宏观锯济研 2015~ 1
国有经济布局战略性调整的
方向和改革举措研究
陈东琪 臧跃茹 刘立峰 刘泉红 姚淑梅
内容提要 深入推进 国有经济布局调整 ，
对于更好地发挥市场配置资源的决定性作用、
构建开放型经济体 系、推动产业升级、促进民营
经济发展 以及 降低 财政 压力和风险意义重大。
我 国的国有经济布局仍然存在一些突出问题 ，
外部总体布局调整几乎处于停滞状态，内部产
业布局集中度不够、关键领域缺失。从调整手段
看，以行政捏合方式为主，市场发挥作用欠佳。
着眼未来，应当加快竞争性领域国有经济退 出
步伐，深入推进垄断行业改革攻坚，推动国有经
济向公 益性领域 回归，向体现 国家战略 意 图的
基础性、战略性、前瞻性重要产业和领域收缩集
中，实现国有经济领域产业和产权的广泛开放，
使 国有经济行业分布更为合理 ，总量比重显著
降低，促进国民经济运行更加健康、更可持续。
关键词 国有经济布局 国企改革 调整
方向 举措
国有经济布局 ，是指国有经济在国民经济
中的比重 、在关键产业领域的分布 、中央和地
方企业区域格局 、企业持股比例分配以及企业
组织规模选择等，国有经济布局战略性调整主
要包括上述外部总体调整 、内部产业结构调整
和地区层级调整以及微观产权调整、企业组织
规模调整五个维度 ，重点是 内部产业布局调
整，即向关系国家安全、国民经济命脉的重要
行业和关键领域集 中。深入推进国有经济布局
战略性调整的目标是为了更好地服务于国家战
略意图。
一
、深入推进国有经济布局战略
性调整的重要意义
深人推进国有经济布局战略性调整 ，是立
足国情、适应形势、牵引全局、惠及长远的关键
所在，是坚持和完善社会主义市场经济体制的
必然要求，是参与全球化竞争合作的形势所需 ，
是推动经济社会持续健康发展、创新驱动的动
力使然 。
(一)发挥市场在配置资源中决定性作用的
必然要求
国有企业的定位决定了其本质是弥补市场
失灵的作用，因此其与政府之间必然有千丝万
缕的联系。为充分发挥市场在资源配置中的决
定性作用，必须改革国有经济领域中存在的非
市场化因素，破除既得利益集团的藩篱。推动国
有经济向关键领域集中，合理减少国有经济的
分布范围，放开自然垄断领域的竞争性环节，消
除各种行政垄断，大力发展混合所有制经济，实
现国有企业与市场经济的融合。这为各种所有
制经济公平竞争和合作、建立符合市场经济要
求的现代企业制度奠定了基础，更为激发市场
主体的活力和创新力提供了组织保障。可见，深
入推进国有经济布局调整，是深化国有企业改
革、完善我国社会主义市场经济体制的必然要
求，是我国加快从“半市场经济”向“市场经济”
3
宏巩锂济研宏2015~ 1期
转型的微观基础，是实现市场在资源配置中起
决定作用的关键所在。
(二)构建开放型经济新体制的形势所需
我国将构建开放型经济新体制，推进对内
对外相互促进、“引进来”与“走出去”更好结合 ，
促进国际国内要素有序 自由流动、资源高效配
置 、市场深度融合，企业在全球范 围内配置资
源、参与国际竞争将成为常态。而在国际商务活
动中，竞争性行业的国有企业往往被认为有政
府背景，比没有政府背景的企业更加受限，选择
机会较少，发展空间较窄，在激烈的国际市场竞
争中要付出更高的交易成本和风险代价。如美
国主导的TPP机制强调竞争中立 ，要求各国在
融资、监管和透明度等方面，确保没有给予国有
企业不公平竞争优势地位。这些新规则对于我
国国有经济存在范围、尤其是参与国际竞争形
成了强大的外部压力。因此，深入推进国有经济
布局调整，打造适合国际化发展需要 、更富效率
的企业组织新形式，是加快培育参与和引领国
际经济合作竞争新优势的形势所需。
(三)新技术革命引导下产业升级的动力使
然
打造国民经济升级版，促进产业结构转型
升级 ，必然要求竞争性行业中成长出一批市场
导向、技术领先 、机制灵活的优势企业。未来诸
如新一代通讯、生物技术、新能源 、3D打印以及
信息与金融等融合发展的新领域，其商业模式
创新以网络化，去集权化、小型化、个性化、灵活
性为特点，国有大企业传统的工业化发展模式，
难以跟上信息化后新兴产业的特点和节奏。另
外，原本被认为具有自然垄断属性的垄断领域，
随着新技术革命加速推进 、市场容量扩大和金
融创新的出现，导致某些进入 、退出壁垒被逐渐
克服，成为能够引入竞争 、向社会资本开放的非
自然垄断领域。因此，深入推进国有经济布局调
整，顺应新的工业技术革命发展趋势，逐步从已
失去竞争优势的竞争行业或过去所谓的支柱产
4
业领域淡出，是我国产业结构转型升级的动力
使然。
(四)促进民营经济健康发展的客观选择
我国国有企业长期以来的特殊地位使得民
营企业与国有企业在资源配置上存在事实上的
不平等，较之民营企业 ，国有企业享受到了相对
廉价的融资 、市场中的优势地位 、大量的留存收
益、政府补贴和倾斜政策。这种畸形的政企关系
也导致国企及其管理部门腐败多发。要实现经
济的持续健康发展和结构转型升级，无疑更需
要一个“公开 、公平 、公正”的市场及一批充满活
力和效率的现代企业。伴随着国有经济布局战
略性调整和股份制改造 ，需要进一步消除所有
制标签，解放生产力，促进各种资本优势互补 、
深度融合和有机统一。因此，深入推进国有经济
布局战略性调整，必将推动落实对国有企业和
民营企业一视同仁的政策要求，促进企业建立真
正适应市场经济体制的现代企业制度和公司治
理结构，有利于促进民营经济更为健康地发展。
(五)实现服务于国家战略 目标定位 的 当务
之急
十八届三中全会《决定》强调 ，国有资本投
资运营要服务于国家战略 目标，更多投向关系
国家安全 、国民经济命脉的重要行业和关键领
域，重点提供公共服务 、发展重要前瞻性战略性
产业 、保护生态环境 、支持科技进步、保障国家
