浅析公民私有财产权的宪法保护
摘要本文从近几年频发的城市房屋强制拆迁中出现的暴力现象引发思考，从宪法中关于公民私有财产权的保护角度，对我国宪法上的这一权利在面对强制拆迁时却不能发挥有效效力的原因进行了分析，并提出了解决建议，以期对在当前建设法治社会和和谐社会的大环境下如何真正落实宪法保护公民的私有财产权有所助益。
关键词私有财产权 宪法保护 公共利益
作者简介：张丽，宁波大学法学院2009级研究生，研究方向：国际私法。
中图分类号：D921 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)01-249-03
财产权是指财产上的私权，即一切具有财产价值的权利。它不仅包括物权，也包括债权、知识产权、继承权等私法上的权利，同时还包括具有财产权性质的公物使用权等公法上的权利。豍2004年3月14日，十届全国人大二次会议通过第四次宪法修正案，修改《中华人民共和国宪法》第13条为“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿。”豎这次修正案明确的把保护公民的私有财产权写入宪法，具有重要的历史意义和法律意义。接着，2007年《物权法》的颁布对于我国在民法上对于公民个人财产权的保护的实施则更加具体和可行。但遗憾的是，近几年公民为了保护自己合法的私有财产权与行政机关发生摩擦的事情屡见不鲜，其中最典型的则属城市房屋强制拆迁了。暂举两例：2008年6月12日，上海闵行区华漕镇的潘蓉女士由于拆迁补偿数额未与拆迁部门达成一致，在面对强制拆迁时拿着《物权法》仍不能阻止强制拆迁的进行，于是和她的丈夫张其龙采取了向挖土机投掷自制的汽油瓶来保护自己的四层楼房的手段；豏2009年11月13日，四川省成都市金牛区城管执法局在对一处所谓的“违章建筑”进行强拆的时候，被拆迁的女业主唐福珍为了抗拒暴力拆迁保护自家三层楼房，在楼顶天台自焚。豐这真的不得不说是一个悲剧性的场面，当拆迁以公共利益的名义进行着强制执行的时候，公民却拿着宪法和物权法寄希望于能保护自己的私有财产权利不受政府的侵害。我们不禁要问，2004年《宪法》的修正案和2007年颁布的《物权法》为什么不能保护这些公民的私有财产权利呢？如何才能真正落实宪法上保护公民私有财产权利呢？
一、我国宪法上关于公民私有财产权的历史背景和现实意义
历史上，我国的财产权变迁经历了非常复杂曲折的过程。在农村，从建国伊始到社会主义改造的完成直到1978年改革开放，农民的财产状态中除了有限的生活资料外，并无生产资料所有权存在的空间。直到党的十一届三中全会之后，农村实行了家庭联产承包责任制，极大了调动了广大农民的生产积极性，并推动了农村的财产权结构的变化：一是财产的范围扩大；二是财产权不仅限于所有权，还包括了物权；三是财产权受到公权力的影响多样化。在城市，直到改革开放以后，城市的个体工商业才得到迅速发展，随着个体经济、私营经济、外商经济、合资经济的迅猛发展，公民私有财产权的结构也发生了变化，数量也急剧增加。随着改革开放的不断深入和国家经济发展的繁荣，与国际上的交流也日渐增多，人们对于自己的权利保护意识也越来越强烈。我国政府从1997年开始，加入了一系列的国际人权公约，如《经济、社会和文化权利国际公约》，而宪法将是我国实施这些国际人权公约的基本途径。在2004年的宪法修正案中，郑重的将“公民的合法的私有财产不受侵犯”写入宪法。
将公民的私有财产权的保护提高到宪法保障的高度，对当代中国宪法的发展具有非常重要的意义。首先，由于财产权是人的人格形成的主要契机，财产权的保障，为独立人格的发展提供了不可或缺的物质前提。其次，私有财产权是市场经济秩序的重要支柱之一，确立公民私有财产权的宪法保障制度也是适应市场经济的内在要求。再次，从宪法规范结构来说，现代财产权宪法保障制度的规范内容主要蕴涵了三重结构：不可侵犯条款、制约条款和征用补偿条款。豑2004年宪法修正案中将第13条修改之后，使得我国财产权的宪法保障制度符合了这个三重结构的要求，我国私有财产权能够建构成完整的宪法规范体系。最重要的是，这三重结构只能在公法，即通过宪法来解决，而在私法的范围内是不可能都获得充分解决的。
