大大低于后者（注：非流通股指国有股和国有法人股。由于我国的上市公司的股份不是全流通的，占绝大部分的国有股是在当初设立股份公司时由国家以每股极低的价格购入的所以投入资金要比流通股股东按市价购入的股份所投资金低得多。）因而将国有股减持与首先，增发“捆绑”起来的做法，虽可以扩大国有股减持的收入但广大投资者的实际利益却受到了损害。这种低质资产高价卖，实际上就是与民争利，损害广大股民的利益，必然导致这项政策的终结。
主要参考文献：
政策科学 陈振明主编 人大出版社 2003
公共政策分析导论 故建光编著 武汉出版社2001
公共政策 林水波 张世贤著 五南图书出版公司
中国经济波动报告 胡鞍钢 辽宁人民出版社 1995
中国经济增长潜力与经济周期研究 解三明著，中国计划出版社2001
当代中国经济周期波动及形成机理研究 刘恒著 西南财大出版社 2003
中国工业化问题探索 郭庆 胡鞍钢著 中国科技出版社
国有股见持与股市投资策略 吴维刚 雷芬著 中央民族大学出版社2001
减持之路：国有股减持的环境、途径和策略 王英学等著 上海远东出版社 2001
国有股减持透视 方军著 机械工业出版社 2002
政策终结的概念
--the concept
“政策终结是政策决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策或项目的一种政治（或政策）行为。”
政策终结的实际意义
--the significance
节约资源
提高绩效
避免政策僵化
政策优化
Innovation
Introduction of a new idea into the marketplace in the form of a new product or service, or an improvement in organization or process.
When a new or changed product or service is introduced to the market, or when a new or changed process is used in a commercial situation
Innovation: is an evolutionary process of increasing the capability to apply a technology, applying in new contexts, expanding the capability of a technology or improving the capability of a product.
政策创新
政策创新是政府对政策要素的新的结合，即政府根据行政环境的新要求，主动改变既存的政策要素的组织形态，创立一种具有积极社会价值的、新颖而适宜的政策要素组合形式（政策安排）的过程。理解政策创新要注意：
1、政策创新是政府积极主动适应行政环境变化的行为；
2、政策创新是一种积极的政策演变；
3、政策创新可能发生在政策过程的各个环节。
困境
在组织形式上
在管理手段上
在管理职能上
在政策法规上
在法治问题上
在政企关系上
对策措施
加强政策创新，为我国加入WTO后提供政策上的保障。
改革旧体制，建立新机制，加快政策创新的步伐。
确立政府政策创新的主体地位，实现中央政府与地方政府政策创新的有机结合。