安全。国有经济布局调整将进一步增强这些领
域的重要作用 ，尤其是在市场失灵的公共性产
品提供领域发挥应有作用。同时，退出的国有资
本通过变现划拨等方式主要用于补充社保基
金 ，既充分体现了国有资本的全民属性，无疑也
有利于我国社会保障体系的进一步完善。因此，
深入推进国有经济布局战略性调整，有利于改
善民生、实现共同富裕，是实现国有资本服务于
国家战略目标定位的当务之急。
(六)降低财政压力和风险的现实途径
国有企业往往将各种亏损，包括承担政策
宏观锂济研完2015年第1期
性任务形成的亏损和道德风险、管理不当等造
成的亏损都归咎于政策性业务。而政府无法准
确区分这两种亏损的差别 、又不能推托对政策
性负担所造成亏损的责任时，就只能把企业的
几乎所有亏损责任都负担起来 ，在企业的亏损
形成后给予事后的补贴 ，这样无疑增加了财政
的负担。我国政府或明或暗地补贴某些行业的
国有企业、给亏损国有企业“兜底”的做法 ，不仅
违背了公平竞争的原则 ，无疑也加大了政府财
政运行的风险。因此，深入推进国有经济布局战
略性调整 ，使国有资本真正集中到关系国家安
全和国民经济命脉的关键领域，从一般竞争性
领域逐步退出，是降低不必要的财政负担和风
险、减轻财政压力的现实途径。
二、国有经济布局战略性调整中
的主要问题
国有经济布局战略性调整既是国有经济向
关系国家安全和国民经济命脉重要行业和关键
领域集中的主动选择 ，也是市场公平竞争、多种
所有制经济共同发展的客观结果。当前国有经
济布局仍然存在一些突出问题 ，需要通过深入
推进战略性调整来加以解决。
(一)布局调整节奏与力度欠佳，近年来外
部总体布局调整几乎处于停滞状态
不可否认，经过多年的改革，我国的国有经
济布局调整取得了不小的进展，但近几年又出
现了停滞的趋势。不但垄断性行业的改革进展
缓慢，建筑、房地产等一些竞争性行业的国有经
济 比重甚至还有上升趋势。建筑业和房地产业
国有资产比例上升，与国有经济布局战略性调
整的方向明显相悖。从国有及国有控股企业户
数和职工人数看 ，2011年的数据较之2008年都
有了不同程度的“回归”。例如企业户数，1978年
为 l7万家，2008年下降到11．4万家，2011年又
上升至l4．5万家。和改革初期的1978年相比，企
业户数和职工人数变化率并不大。
表 1 国有及国有控股企业户数和职工人数变化情况
年份 企业户数(万家) 职工人数(万人)
1978 17 4636．2
1983 26．9 5627．4
1988 23．2 6165
1993 19．1 6613．8
1998 23_8 6565．2
2003 15 4311．2
2008 11．4 353O．7
20l1 14．5 3672．4
201 1／1978 0．85 0．79
资料来源：历年《中国统计年鉴》
(二)内部产业布局集中度不够，关键领域
缺 失
关于国有经济布局的战略性调整，中央文
件早 已明确了方向，即向关系国家安全和国民
经济命脉的行业集中，然而实践中调整方向有
所偏离。
一 方面，过于强调“保值增值”和增加企业
利润，导致调整中进多退少，国有经济在竞争性
领域布局分散的格局没有根本改变，相当一部
分国有资本配置偏离“关系国民经济命脉的重
要行业和关键领域”的功能定位，国有经济广泛
分布在市场化程度比较高、竞争比较激烈的加
工工业和一般竞争性服务行业，行业分布面过
宽 、过散、过杂的特征十分明显，“战略性”难以
体现。在全部 l4个大门类以及40个细分工业行
业 中，国有经济都有不同程度的分布 (图 1)。
2012年，在规模以上工业行业中，食品、饮料等
纯粹竞争性行业的国有资产占该行业全部资产
的比例分别达到9．4％和28．9％。属于一般竞争性
行业 的黑色金属冶炼 、有色金属冶炼 、通用设
备、专用设备、汽车和铁路船舶航空设备的国有
资产 占比更高达 51．2％、42．9％、23．4％、30．9％、
47．8％和 56．8％。
另一方面，一些对整个国民经济发展具有
宏巩锂济研完2015年第1期
图 1 2012年国有及 国有控股
工业企业资产主要行业分布(亿元)
资料来源：《中国统计年鉴(2013)》
重要意义、应由国有经济体现主导作用的公共
服务领域却存在和进入不足。在全国国有企业
资产总额中，2003--2011年间，信息技术服务 、
卫生体育福利 、教育文化广播和科学技术四大
公共服务行业国有资产的占比分别为 0．33％、
0．06％、0．63％和0．6％，合计只有 1．62％，还不及
煤炭、石化、冶金、机械、化学工业单一工业行业
国有资产的比例，也远低于商贸等传统服务业。
国有经济重经济建设 、轻公共服务，重经济基础
设施 、轻社会事业发展的情况长期存在。在公共
卫生、基础研究、义务教育等一些该由国有经济
和国有资本充分发挥作用的领域，国有资本投
入严重不足。
(三)中央地方层级布局调整功能不清，央
企居于相对优势地位
2001—2O11年 ，中央管理企业资产总额占
全部国有企业的比例由31．5％上升到36．8％，主
营业务收入比例由32．6％提高到53．6％，利润总
额 比例由61．9％下降到 50％，企业户数 比例由
6．5％提高到21．8％，职工人数比例由16％提高到
33．9％(图2)。中央管理企业各项指标在全部国
有企业中的比例也大多呈上升趋势。可见，中央
企业在国有企业中的地位与作用有所提高。
6
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 201 1
+ 资产总额 嘶一利润总额 — — 职工人数
— — 主营业务收入 + 企业户数
图2 中央管理企业指标占全部国有企业的比例(％)
资料来源：《中国财政年鉴(2012)》
(四)微观产权改革调整收益被 大股东侵
