盐 城 师 范 学 院
毕业论文
2005 －2009 学年度
黄海 学院 法学 专业
班级 06（7） 学号 06413249
课题名称 浅议城乡规划许可听证制度
学生姓名 丁磊
指导教师 孙春梅
2010 年 月 日
毕业论文承诺书
本人郑重承诺：
1、本论文是在指导教师的指导下，查阅相关文献，进
行分析研究，独立撰写而成的。
2、本论文中，所有数据和有关材料均是真实的。
3、本论文中除引文和致谢的内容外，不包含其他人或
机构已经撰写发表过的研究成果。
4、本论文如有剽窃他人研究成果的情况，一切后果自
负。
学生（签名）： 丁磊
2010 年 月 日
盐 城 师 范 学 院
学生毕业论文(设计)选题报表
黄海 学院 法学 专业 班级 067 姓名 丁磊 学号 06413249
课题名称 浅议城乡规划行政许可听证制度
课题主要内容及理论与实际意义：
中国城市化进程空前加速，地方政府陷于承担城乡发展的职能日益加重和可支配的财
政资源持续紧缺的窘境之中，在城乡规划制定和实施中，资本势力控制了资源，不时出现
权力和资本结合组成了“增长的机器”，市场被开发商“俘获”的现象。新颁布实施的《城乡
规划法》实行 “一书两证” （选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）
规划许可制度，但对听证的具体制度并未作出详尽的规定，《行政许可法》关于行政许可
听证的规定又非常粗疏，诸多要件界定不明，可操作性低，因而借鉴国内外有关听证的立
法经验,基于《物权法》视角，就听证的适用范围及方式、听证的主体、听证的程序以及
听证的效力等方面作深入的探讨研究，以进一步完善我国城乡规划行政许可听证制度，依
法保护行政相对人和利害关系人的物权权益，推动规划许可的公开透明、规划决策和实施
的科学化和民主化、真正做到以人为本，构建和谐社会，具有重要的现实意义。
对完成本课题现有条件分析：
1.在较为封闭的城乡规划管理体制内，规划许可听证已开始起步，很多地方规划行政
管理部门积极实践，加大公众参与特别是弱势群体参与的规模和力度，为完善听证制度，
为城乡的可持续发展，为规划中的公众特别是弱势群体提供有力的程序保障，提供了实证；
2.发达国家和地区城乡规划许可听证的广泛而成功的实践可提供有益的借鉴；
3.本人对该课题有浓厚的兴趣，已积累了较丰富的相关资料；
4.校图书馆和网络可为该课题研究提供便利的条件；
5.老师可以给我具体的指导，提出科学合理的建议。
指导教师意见：
同意该选题 (签名)
2010 年 月 日
学院意见：
2010 年 月 日(盖章)
盐 城 师 范 学 院
毕业论文(设计)任务书
黄海 学院 法学 专业 班级 067 姓名 丁磊 学号 06413249
课题名称：浅议城乡规划行政许可听证制度
课题研究的目的与意义：中国城市化进程空前加速，地方政府陷于承担城乡发展的职
能日益加重和可支配的财政资源持续紧缺的窘境之中，在城乡规划制定和实施中，不时出
现权力和资本结合组成了“增长的机器”，市场被开发商“俘获”的现象。新颁布实施的《城
乡规划法》实行 “一书两证” （选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）
规划许可制度，但对听证的具体制度并未作出详尽的规定，《行政许可法》关于行政许可
听证的规定又非常粗疏，诸多要件界定不明，可操作性低，因而借鉴国内外有关听证的立
法经验,就听证的适用范围及方式、听证的主体、听证的程序以及听证的效力等方面作深
入的探讨研究，以进一步完善我国城乡规划行政许可听证制度，依法保护行政相对人和利
害关系人的物权权益，推动规划许可的公开透明、规划决策和实施的科学化和民主化、真
正做到以人为本，构建和谐社会，具有重要的现实意义。
课题研究的主要内容及提纲
主要内容:借鉴国内外有关听证的立法经验,基于《物权法》视角，就听证的适用范围
及方式、听证的主体、听证的程序以及听证的效力等方面作深入的探讨研究。
提纲
一、城乡规划行政许可听证概述
(一) 城乡规划行政许可听证的涵义和特征
1．城乡规划行政许可听证的涵义
2．城乡规划行政许可听证的特征
(二) 城乡规划许可听证的内容与适用范围
1．城乡规划行政许可听证的内容
2．城乡规划行政许可听证的适用范围
（三）物权视角城乡规划许可听证实施效果检视
二、 物权视角的城乡规划许可听证程序基本原则
（一）物权法调整的城乡规划物权类型
（二）利益均衡原则的涵义
三、国内外城乡规划许可听证制度的比较