二、制约宪法在实际生活中发挥效力的原因
尽管宪法关于公民私有财产权的保护既符合了我国经济发展形势和人民的权利需求，又在现实上和法律上具有双重的意义，但是由于种种原因，我国《宪法》第13条关于私有财产权的保护在实践中仍受到某些制约，尚不能充分发挥其保障公民权利的效力。如前文所列举的事例中，对于政府的强制拆迁，尽管其符合下位法，即《城市房屋拆迁管理条例》，但由于其与上位法，即《宪法》相矛盾，应自动失效，但公民却并不能借宪法来维护其私有财产权利，那么原因在哪里呢？笔者认为原因有如下几种：
（一）人们的思想观念对于宪法应作为规范公共权力而不是限制私权利的认识不足
公法的重心在于规范公共权力而不是限制私权。实践证明：对私有财产权的侵害最主要的因素来源于公共权力而不是社会。从财产所有人的安全心态来讲，他最不放心的是国家的财产权制度和政策所发生的变化。这种对财产权安全的顾虑导致了公民对国家的法律制度的诉求：一是通过公权力对社会侵害的防范与救济；二是对公权力的有效规制和防范。豒由于我们国家长期以来一直强调国家和集体的财产权利，忽视了对公民个人财产权利的宣传和保护，所以，在人们的思想观念里对于部门法律和宪法的认识比较片面，认为它们是保护公共权力并且限制个人的私权利。但是随着经济的发展，当作为个体的公民拥有一定的财产时，他们希望国家的法律能够对其财产进行保护，并对侵害其财产的行为进行法律上的防范和救济，但是他们对宪法作为公法对于公民私有财产权的保护的应然理念和法律原则得不到充分的认识。
（二）司法救济制度的不完善和效率低而使公民的私有财产权得不到有效保护
1．宪法救济制度中违宪审查制的不完善。“有权利必有救济”，这是权利概念的固有含义。宪法救济作为一种最根本的救济，在我国，主要体现的是一种宪法监督机制。我国的宪法救济体现是以全国人大和全国人大常委会的宪法监督为核心的救济体制，权利救济的特征体现不强。豓这种宪法救济制度主要依赖于宪法监督，也即违宪审查制度的完善来实行的。根据我国法律规定，全国人大和全国人大常委会是我国违宪审查的主体，其审查的对象有行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。但关于违宪审查的启动主体，法律限制得非常严格，除了国务院、中央军委、最高院、最高检和各省、自治区、直辖市的人大常委会有向全国人大常委会书面提出进行审查的要求外，其它单位和个人仅有审查的建议。那么，对于那些与普通公民切身利益相关的涉及规范性法律文件是否违宪的事件，全国人大及其常委会尚未依据宪法和立法法的规定进行违宪审查的实践。豔作为普通公民，如果立法行为侵害了公民的私有财产权，这种侵害还是具有“合法性”并通过正常途径来完成的公权力的行为，那么公民个人对其防范和抵制的难度则比对具体的公权力侵害行为更加困难。
2．行政救济中行政侵害和行政保护不力。关于行政救济中对公民私有财产权的救济包括了行政复议和行政诉讼两种方式。一方面，根据我国现行的行政复议法关于公民财产权保护方面的规定，在实践运用中，仍然存在一些问题，如复议管辖中规定的一些不足之处，对于国务院和省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，仍由这些行政机关受理行政复议的申请，这就明显违反了“自己不能做自己案件的法官”的法律原则。而且行政复议受案范围狭窄和行政复议程序中采取书面审查原则等这些规定，都会导致公民在合法的财产权利受到侵害后，难以从行政复议中得到公正的裁决，从而并不能有效的发挥行政复议制度的功能。