占，职工合法权益受到损害
由于国有大型企业特别是中央企业母公司
层面的股份制改革相对缓慢，内部制衡机制尚
未有效形成，国有企业内部人控制的问题没有
根本解决，导致调整过程中一些不规范乃至腐
败现象产生。一是国企改制过程中国有资产流
失问题需要引起重视。一些国有企业在改制过
程中存在不透明现象 ，财务审计和资产评估不
规范，产权交易暗箱操作，造成国有资产流失和
滋生腐败。二是职工合法权益受到侵害问题同
样不容忽视。有的改制企业不按规定计算和发
放职工身份转换经济补偿金，甚至大批裁员，严
重损害了职工的合法权益。三是部分下岗失业
职工再就业难。这部分人成为了社会的弱势群
体，有的甚至连基本生活都得不到保障，横向对
比之下容易造成社会矛盾激化。
(五 )调整手段 以行政捏合 方式为主 ，市场
化运作方式欠缺
以往的国有经济布局调整过程中，多为通
过行政力量干预后的“被动”调整，在国有经济
内部做加法，“体内循环”。以大国企并购中小国
企 ，中央企业并购地方国企等“体制内”整合为
主。从中央企业层面看 ，存量国有企业产权转让
给民营等非公有制经济成分的案例较为鲜见。
真正具有较强自主创新能力和国有经济竞争力
宏巩谨济研 2035~ 1
的世界一流企业仍较为缺乏 ，国有企业运营效
率低于非国有部门。2013年虽有65家国有企业
进入《财富》杂志世界500强企业名单，但国企大
而不强，只是凭借主营业务收入数据跻身其中，
在 自主创新与盈利能力方面与世界一流企业相
比差距不小。靠行政划拨方式做“大”，而核心竞
争力并不“强”，调整方式的固化可能造成新一
轮人员或债务负担 ，成为后续改革挥之不去的
障碍性因素。
(六)利益格局难以打破 ，行政特权和行业
垄断仍是布局调整的最大制约
虽然经过多年的国有经济布局调整，但电
力、石油 、石化 、电信、铁路、金融等行业长期由
国有经济高度垄断控制 ，一些垄断行业的竞争
性环节也存在较强的市场壁垒。垄断领域国有
经济布局调整步伐缓慢的同时，凭借其垄断地
位，也给部分行业企业管理层及其员工带来了
高收人，对我国的国民收入分配格局带来了一
定的负面影响。而民营资本进入相关领域受到
行业准人、资金实力、资质等各种显性或隐性市
场壁垒的阻碍，发展举步维艰。庞大的垄断利益
集团赢得了更多的话语权 ，越来越显著地影响
到国家高层决策和宏观调控的取向，经常利用
主体地位的不平等及其话语权优势，压缩其他
所有制企业的生存空间。国有垄断在很大程度
上限制了最具活力的民营经济的发展 ，导致了
相关行业的高盈利和低效率 ，由此造成的社会
分配不公平和腐败猖獗也引起了社会公众的普
遍不满 。①
三、深入推进国有经济布局战略
性调整的思路、方向和目标
深入推进国有经济布局战略性调整 ，必须
与我国国有企业的定位 、国有企业改革的路径
以及现阶段发挥的功能作用相结合 ，体现功能
细分 、分类调整、动态变化以及方向属性(公益
性和竞争性)等特征。要进一步解放思想，按照
政府的归政府、社会的归社会、市场的交市场总
体要求，细分国企功能 ，梳理不同类型国企的作
用和存在的目的，实现国有经济有进有退的布
局调整。
(一)指导方针
深入推进国有经济布局战略性调整的指导
思想是：深入贯彻落实十八届三中全会精神，以
科学分类为前提，以全面深化改革为主线，以混
合所有制经济为载体，以增强国有经济活力、控
制力和影响力为目标 ，坚持有所为有所不为，加
快竞争性领域国有经济退出步伐，深入推进垄
断行业改革攻坚，破除既得利益的藩篱，推动国
有经济向公益性领域回归，向体现国家战略意
图的基础性、战略性、前瞻性重要产业和领域收
缩集中，实现国有经济领域产业和产权的广泛
开放，使国有经济行业分布更为合理，总量比重
显著降低，促进国民经济运行更加健康、更可持
续。
1、范围集中化
针对国有经济产业涉及宽泛、实现国家战
略意图不明显等问题，增大国有资本在公益性
领域的投入，切实推动国有资本向关系国家安
全、国民经济命脉的基础性 、战略性 、前瞻性产
业和领域集中，国家经济存量和增量都要明确
集中范围，合理优化，多数产业领域以混合所有
制经济形式实现，控股的比例由绝对控股向相
对控股甚至“金股’’方式转变。国有资本从一般
竞争性领域退出，退出收益用于补充社保资金
或其他公共性支出。
2、准入公平化
市场准入方面破除垄断，清除显性和隐性
壁垒，形成竞争性市场结构。分拆 自然垄断性和
竞争性业务，在自然垄断行业国有资本发挥控
制力的基础上，有条件的领域可采取特许经营
方式向社会资本开放。剥离竞争性业务，引导民
间资本进入，形成股权多元化、相互竞争的市场
7
宏观饪济研完201 51年第1期
格局。除少数公益性企业外，国有资本存在于混
合所有制企业中，与其他非公有资本同等使用
生产要素，公开公平公正参与市场竞争，同等受
到法律保护，履行共同的社会责任。以立法形式
巩固已有市场化改革的成果 ，扩大民营经济发
展空间。
3、规模去“恐龙化”
目前一些大型国企具有规模“恐龙化”的趋
势，过度多元化，多个企业叠加，多层级化，无边
界扩张，造成产权不明，管理}昆乱，体制僵化，创
新不足，大而不强。很多国有企业不但继续保持
行政垄断地位，凭借资源资金优势，通过并购或
新建方式更多投入一般性竞争领域 ，经营领域
和范围无边界扩张。因此，国有经济布局现阶段
要采取收缩范围、保障重点、规模去“恐龙化”的
思路，单体企业通过业务剥离明确经营主业、优
化组织架构、提高核心竞争力 ，并通过引入外部
资本或上市进行公司化改制。
4、管理去行政化
“体制 内”的国有企业 ，企业负责人“官本
位”意识较强，市场化的激励机制受到限制。政
府给企业设置多元 目标，使企业竞争中经济 目
标和政治地位之间互为借口。国企通过延续的
行政级别享有很强的话语权，在市场中获取资