（一）城乡规划许可听证制度的主体
1.城乡规划听证的组织机关
2.城乡规划许可听证主持人
3.城乡规划许可听证参加人
（二）城乡规划行政许可的公众参与机制
四、完善城乡规划行政许可听证的程序
(一)听证组织模式
(二)城乡规划许可听证会具体流程
(三)比较型城乡规划许可听证
(四)听证笔录的法律效力
(五)违反听证程序的法律救济
课题研究思路、方法和要求：
查阅有关资料并联系所学知识，尝试从“城乡规划许可制度概述”、“城乡规划许可听
证的现状与问题”、“城乡规划引入公众参与机制”、以及“关于城乡规划许可的几点思考”四
方面，探讨城乡规划许可听证的基本理论、实施现状与完善之举。
该课题拟用实证分析、比较分析、价值分析、社会分析法等方法进行研究。
明确写作目的和要求，力求为文思路清晰，格式规范，层次分明；独立撰写，诚信
写作；达到法学本科专业毕业论文的要求。
课题研究计划：
1．2009 年 7-9 月，围绕初步选题，做读书笔记；
2．2009 年 10 月，在老师指导下，确定毕业论文选题；
3．2009 年 11-12 月，撰写毕业论文提纲和选题报告；
4．2010 年 1 月底，进行毕业论文开题；
5．2010 年 2-3 月，全部完成毕业论文初稿；
6．2010 年 4-5 月，修改毕业论文不少于三稿后定稿；
7．2010 年 5 月底 6 月初，进行毕业论文正式答辩。
主要参考文献：
[1]郭新天.对城市规划许可听证问题的思考.城市,2007,10.第 57 页
[2]王名扬.美国行政法.第一版.北京,中国法制出版社 , 页
[3]朱茫.论我国目前公众参与的制度空间—以城市规划听证会为对象的粗略分析.中国
法学, 第 4 页
[4]孙春梅.城市规划许可听证制度主体探究. 佳木斯大学社会科学学报,2006,6 .第
16-18 页
[5]何辉.《行政许可法》给城乡规划部门带来了什么.中国建设信息,2004,09S.第 37 页
6.中和. 从《城市规划法》到《城乡规划法》规划思路的根本转变.福建日报. 2009 年
1 月 22 日第 12 版
[7]夏固萍,陈锦富.物权视角的城乡规划编制机制探究.现代城市研究,. 第 42 页
[8]陈新民.德国公法学基础理论.山东人民出版社.2001.第 398 页
[9]王克稳.修宪之后的中国行政法.中国政法大学出版社.第 401 页
[10]沈博. 走向法治的城市规划——美国规划法制体系的探讨.北京规划建设.
第 2 页
[11]王静霞.市场经济条件下中国城市规划的任务.城市规划...第 6 页
[12]万佑启.行政听证笔录的法律效力分析.法学. .第 51 页
指导教师
职 务(称)
2010 年 月 日
盐城师范学院毕业论文中期检查表
黄海 学院 法学 专业 067 班
学
生
自
毕业论文
（设计）题
目
浅议城乡规划行政许可听证制度
:8080/ShanghaiLibraryJX/
姓名 丁磊 学号 06413249 指导教师 孙春梅
根据工作
进度安排
应完成的
任务
1．2009 年 7-8 月，初步确定论文选题，搜集资料，做读书笔记；
2．2009 年 9 月，在老师指导下，确定毕业论文选题；
3．2009 年 11-12 月，构建论文框架，撰写论文提纲；
4．2010 年 1 月底，撰写并提交论文开题报告；
5．2010 年 2-3 月，完成论文初稿；
6. 2010 年 4-5 月，完成论文第二稿；
工作
完成
情况
简述：
2009 年 7 月，已初步确定论文选题，搜集并阅读参考资料，参加
集体讨论，开始做读书笔记；2009 年 12 月，与刘老师商讨并确
定了该论文选题；2010 年 1 月，已完成论文提纲和开题报告；2009
年 2 月底，已提交开题报告并开始撰写论文；2010 年 3 月，已独
立地完成论文初稿；2010 年 4 月底，已经完成论文第二稿；目前
仍在继续修改论文
进度：√ 按期完成 □ 基本按期完成 □ 已拖期
查
拖期的主
要原因及
解决办法
未拖期
工作进度 □较快 □正常 □较慢
工作质量 □较好 □一般 □较差
指
导
老
师
检
查
具体意见：
指导老师（签名）： 孙春梅 年 月 日
二级学院检查组意见：
组长（签名）： 年 月 日
注：1.中期检查要讲求实效，主要是找问题，找差距。对中期检查不合格的学生提出警告。
2.此表一式二份，一份反馈学生，一份交二级学院备案。
3.在相应地方填写或打√
盐 城 师 范 学 院
学生毕业论文答辩记录表
学生姓名 丁磊 学 院 黄海学院 专 业 法学