另一方面，行政诉讼财产权救济是指公民、法人或其他组织认为国家行政机关及工作人员的具体行政行为侵犯其合法财产权益时，依法向人民法院提起诉讼，并由人民法院对具体行政行为是否合法进行审查并做出裁判，从而实现对公民财产权保护和救济的活动和制度。从我国的行政诉讼法的施行至今，随着人们法制观念的缓步上升，行政机关的行政执法水平也较之前也有很大的提高。但在司法实践中却由于制度的不完善而在对公民私有财产权保护方面仍然存在一些问题，如：行政诉讼管辖与司法体制设计不利于审判公正，最明显的体现就是司法地方化，行政审判受到地方政府、人大、党委的非法干预，影响了行政案件的公正审查和裁判。另外，对于具体行政行为的限制和诉讼时效时间较短以及法院判决并不能得到有效执行等问题，同样制约了公民通过行政诉讼手段来有效保障自己的合法权益。基于以上种种原因，一些行政相对人在实践中，宁愿采取更加极端的方式而不是通过正当的法律程序，用法律的手段来维护自己的合法财产权益。如前所列举，在面对强制拆迁时，作为行政相对人潘蓉女士和唐福珍女士可以通过正当的行政复议和行政诉讼的法律手段来保护自己的财产权利，如此简单的采取极端不理智的行为，并不能促使事件的合法有效的解决，反而会使问题恶化。在这里，笔者不得不强调，尽管我国的行政救济手段中仍然还有一些问题存在，但不能否认它的法律效力，因其难于实现而对它孰视无睹
三、上述存在问题的对策和建议
（一）加强法律宣传，转变人们的私有财产权的思想观念
宪法意义上的私有财产权是一种复合型的权利，它在私人与国家之间、私人与私人之间建构起双重的社会关系。由此具有了对抗公权力和私权利的双重属性。就对抗公权力而言，私有财产权是公民公法上的权利，是公民对抗国家的一种权利，反映了公民与国家的关系；就对抗私权利而言，私有财产权排除了私人侵犯其权利的可能性与资格。在现代社会，由于私有财产权广泛延伸到社会公共生活，影响公共利益，为了保护社会秩序和公共利益，就有必要对其进行公权力上的调整，也有必要为其设定公权力干预的法律限度。豖在历史上，我国曾过多的强调公权力对私有财产权的侵害，如妇孺皆知的一句话“苛政猛于虎”，这与我们目前正在进行的市场经济体制的建设是不相符合的。从交换价值和市场经济来衡量公权力与私有财产权的关系，要做到保护人民财产和促进人民利用财产，应该对公共利益和市场经济体制下的私有财产保护的形态予以明确，如什么是公共利益和公共征收、征用？公权力保护私人财产，是保护其物理形态还是货币价格？等等。豗如此这些，不仅需要法律上特别是宪法上予以明确，更要加强法律宣传，转变人们对私有财产权的思想观念，尤其是转变作为立法者、执法者和司法者的理念，使他们在公共权利的正当行使和公民私有财产权力的保护之间找到平衡。
（二）建立一套程序公正、内容合法、执行力度强的违宪审查制度
基于宪法对我国法律体系的重要性和必要性，建设完善的合宪性审查和违宪性审查的制度就显得意义特别重大。尽管目前，我国已经初步建立了一套宪法监督机制，但实际效果却并不明显，由此妨碍了其监督功能的发挥。对于公民私有财产权的立法侵害，难以有效的制止和纠正。因此，要及时发现违宪立法并加以纠正，就必须对我国的宪法监督制度加以改造，在违宪审查制度的主体和对象以及程序等方面进一步明晰，使之更具有可操作性，使现实生活中出现的一些涉及违宪的规范性法律文件得到及时有效的审查，并及时调整。
（三）作为行政机关的政府的角色定位准确，真正成为服务型政府