源、银行贷款、政策优惠等方面处于有利地位，
不仅直接抑制民营资本投资增长，更为严重的
是，由于跨所有制人才、技术 、产权流动遇到较
大非经济因素干扰，间接造成资源错配。因此 ，
必须去除国有经济特权和官本位、行政化色彩，
重塑国企的市场化人格，激励机制同样与市场
接轨，通过建立职业经理人制度，减少行政任命
管理人员，合理增加市场化选聘比例，更好地发
挥企业家作用。
5、经营资本化
政府对国有经济要从管理企业向管理资本
转化，通过组建国有资本运营公司等平台，建立
国有资本优化布局、有进有退、合理流动、动态
R
调整的机制，而不是维持现有的“固化”和“只进
不出”的格局。国有资本必须从不具优势的领域
退出，从产能过剩行业有序退出，实现国有资本
投资运营服务于国家战略 目标的定位。把国有
资产委托专业机构运作 ，持股机构和企业建立
真正的股东关系，减少来 自政府的行政干预，使
企业按现代公司制企业的方向发展。资本化经
营后国有资本可进一步降低控股比例，大幅度
放大企业资本杠杆作用 ，借助社会化资本加速
企业发展 ，凸显精英和企业家在资源配置和效
率方面的能动性和约束力。
6、治理规范化
推动绝大多数国有企业进一步健全现代企
业制度 ，形成权责统一、运转协调、有效制衡的
法人治理结构。让国有企业真正成为自主经营、
自负盈亏、自担风险 、自我约束的市场经济主
体。推进国企母公司层面股权多元化的混合所
有制改革，进一步完善相互制衡的公司治理结
构 ，建立外部董事制度 ，在董事会下面设立战
略、提名、薪酬与考核等专门委员会，逐步形成
出资人、董事会、监事会、经理层各负其责、协调
运转、有效制衡的现代企业制度，使企业经营机
制进一步得到转换。形成相互制衡的公司治理
机构，避免由“一把手说了算”、“内部人控制”的
危害。建立强制性的小股东累计投票权制度 ，使
混合所有制企业中的小股东有充分的利益诉求
和表达渠道。
(二)调整方向
长远看，国有经济布局调整最终归结为两
个方向，一是公益性(非盈利性)方向，国有经济
在极少数特殊产业和领域不以盈利而以完成政
府公共政策、提供公共服务、保障国家安全为目
标；二是竞争性(盈利性)方向，国有经济以混合
所有制形式存在于国民经济命脉的重要行业和
关键领域 ，包括基础性 、战略性 、重要前瞻性产
业和领域等，随着国企改革深化，通过国有资
本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融
宏观锂济研完2015~ 1期
合的混合所有制经济，国有资本以控股或参股
的形式发挥国有经济的影响力 ，通过混合所有
制这一微观组织形式进一步提高活力与效率。
由于国有企业改革及垄断行业改革尚需要
一 个过程，近中期 ，即从2014年到2020年问，国
有经济布局战略性调整大致分为三种方 向类
型，即公益性、混合性和竞争性。国有经济布局
明确凸现少数公益性领域，并对基础性 、战略
性 、前瞻性产业集中收缩的同时，要对垄断行业
实行引入社会资本、特许经营、分拆竞争环节等
方面的改革和产权讽整，对竞争性行业进行逐
步降低持股 比例甚至完全退出的战略性调整。
三个具体方向如下：
1、少数承担公共政策功能的国企回归公益
性，弥补市场失灵
国防军工 、战略物资储备 、义务教育 、基本
医疗养老和公益性研发等领域的企业或机构 ，
明确其公益性。国有资本加大对公益性企业的
投入，在提高公共服务质量水平、增进社会效益
方面作出更大贡献，回归国企存在的本来 目的，
弥补市场失灵 ，发挥国有经济的控制力。这部分
公益性企业或机构属特殊法人，由专门的法规
管理，经营去盈利化 ，利益去内部化 ，严格规范
其行为。
2、垄断行业 国企垄断性和竞争性功能分
拆，在一定时期兼有混合型特征
石油天然气、电网电力、铁路、电信、航空航
运以及金融等行业 ，这些领域现阶段被认为是
影响国民经济命脉的重要行业，负有保障国家
经济安全、提供基础性普遍服务功能，国有资本
在发挥控制力的基础上，推进公共资源配置市
场化 ，着力清除市场壁垒，放开市场准入 ，通过
横 向或纵向分拆和对社会资本开放等改革调
整，提高经济运行效率和社会的普遍福利，发挥
国有经济控制力、影响力。具有网络属性的垄断
环节，如电网、石油天然气管网、铁路网、电信网
以及市政领域供水、供气等，国有经济继续控股
经营，接受基于合同或基于规则的严格管制。具
有区域性网络特征的领域，如城市供水、供气 、
供热等 ，通过特许经营、公私合营等方式 ，加快
对社会资本开放。垄断行业通过引入民间资本
开放产权，同时引入相对竞争的机制，提高服务
水平和效率。分拆出的竞争性业务大力发展混
合所有制经济 ，与其他市场主体平等使用生产
要素、公开公平公正参与市场竞争。建立公平公
正公开的市场环境 ，促进国有资本和非国有资
本共同参与投资、建设和运营，提高经济运行效
率和社会的普遍福利。
3、多数国企的竞争属性以混合所有制形式
实现，强化市场配置资源的决定性作用
竞争性行业，包括餐饮、旅游、家电、建材装
饰、纺织服装、食品加工、种植养殖、物业、商贸
流通、房地产、机械制造、汽车、轻工、文化传媒、
冶金、化工、煤炭、发电等等，要大力引入民间资
本发展股权多元化的混合所有制企业。国有资
本降低持股比例甚至逐步退出这些产业领域 ，
向重要行业和关键领域集中，实现国有资本的
流动性，增强国有经济活力和效率。国有资本在
竞争领域流动 、收缩或逐步退出，并不代表有竞
争力的企业形态的消失，而是与其他竞争性企
业无特殊身份标签差异，以产权多元化的现代
公司制企业形式存在，可以打破所有制鸿沟，进
一 步解放生产力。长远看在竞争领域国有经济
分布和控制程度必然逐步减弱，在集中集聚、安
全高效、动态调整原则下，以资本的形态存在于
重要前瞻性战略性产业 、保护生态环境、支持科