班 级 067 学 号
号
06413249 指导教师 孙春梅
课 题 名 称 浅议城乡规划行政许可听证制度
答辩小组组长
答辩时间
盐 城 师 范 学 院
学生毕业论文成绩鉴定表
黄 海 学院 法学专业 班级 06（7） 姓名丁磊 学号 06413249
课题名称 浅议城乡规划行政许可听证制度
指导教师对毕业论文（设计）的评语：
得分： 指导教师签字： 孙春梅
2010 年 月 日
评阅人对毕业论文（设计）的评语：
得分： 评阅人签字：
2010 年 月 日
答辩小组意见：
得分： 答辩小组组长签字：
2010 年 月 日
综合评定成绩（等第）：
学院答辩委员会主席签字（盖章）：
2010 年 月 日
浅议城乡规划行政许可听证制度
丁磊
[摘要] 《城乡规划法》实行 “一书两证”规划许可制度，但对听证的具体制度并未作出详尽的规定，《行政许可法》关于
行政许可听证的规定又非常粗疏，诸多要件界定不明，可操作性低等，本文试图借鉴国内外有关听证的立法经验,就听证
的适用范围及方式、听证的主体、听证的程序以及听证的效力等方面作深入的探讨研究，以期进一步完善我国城乡规划
行政许可听证制度。
[关键词] 城乡规划 行政许可 听证 主体 公众参与 物权
一、城乡规划行政许可听证概述
(一) 城乡规划行政许可听证的涵义和特征
1. 城乡规划行政许可听证的涵义
(1)城乡规划行政许可的涵义
城乡规划是指城乡规划主管部门为了促进一定时期内城乡经济、社会以及环境的协调、
可持续发展，组织并制定的一系列未来城乡空间发展的战略、布局和决策，并依法对城乡
发展土地的使用和各项城乡建设的空间安排，进行控制、引导和监督的管理活动。[1]
我国城乡规划行政管理制度以许可制为主体。城乡规划行政许可，指城乡规划行政管
理部门应建设单位或者个人的申请，通过颁发许可证件的形式，依法赋予建设单位或个人
进行建设活动的法律资格或实施某种行为的合法权利的具体行政行为。根据我国《城乡规
划法》第三十六条，按照国家规定需要有关部门批准或核准的建设项目，以划拨方式提供
国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或核准前，应该向城乡规划主管部门申
请核发选址意见书。第三十七条，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的
建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划
主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性
详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。
我国《城乡规划法》的第三十六条、三十七条以及第三十八条，对建设单位和个人对
选址意见书和建设用地规划许可证的申请做出了明确的法律规定。
（2）城乡规划行政许可听证的涵义
根据我国《行政许可法》关于听证程序的规定，城乡规划行政许可听证是指城乡规划
主管部门在作出或者变更某项城乡规划行政许可决定之前，告知申请人和利害关系人听证
权利，由申请人和利害关系人陈述意见、提供证据、申辩、质证以及城乡规划行政主管部
门听取有关意见、接纳证据并作出相应决定的程序法律制度。简言之，城乡规划行政许可
听证的目的是为了维护当事人合法权益，保障社会公平正义，并由城市规划行政管理部门
依照法律组织或根据当事人提出申请，充分听取有关部门和公众意见的一种法定程序，同
时亦是公众参与城市规划的方式之一。[2]
听证制度最早发端于英国，其理论依据可追溯到自然法中的自然公正原则以及《美国
宪法》的“正当法律程序”。在实践中使用这个概念时，所指范围有广义和狭义之分。广义
的听证是指将行政听取当事人意见所进行的程序统称为听证，例如美国以及中国澳门地区，
美国“将听取利害关系人意见的程序”称为听证，行政机关可以采取“从审判形式到非正式的
会谈等二十多种听证形式”[3]而在我国，城乡规划许可听证多由规划管理主管部门制定和实
施规划决定，因此本文重点研究的是狭义概念上的听证，即被一些学者概括为：行政机关
为了合理有效地制定和实施行政决定，由利害关系人参加所举行的听证会，同时行政机关
必须广泛听取各方面意见以保证其行政决定合理合法。
2.城乡规划许可听证的特征
(1)听证代表的广泛性和代表性
城乡规划涉及各个行业和领域，参与者多由各方代表组成，这些代表来自各个地域或