如前所述，作为行政机关的政府部门在行使国家公权力时，本应处在一个较为中立的位置。从城市拆迁的性质来看，拆迁属于政府作为土地所有权人收回国有土地使用权，或充作公用，或再次转让，以作商业开发。在前一种情况下，政府行政权力参与其中的正当性乃在于政府作为公共利益的代表；在后一种情况下，政府则以土地所有权人和拆迁管理人的双重角色出现，对于拆迁审批、拆迁补偿、强制拆除以及解决都有实质上的控制权。尤其是在补偿协商的环节，这本来应该属于民事法律关系的范畴，即作为开发商的一方民事当事人与被拆迁人的一方当事人就补偿金额平等协商的阶段。可是由于《城市房屋拆迁管理条例》所赋予政府广泛的管理权限的存在，政府积极参与到这一环节，并由于利益的驱动，站在了开发商的一边，这使得原本应作为民事行为的拆迁补偿由于政府的强制参与变成了行政管理的领域。同时，政府的这种角色定位，也使得本应作为行政裁决者的政府丧失了其中立性的地位。这种情况也导致了对于这种补偿纠纷的相关行政裁决的司法救济的尴尬境地。于是，有学者建议，在拆迁领域，行政权力除应当保留其对拆迁资质审批以及相应的对于拆迁人的管理权限外，对于补偿领域的退出应成为一种必需，从而彻底消除权力寻租的可能，让补偿协商真正成为平等和公正的博弈。豘从这个角度出发，作为行政机关的政府的角色定位就变得至关重要，应当在相关法律中明确政府的准确定位，以适应现在所倡导的服务型政府的理念，真正使政府成为维护公共利益和人民利益的一方。
（四）在宪法中明确合理补偿并落实法院作为司法救济手段的中立性和及时性
根据我国宪法的规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用，并给予补偿。”这里只提出了要对财产的征收或征用给予补偿，但却并未给“补偿”二字一个清晰明确的定语，即应该是什么样的补偿？是适当的还是合理的，还是只是适量的？等等。这些将会导致在实际生活中，人们由于对这一条款的理解不一而出现了不同的补偿标准，由此迫切需要给予明确。笔者认为，该条款一定要在宪法中明确，而不能在民法或者行政法规中明确。因为只有把这一定语在宪法中明白清楚的写进去了，才不会在随后的各种规范性文件中引起争议或者引起部门之争。同时，考虑到现实中司法机关受到地方保护主义的影响，应该将宪法中关于人民法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人干涉这一条款落到实处，强调法院对于侵犯公民私有财产权的司法救济手段的中立性和及时性。
（五）建立和谐社会下的有中国特色的公民私有财产权的宪法保护体制
在当前的全球化背景和建设有中国特色的社会主义市场经济的形势下，有关法律中对于公共财产和私有财产的平衡对于社会的稳定有着深远的意义，因为它适应新的市场，经历了价值观的快速变化，朝着新的制度发展迈进。但在制度和法律的转变过程中，对公民的全面权利和最适当范围的权利的最佳平衡明显是困难的。豙但不能因为困难就不去做，反而要通过不断的理论研究和实践探索找到这个平衡点。笔者认为，为了适应社会主义市场经济体制的发展，应该建立和谐社会下的有中国特色的公民私有财产权的宪法保护体制，真正发挥公民的主人翁精神，调动广大人民的劳动创业的积极性，在公民的私人财产权利的宪法保护和国家公共利益的权利保护之间趋向平衡，不仅使国家富强、经济发展，更重要的是要使人民的各项宪法保护上的权利得到有效保障，真正提高人们的生活幸福程度，这才是宪法上提倡的国家作为人民的保护者所应做到的。
中国论文联盟
注释：
豍豎豑豔许崇德主编．宪法．中国人民大学出版社．2009年版．第196页，第97页，第196-197页，第71页．
豏
豐
豒豖黄竹胜．论私有财产权.摘自杨海坤主编.宪法基本权利新论．北京大学出版社．2004年版．第97页，第86-87页．
豓豘焦洪昌．公民私人财产权法律保护研究——一个宪法学的视角．科学出版社．2005年版．第130-132页，第91页．
豗陈泰和．和谐社会的财产权.知识产权出版社．2007年版．第268页．
豙罗纳德·凯斯，林志秋著．孙燕君译．个人的私有财产权和对人的自由的分享//白桂梅主编.法治视野下的人权问题.北京出版社．2003年版．第227页