技进步等体现国家战略意图的重要领域。
国有经济布局动态调整的三个方向如图4
所示。
值得强调的是 ，上述改革调整的方向不是
固化的，而是一个动态调整的过程。随着国家对
市场的宏观调控手段和方式更加完善和多样
化，国有经济承担的各种公共职能可能越来越
多地被市场化 、有偿经营 、政府采购方式所取
q
宏观锃济研完2015年第1期
围有独资
图3 近中期国有经济布局调整的三种类型
图4 近中期国有经济布局调整的三个方向
代。以执行公共政策为主要职能的特殊国企 ，将
来向完全竞争性企业改制也并非没有可能。
(三)国有经济布局战略性调整的目标
1、定性 目标
着眼于2030年甚至更为长远 ，国有经济在
整个国民经济中所占比重适度降低 ，行业布局
1n
更为合理，国有资本绝大部分集中于真正关系
国家安全和国民经济命脉的关键领域以及公益
性行业的优势企业，进一步增强在这些领域的
控制力和影响力。中央和地方国企之间的层级
布局结构关系更为科学，股权布局趋于优化，混
合所有制经济蓬勃发展，国有经济活力更为凸
显，对非公有制经济的引导和带动作用进一步
增强，形成国有经济与民营经济优势互补、融合
发展的局面。
到2020年 ，国有经济总量比重显著降低，占
国内生产总值(GDP)的比重以及国有企业资产
总额、营业收入占全社会工商企业的比例进一
步降低。行业布局结构更为合理，国有资本进一
步向关系国家安全和国民经济命脉的领域以及
公共服务领域集中，一般竞争性领域国有企业
基本退出，对公共服务类国有企业的投入不断
加大，国有经济在经济门类中的分布范围进一
步收窄。中央和地方两级国有企业布局结构更
为合理，以股份制为主要形式的产权制度改革
基本完成，国有经济领域基本实现股权多元化，
国有、民营和外资共融共进的多种所有制经济
发展新格局初步形成。国有企业的数量进一步
削减，逐步减少地方融资平台。
2、定量目标(表2一表6)
四、深入推进国有经济布局战略
性调整的关键举措
通过国有经济布局五个维度的调整 ，伴随
着国有经济比例降低并稳定在一定的水平 ，使
国有经济向公益性领域加强回归，向体现国家
战略意图的基础性、战略性、前瞻性重要产业和
领域收缩集中，向竞争性领域实现产业和产权
的广泛开放，中央地方层级分布功能明确 ，微观
持股比例和企业组织规模进一步合理优化，不
断增强国有经济活力、控制力和影响力。
(一)外部总体布局调整——有序进退，比
宏观锂济研宏2015年第1期
表2 国有经济的外部性总体布局 (总量比重)调整目标
指标名称 2012 2020 2030
国有经济活动占GDP比重 ≤40 ≤30 ≤20
国有企业资产总额占全社会工商企业的比例 35 ≤25 ≤15
国有及国有控股工业占规模以 卜T1I 、l 丰营业务收入比重 25 ≤15 ≤10
国有经济活动投资比重 25．7 ≤20 ≤15
国有经济活动占城镇就业比重 18．5 15 12
国有资本(产)占社会总资本(部门资产)的比重 35 ≤25 ≤15
中央企业数量 113 ≤50 ≤30
国有经济领域股权多元化实现率 ≥90 ≥95
国有资产向优势国有企业集团和企业主业集中率 ≥95 100
国有经济在国民经济大门类中的分布 14 ≤11 ≤9
国有经济在工业门类中的分布 40 ≤23 ≤11
注：“中央企业数量”仅指国务院国资委监管的中央企业数量，未包括隶属于财政部等其他部委的企业以及金融类企业。
表3 国有经济的行业布局(总体 )调整 目标 单位：％
独资 绝对控股 相对控股 参股
2015 2020 2015 2020 2015 2020 2015 2020
竞争性行业 1O 0 l5 0 30 10 45 90
不完全竞争性行业 20 10 20 15 40 45 20 30
垄断性行业 30 20 25 15 35 40 10 25
表4 国有经济的行业(具体行业)布局调整目标
2012 2020 2030
农林牧渔业 ★
工业 ★★★★ ★★★ ★ ★
建筑业 ★★
地质勘查及水利业 ★ ★★★★★ ★★★★★
交通运输仓储业 ★★★ ★★★ ★★
邮电通信业 ★★★★ ★★★★ ★★★
批发和零售 、餐饮业 ★★ ★
房地产业 ★★★
信息技术服务业 ★★ ★
社会服务业 ★★★ ★★★★ ★★★★★
卫生体育福利业 ★★★ ★★★★ ★★★★★
教育文化广播业 ★★★ ★★★★ ★★★★★
科学研究和技术 ★★★ ★★★★ ★★★★★
机关社团及其他 ★★★★ ★★★★★ ★★★★★
注：“★”的数量多少表明国有经济在相关行业的控制力和影响力大小，无“★”表明国有经济基本退出，表5同。
例 降低
国有经济 占国民经济比重多少为宜，没有
一 个绝对化标准。为使国民经济保持长期活力，
发挥市场配置资源中的决定性作用，必须在范
1 1
宏观锯济研完2015年第1期
表5 国有工业经济布局调整目标
2012 2020 2030
煤炭开采 ★★★★★ ★★★ ★★
石油开采 ★★★★★ ★★★ ★★
黑色金属采选 ★★★★ ★★
有色金属采选 ★★★★ ★★
非金属矿采选 ★★★ ★★
开采辅助活动 ★★★ ★★
其他采矿业 ★★
农副食品加工 ★★
食品制造 ★★
酒、饮料 ★★★ ★★
烟草制品 ★★★★★ ★★★★ ★★★
纺织 ★-★
纺织服装 、服饰 ★
皮革 ★
木材加工 ★
家具 ★
造纸 ★
印刷 ★
文教用品 ★
石油加工 ★★★★★ ★★★ ★★
化学 ★★★★ ’★★
医药 ★★ ★★
化学纤维 ★
橡胶和塑料制品 ★
非金属矿物制品 ★★★
黑色金属冶炼 ★★★★ ★★
有色金属冶炼 ★★★★ ★★
金属制品 ★★
通用设备 ★★★★ ★★
专用设备 ★★★★ ★★ ★
汽车制造 ★★★★★ ★★ ★