者行业，包括城市或者农村；东部或者西部；或来自工业、农业、科研、教育、医疗卫生
等等。这些因素自然导致了城乡规划的综合性与复杂性，城市规划的综合性以及复杂性则
决定了听证代表的广泛性和代表性。
(2) 参与者利益的冲突性和多样性
随着我国城乡规划的发展和许可程序愈加完善，通过城乡规划行政许可听证参与城乡
管理的各类主体和利益诉求者及其依赖基础有所差异，各种利益主体为了追求利益的最大
化，利益诉求冲突明显，构成了参与者利益基础鲜明的冲突性和多样性。因此，有必要“在
制度建设的起步阶段，有必要对依据制度规定能够参与其中的成员所依赖的利益基础为何，
做些初步的厘清工作” [4]，而城乡规划许可听证的作用之一就是给与各方利益冲突和分化
提供一个互动平台，通过合法的听证程序，平衡多方利益冲突诉求，控制其对公众合法权
益的不当侵害，保护公众的合法权益。
（二）城乡规划许可听证的内容与适用范围
1．城乡规划行政许可听证的内容
根据《城乡规划法》第二十六条 城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城
乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告
的时间不得少于三十日。《行政许可法》第二条规定：行政许可是指行政机关根据公民、
法人或者其它组织申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可程序应遵循
合法原则、公开原则、公正原则、便民原则。
在我国，城乡规划许可属于行政许可的范畴。因此，《行政许可法》同样适用于城乡
规划许可，作为城乡规划实施管理核心制度的“一书两证”规划许可被纳入其规范和约束的
范畴，同时其作为公认的行政许可项目被赋予了更深层次的含义。[5]
依据《行政许可法》第四十条和第四十六条以及第四十七条有关规定，“一书两证”成为
城乡规划许可听证的内容。
一书：《建设项目选址意见书》，是指是城乡规划行政主管部门审核建设项目选址
的法定凭证。
两证：《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》，两者分别是建设用地
和建设工程规划管理的法定文件。前者合核发的目的是为了确保土地利用符合城市规
划，维护建设单位按照城市规划使用土地的合法权益；后者是为了确认有关建设活动
的合法地位，保证有关建设单位和个人的合法权益。
2.城乡规划许可听证的适用范围
根据我国《行政许可法》第四十六条：法律、法规、规章规定实施行政许可应当听
证的事项。或者行政机关认为需要听证的其它涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机
关应当向社会公告，并举行听证；第四十七条：行政许可直接涉及申请人与他人之间重大
利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听
证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机
关应当在二十日内组织听证。
依据上述《行政许可法》有关法条，我国城乡规划行政许可听证的范围：
我国城乡规划行政主管机关认为需要听证的事项：涉及公共利益的重大城乡规划行政
许可事项，城乡规划行政主管机关应当向社会公告，并举行听证；城乡规划行政许可直接
涉及申请人与他人之间重大利益关系的，城乡规划行政主管机关在做出城乡规划许可决定
前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听
证权利起五日内提出听证申请的，城乡规划行政主管机关应当在二十日内组织听证。
《城乡规划法》共七章七十条，与《城市规划法》比较，取消了“城市新区开发和旧区
改造”这一章，新增加了“城乡规划的修改”和“监督检查”两个章节。另外《城乡规划法》突
出城乡规划的公共性政策属，强调城乡规划综合调控的地位和作用，同时对城乡规划修改
程序作出了更加严格的规定。[6]
以往根据《行政许可法》以及《城市规划法》，我国的城市规划着重于城镇规划建设。
“城市像欧洲，农村像非洲”的城乡二元结构一直是中国的软肋。造成这种现状的原因，除
了计划经济遗留下来的城乡经济割裂的问题之外，还与农村缺乏规划、缺乏公共设施与公
共空间、不能与城市形成统一的市场和空间有关系。规划的城乡分割，已成为城乡二元结
构的一种制度性根源。另外我国《行政法》缺少实施细则对有关概念予以明确，致使城市