铁路 、船舶、航空制造 ★★★★★ ★★★★ ★★
电气机械 ★★★★ ★★
计算机、通信设备 ★★★ ★★★ ★★
仪器仪表 ★★★ ★★
其他制造 ★
废弃资源综合利用 ★
机械和设备修理 ★
电力 ★★★★★ ★★★★ ★★★
燃气 ★★★★★ ★★★★ ★★★
水 ★★★★★ ★★★★ ★★★
12
宏观锂济研定2015~ 1期
表6 国有经济的层级布局调整目标 单位：％
独资 绝对控股 相对控股 参股
2015 2020 2015 2020 2015 2O20 2Ol5 202O
中央企业 20 1O 30 20 30 20 20 50
地方国企 l5 8 25 15 30 15 30 62
围集中化的同时 ，合理地降低 国有经济在国民
经济中的比重，进一步明确市场化改革的方向0
1、建立国有资本有序进退的动态调整机制
继续推动国有资本向关系国家安全和国民
经济命脉的重要行业和关键领域集中。有计划
地促进国有资本从一般竞争性产业和非行业骨
干企业退出，做到布局“少而精”。建立进入 、退
出机制，加快退出速度，加大退出力度 ，即使是
国有资本必须进入的领域，也要在国有资本完
成其特殊使命后通过市场化方式及时退出，实
现国有经济的动态管理。
2、以竞争性行业为突破 口，加快国有资本
退出步伐
对于一般竞争性行业 ，如纺织、轻工、传统
商贸、房地产等，应促进国有经济逐步降低比重
并有序退出，为非公有制经济快速发展创造更
为广阔的市场空间。逐步减少竞争性行业国企
数量 ，盈利性的大型国企以转让股权等方式全
部或大部分退出，降低控股度。中小型国企以转
让股权等方式全部退出。地方竞争性国有企业
退出步伐要快于中央企业。
3、以产权为纽带 ，鼓励非公经济以混合所
有制形式全面参与
加大对非公有制经济参与国有企业改革的
支持力度 ，促进民营企业等非公经济成分企业
通过并购、控股 、参股等方式，参与国有经济布
局调整 ，国有资本投资项 目允许非国有资本参
股，实现公有制经济与非公经济互利共赢。加快
制定支持非公有制经济参与国企改革的政策规
定和实施方案。
(二)内部产业布局调整——集 中范围，增
强保 障
切实推动国有资本向关系国家安全 、国民
经济命脉的公益性、基础性 、战略性 、前瞻性产
业和领域集 中，这是国有经济战略性布局调整
的重中之重。在公益性领域，更大程度地发挥国
有经济的主导作用，实现国有资本强力回归。竞
争性领域 ，以混合所有制为基石 ，发挥市场配置
资源的决定性作用。
1、加大公益性 、基础性、战略性行业国有经
济进入力度
增量改革方面，适当增加公益性和不完全
竞争性行业的国企数量 ，以有效弥补公共服务
的缺位。使国有资本投资运营更好地服务于国
家战略目标，更多地投向关系国家安全、国民经
济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共
服务。引领重要的前瞻性战略性产业发展，待非
公有制经济成长壮大、有足够能力参与市场竞
争后国有经济考虑逐步退出。在保护生态环境、
支持国家科技进步、保障国防军事和经济安全
等领域，更好地发挥国有经济的主导作用。
2、细分垄断行业及其业务环节 ，加强 自然
垄断行业监管
借鉴国际上“网运分离 ，区域竞争”、“干线
公司+平行线竞争”等运营模式 ，引入相对竞争
的经营模式。铁路支线、城际铁路、城市轨道交
通等小型铁路，所需资金规模相对较小、盈利边
界相对清晰，适合对社会资本开放。市政公用事
业等具有区域性网络特征的领域 ，可以通过特
许经营等方式对社会资本开放 ，也可以通过引
人社会资本参股、公私合营、形成混合所有制的
企业。放开对进口原油、成品油、天然气的限制 ，
1 3
宏观锂济研 201 5-~ 1期
放宽对油气资源勘探开发市场准人 ，在油气等
资源的中下游加工环节建立竞争的市场格局。
烟草 、食盐等行政垄断性质的专营行业不必要
完全国有，只要能够保障税收或实现国家战略意
图，民营化或股权多元化改革也可择机推进。
3、放松行业准人，全面建立混合所有制经
济
允许非公有资本进入法律法规未禁入的基
础设施 、公用事业及其他垄断性行业和领域。增
强市政公用行业特许经营的透明度和规范度 ，
提升非公有制企业进入特许经营领域的可操作
性，有效消除导致其不愿、不想 、不敢进入特许
经营领域的约束 ，拓展非公有制经济发展的领
域。在准入条件上，要降低门槛，减少审批，简化
程序，营造公平透明、快捷有序的准人环境。
(三 )内部 央地层 级布局 调 整—— 区别 功
能，优化布局
中央企业和地方国有企业的层级布局也应
区别功能，合理调整。现阶段中央所属国企为实
现国家战略意图，公益性和竞争性职能兼而有
之，但要明确地方国有企业功能不同，要大量减
少地方国有企业竞争的属性 ，更多发挥市场配
置资源的作用，促使地方国有企业在提供公共
服务、增进社会效益方面发挥更大作用。
对于地方国有企业，可以将其分为三类 ，有
针对性地进行国有经济布局调整。第一类是各
地提供公共服务的骨干企业 ，这些企业应该重
点发展。减少企业对地方GDP贡献度的关注，更
加关注企业对公共服务和就业等方面的贡献
度。具有区域性网络特征的地方国企，也可采取
特许经营等方式对社会资本开放 ，以提高服务
水平和效率。第二类是服务地方城市建设的平
台公司，实质是承担政府延伸职能，助推地方政
府追求GDP，帮助政府债务转移到企业身上。这
类企业比重要大为减少，并做好风险防范 ，或引
入社会资本参与公司经营，促进地方产业转型。
第三类是大量的竞争性企业，建立混合所有制
14
企业、资本运作、有序退出是唯一可靠的途径。
(四)微观产权布局调整——资本运作，增
强 活力
合理优化企业资本结构 ，多数国有经济的
作用通过混合所有制经济形式实现，做到国有
经济和其他所有制经济成分“你中有我，我中有