规划行政许可听证程序被架空行政权利滥用的情况严重。[7]而新颁布实施的《城乡规划法》
对《城市规划法》做出了补充和完善，衔接了我国城镇与乡村规划的规划许可听证制度，
有利于“统筹城乡发展，促进形成城乡经济社会一体化发展新格局”，一字之差，却体现了
科学发展理念。
（三）物权视角城乡规划许可听证实施效果检视
依据《物权法》第一条，为了维护国家基本经济制度，维护社会主义市场经济秩序，
明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权，根据宪法，制定本法。由此可以看出，
《物权法》的立法目的之一就是保护权利人的物权。
然而纵观近几年的一些热点案例，例如 2007 年重庆“钉子户”、2008 年的上海闵行暴
力拆迁事件，以及“南京老城南保卫战”等案例，城乡规划主管部门的一些举措明显有违《物
权法》的立法目的。
在我国城乡规划管理工作中涉及较多的，具有代表性的，就是拆迁工作，房屋的拆迁，
实际上是实施城乡规划的结果，由于我国法制建设的一些薄弱环节存在，强制拆迁的情况
一直普遍发生，这就需要考虑到，当城乡规划决策与个人利益，集体利益，甚至是国家利
益发生冲突时，利益平衡与协调便无可避免，通过什么方法可以避免和协调这些利益矛盾
的冲突，此时政府则应当严格按照相关法律法规依据法定程序进行规划的管理和实施，同
时就相关规划管理方案组织听证，则可以有效避免例如“重庆钉子户”、“南京老城南保卫战”
等事件的发生。因此在城乡规划规划管理中，应当按照物权法的公示公信原则，认真履行
告知义务，落实听证，依法行政。
城乡规划的实质在于重新调整物权权益，城乡规划管理主管部门和行政许可实施机关
需要进一步确认物权保护意识，在进行规划决策时，应保护相关权利人的既得合法权益。
城乡规划许可听证则改变了以往的城乡规划管理主管部门的以行政规划管理权为本位的
管理体制，在尊重和保护物权的方面具有重要意义，因此，有必要从物权法视角对我国城
乡规划的效果进行研究。
二、 物权视角的城乡规划许可听证程序基本原则
（一）物权法调整的城乡规划物权类型
1.土地产权
（1）城乡规划决定土地产权的归属和内容
我国《宪法》以及《物权法》规定，我国土地等自然资源实行公有制，明确指出城市
的土地、法律规定农村和城市郊区的土地属于国家所有，法律规定属于集体所有的土地为
集体财产。
根据《城乡规划法》第三十七条规定，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地
使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府
城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依
据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可
证。
由此可以看出在我国土地的所有权归国家或集体所有，而个人只享有土地上的用益物
权，如土地使用权、农村土地承包经营权、宅基地使用权等。根据《物权法》，任何人利
用土地进行基本建设必须符合整体规划并取得相应的行政许可，取得土地使用权应当首先
取得建设用地规划许可证,否则就不能取得土地使用权,更不能进行基本建设。
（2）城乡规划是决定土地产权变更的关键
房屋拆迁问题，涉及土地产权的变更，拆迁的真正目的是要取得房屋及其附属物下的
土地使用权，而非房屋的使用权，在我国城乡规划中现状土地用途的改变，决定了未来土
地产权的变更，这一点反映了城乡规划是决定土地产权变更的关键。[8]
2.房屋产权
依据《城乡规划法》第 40 条和第 45 条规定，建设单位在组织竣工验收前需城乡规划
主管部门核实建设工程是否符合规划条件，否则，不得组织验收。由此可见，城乡规划影
响到房屋产权的取得，城乡规划是房屋产权取得的重要条件。
3．相邻关系
依《物权法》规定，不动产的相邻权利人应按照有利生产、方便生活、团结互助、公
平合理的原则正确处理相邻关系，为相邻权利人提供供水、排水、通行，及相邻建、构筑
物的使用提供必要的便利，不得妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照，不得违反规定排放
污染物及各种有害物质等，这些法律规定的主要目的是基于维护不动产相邻各方利益的平
衡。而城乡规划的目的就是为了创造有利生产、生活的环境，在城乡规划的过程中充分考