你”，控股的比例由绝对控股向相对控股转变，
探索“金股”的方式以实现国家的控制力和影响
力。
1、坚持以股份制为方向进行国有企业改革
允许更多国有经济和其他所有制经济发展
成为混合所有制经济，鼓励中央与地方 、国有与
非公之间交叉持股，大力发展多元持股的混合
所有制企业。加快推进国企特别是母公司层面
公司制股份制改革。将事实上由政府掌握的产
权适当分离，建立明确的国有产权委托代理关
系。政府以股东身份，和其他持股者一样 ，通过
董事会共同行使产权。争取大部分国有企业通
过股权多元化改革，逐步发展成为混合所有制
企业。通过实施股权多元化改革，吸引更多的社
会资本与国有资本共同发展，促进国有企业进
一 步完善法人治理结构和内部的运行机制。
2、通过上市完善国有股份进入及退出的合
理流动机制
在股份化的基础上，优质的国有股份制公
司可通过股票上市的途径，在上市交易的锁定
期完毕后 ，依托资本市场增强国有资本的流动
性 ，让国有资本根据需要顺畅地从相关产业退
出或进入 ，实现从绝对控股向相对控股或参股
甚至退出的调整。对于一定时期有必要强化国
有控制力的领域 ，也可以通过资本市场买人更
多股份，加大在公司的话语权。
3、充分发挥国有资本投资运营公司作用
国有资本投资公司以产业资本投资为主，
着力培育产业竞争力。主要开展股权运营，改善
国有资本的分布结构和质量效益，实现国有资
本的保值增值。其与所出资企业更加强调以资
宏巩锃济研 201 5~1期
表 7 国有资本在不同类型企业中的不 同形态
l 适用企业类型 未来主要改革举措
l 国有独资 涉及国家安全的少数公益性国有企业或公益机构 以公法约束，加强政府监管
国有资本投资公司、国有资本运营公司、网络属性 加强政府监管，强化对企业领导人员的激励和约束机 绝对控股
的垄断环节 制，垄断环节通过特许经营等方式对社会资本开放
相对控股或 涉及竞争领域的基础产业、实现政府战略性意图的 根据行业发展特征及技术变革的趋势决定股份增减，
“金股” 新兴产业 完善公司治理机制
参股 不需要国有资本控制，可以由社会资本控股的企业 国有资本根据国家需要逐步出售、退出
退出 不需要国有资本参与的企业 国有资本尽快实现退出
本为纽带的投资与被投资的关系，在投资管理、
公司治理 、职业经理人管理 、管控模式、考核分
配等方面，力争更加市场化 ，更加充分体现国有
经济的活力、控制力和影响力。
4、设立“黄金股”，保证政府话语权
“黄金股”的实质是政府特权，可通过立法、
公司章程和股权出售协议三种方式实行 。作为
一 种政府持有的对特定事项行使否决权的股
份 ，政府可以监测和否定企业损害或者不利于
国家整体利益和战略的发展方向。防止一股独
大、恶意收购和接管，特别防止外资收购本国重
要战略行业的企业。确保企业现有 目标不发生
重大改变 ，防止企业战略资源或核心资产被出
售，确保投资者遵守股权收购协议的其他承诺。
(五 )企业规模布局 调整—— 做优做 强 ，抓
大放 小
规模布局调整包括两个方面，一方面从规
模属中小型的国企中逐步退出，向大型企业集
中；但另一方面，单个国有企业的规模并非越大
越好。如果只是规模做大了，而企业的核心竞争
力不强 ，这样的巨型企业或特大企业实际上也
就是把若干个企业整合到一起，并没有做到“大
而强”。我国某些特大型垄断企业的产权改革在
较长时问内难以完全到位，但近中期内可以考
虑将某些企业进行分拆或重组 ，以克服企业规
模过大、管理层级太多所带来的效率低下，以及
内部不同业务板块之问的利益输送问题。对于
特大型规模的“恐龙化”企业，也可适当进行拆
分，实行去“恐龙化”和归核战略的调整。
五、深入推进国有经济布局战略
性调整的配套举措
推进国有经济布局调整，不仅要在上述五
个维度的布局方面采取切实措施 ，也要在发展
规划、法制环境、风险防范、国资管理、统筹社保
表8 代表性企业的规模布局调整建议
所在行业 代表性企业 调整或分拆建议
中国石油 按开采及管道输油
、炼油／石化、设备安装制造、销售组建若干专业化公司，开采及 石油石化 中国石化
中海油 管道输油环节可国有独资或控股，其他环节应加大引入民间资本力度
中国移动 按基础电信(基站
、固话网)和增值服务业务分别组建专业化公司，基础电信业务 电信 中国电信
中国联通 国有控股，其他环节放开，发展混合所有制经济
国家电网 纯粹的电网输、配电业务国有控股，售电以及设备制造等业务放开，发展混合所有 电网
南方电网 制经济
铁路 中国铁路总公司 按区域组建若干铁路公司及运营公司
15
宏巩锃济研定2015年第1期
以及市场体系等方面科学合理的配套举措。
(一)科学规划，合理确定时间表和路线图
国有经济布局调整 ，需要科学的规划和合
理的时间表和路线图。鉴于国有经济布局调整
在我国经济体制改革中的重要作用 ，建议在国
民经济和社会发展“十三五”规划体系中设立专
项规划 ，进一步明确国有经济布局战略性调整
的具体目标、到各时间节点应该完成的任务、重
大改革举措以及国有企业的分类标准等 ，并采
取先易后难 、先“竞争”后“垄断”的顺序，合理安
排国有企业改革的时间表和路线图，做到统一
规划 ，全盘布局，分阶段实施 ，控制节奏 ，为“十
三五”乃至2030年的国有经济布局调整指明方
向。
(二)加强立法，建立完备的法制环境
进一步完善国有资产立法，健全国有资产
监督管理法规体系。围绕规范政府、国资监管机
构与国有企业之间的关系，健全国家出资企业
投资管理 、财务管理 、产权管理、风险管理等专
项法规，明晰国有资产基础管理制度。清理修订
限制非公有制经济发展的法律法规，给予不同
资本和市场主体以平等的准入待遇。大力完善
保护私人财产的法律制度 ，确保非公有制经济
产权与公有制经济产权同样不可侵犯，促进非
公有制经济健康发展。制定非公有制经济进入
供水 、供气 、供热 、垃圾污水处理及公共交通等
市政公用行业的特许经营办法 ，从法律上明确
非公有制经济进入这些领域的合理回报机制。
给予各类市场主体同等的法律待遇，提供均等
的竞争机会。
(三)统筹协调，有效防范布局调整进程 中
的各种风险
国有经济布局调整进程中会面临各种风
险，如国有资产流失、职工权益受损 、维护社会
稳定等，需要采取有效的措施加以防范。一是有
效防范国有资产流失的风险。客观 、公正地做好
包括商誉、品牌等无形资产在内的国有资产评
16
估 、协议转让、挂牌出售等各项工作，强化审计、
纪检监察等部门以及社会舆论的监督作用 ，防
止国企改制过程中的国有资产流失。二是防范
职工权益受损的风险。加强国有经济布局调整
和企业改制过程中的员工队伍稳定和职工权益
保护，合理足额地支付补偿金额，还清拖欠职工
的各项债务，做好养老、医疗等社会保障方面的
制度安排 ，防止职工的合法权益受到损害。三是
防止群体事件造成影响社会稳定的风险。加快
建立国有经济布局调整重大事项社会稳定风险
评估和预警机制 ，有效防范因国有经济布局调
整而带来的社会不稳定因素 ，切实预防群体性
事件的发生。
(四)转变职能，理顺 国有资产监督管理体
制
坚持政企分开 、政资分开、所有权与经营权
分开，进一步转变政府职能，切实落实企业自主
经营权。改变国资委“婆婆加老板”式的从保值
增值要求管理国资做法 ，使国资委从国企的代
言人和利益共同体向全社会和国家利益的代言
人转变，由主要从国企角度考虑问题转向从全
民、全社会的角度考虑国企和国有资产问题转
变。以管资本为导向，大力推进国有资产资本
化，改革国有资本授权经营体制。促进国有资本
适度集中于优势企业集团，最大程度发挥国有
资产投资平台在国有经济布局调整中的积极作
用，使国有资本更多进入到公共服务领域、国有
经济与非公有制经济之间的产权转让 、国有企
业之间的兼并重组以及劣势国有企业退出等 ，
都通过国有资本投资公司来进行。建立社会公
众的表达和参与机制，加强对国有企业的外部
监督。
(五)系统推进 ，统筹国有经济布局调整与
社保体 系完善
充分体现国有资产的全民属性 ，用退出的
部分国有资产适当补充社保资金。创建国有资
本红利分配长效机制，竞争性国企的国有股权
宏巩锃济研 2015~1期
转让收入、年度股东红利和其他经营性收益，不
再投资，将其充实社会保障基金；公益性国企的
税后利润分红部分再投资，部分上缴政府财政；
混合型国企的税后利润分红的再投资比例低于
公益性国企，上缴比例高于公益性国企。编制以
收入预算和支出预算为基本内容的国有资本经
营预算表，提交本级人民代表大会审查，并严格
监督预算执行情况。使国有资产真正服务于公
共利益，为促进我国经济发展方式转变作出实
质性贡献。
(六)公平竞争，大力完善市场体系
建立完善统一开放、竞争有序的市场体系。
加强产权交易市场 、资本市场 、金融市场、信息
市场、职业经理人市场等相关市场建设，为进一
步规范国有企业布局调整过程中的产权出让行
为提供有力支撑。建立资源产权市场，使公有资
源的使用权通过公开竞标的方式获取 ，并可在
市场上流转。重视发挥中介组织的独立作用，使
其服务方式、程序、标准等进一步科学化和规范
化，防止滋生腐败与损害国家利益的行为发生，
为国有资本适当退出和布局调整创造更为良好
的市场环境。打造各类资本公平竞争的市场环
境，构建公平开放透明的市场规则 ，使市场机制
在国有经济布局调整中发挥决定性作用。
注释 ：
①世界银行和国务院发展研究中心联合课题
组：(2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的
社会》，中国财政经济出版社2012年版，第28～29
页。
参考文献 ：
①本书编写组：《(中共中央关于全面深化改
革若干重大问题的决定)辅导读本》，学习出版社
2013年版。
②陈鸿 ：《国有经济布局》，中国经济出版社
2012年版。
③陈佳贵、金碚、黄速建：《中国国有企业改革
与发展研究》，经济管理出版社1999年版。
④金碚：《论国有企业改革再定位》，《中国工
业经济)2010年第4期。
⑤刘泉红、刘方：《转变经济发展方式与塑造
新型市场主体研究》，《经济与管理研究12014年第
6期。
⑥马宇：《国有企业改革路线图与时间表》，
《中国经营报12013年1月19日。
⑦天则经济研究所课题组 ：《国有企业的性
质、表现与改革》，2011年。
⑧臧跃茹、刘泉红、郭春丽：《深化中央国有企
业改革的对策建议》，《宏观经济研究12008年第7
期。
⑨张春霖：《从融资角度分析国有企业治理结
构改革》，《改革》1995年第3期。
⑩张文魁：《中国国企改革：近年的进展及其
政策含义》，《改革12002年第2期。
⑩张卓元：《新世纪国企改革面临的六大问题
及深化改革设想》，《经济学动态12002年第1期。
⑩周其仁：《公有制企业的性质》，《经济研究》
2000年第 l1期。
⑩周叔莲：《国有企业改革三十年的回顾与思
考》，《改革发展12008年第12期。
Bishop，M．，A survey of corporate governance．
Economist，Jan．29th，1 994．
⑩ Kaplan，S．N．，The effects of management buy—
outs on operating performance and value．Journal Of Fi-
nancial Economics，Vo1．24，No．2，1989．
(作者单位：国家发展改革委宏观经济研究院)
责任编辑 徐敬东
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