虑了不同用地性质上的活动可能存在的联系和矛盾，并尽可能地加以充分的协调。例如在
规划管理技术规定中对规划编制和实施过程中涉及到建筑间距，通风、采光、日照的内容
做出了相应的规定。
（二） 利益均衡原则的涵义
1.公共利益
我国的城乡规划具有公共利益性，根据我国《宪法》第十条明确规定，国家为了公共
利益的需要，可以依照法律规定对土地实行行征收或者征用并给予补偿。在第十三条
第三款又一次明确规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有
财产实行征收或者征用并给予补偿。确立了公共利益的法定原则。国家权力实际上代
表了公共利益，根据《城乡规划法》规定，城乡规划是政府公权力对土地等空间资源
进行管理和调控的一种途径，其目的是为了指导发展城乡建设，保障公众利益，因此，
我国城乡规划体现了公共利益性。
2.公共利益优先原则
公益优先原则，是指在公共利益与个人权利发生冲突而难以兼顾时，公共利益一般应
当优先得到维护和实现，而个人的权利与利益则应受到适度限制甚至做出牺牲。这实际上
就是对各种利益在平等保护和对待的基础上，给予冲突的利益一个价值判断基准，例如确
定哪个利益更为重要，实际上就是对某个利益的优先考虑和选择，公共利益优先原则确定
了公共利益的优先。例如南京城南老城区改造，就涉及了公益优先的问题。当今利益主体
多元化，现代民主制度和产权制度在一定程度上和公共利益优先原则产生冲突。“宪法要兼
顾人民的基本权利以及公益，不可使其中之一成为另一个的牺牲品。”[9]
在我国，依照《宪法》和《物权法》有关精神，在城乡规划中，维护公共利益的同时
应保护私人权益。“国家在实现公共利益最大化的同时还应将对私人利益的侵害降低至最
低程度。”[10]
3.利益均衡原则
城乡规划管理主管部门在实行规划管理中，面对社会多方利益诉求，因此要求规划主
管部门充分协调各方利益，尤其需要协调好公共利益、集体利益、个人利益之间的矛盾。
“公共利益均衡”不仅是确定城乡规划许可听证范围的重要概念，同时也是我国城乡规划学
科听证中调整各方利益，均衡各种需求的价值基础。
三、国内外城乡规划许可听证制度的比较
（一）城乡规划许可听证制度的主体
1.城乡规划听证的组织机关
参考西方国家，以美国为例，美国城市规划听证由城市规划委员会负责，其城市规划
委员会又分立立法机构委员会、规划委员会、规划部门委员会等机构。但是在我国，迄今
为止城乡规划许可听证只能作为一种行为规则，并没有上升到法律高度。面对行政体系构
架的实际情况，对城乡规划许可听证的组织机关，相关法律并没有做出实际的规定和解释，
只是做出了一些粗疏的规定。根据《行政许可法》中的一些法律规定，以及《中华人民共
和国城乡规划法》第五十条：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面
图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系
人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”。从中可以看出，
我国城乡规划行政许可听证的组织机构被概括为“城乡规划主管部门”，而城乡规划主管部
门到底包括哪些部门，相关法律并没有做出进一步深入解释和规定。
有学者提出，我国可借鉴美国城市规划听证机关的设置经验，在人大常委会下设“城乡
规划委员会”，在城乡规划委员会内又可以设置“城乡规划行政听证办公室”来负责城乡规划
行政听证的具体程序安排。鉴于效能政府的建设，也可以考虑在地方政府下设城乡规划管
理办公室，由城乡规划管理办公室组织听证，听证结果由办公室向规划委员会做出报告，
最终听证决定由规划委员会做出。除了在管理机构和执行机构两方面的完善以外，还可以
由人大常委会下设听证监督机关，在执行、管理与监督三方面确保听证以及规划程序的合
法。
2.城乡规划许可听证主持人
根据《行政许可法》规定：行政机关应当制定审查该行政许可的工作人员以外的人员
为听证主持人，认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。但听证
主持人作为听证会运作与活动的指挥者，关系到听证会是否能够公平、公正、民主地进行。
《行政许可法》简单而模糊的法律规定，难以给予听证主持人一个独立空间和保障，同样
也不能确保听证会的公正与效率价值的实现，虽然我国一些地方法规对听证主持人的产生
做出一些法律规定，例如重庆市规划局规定“听证主持人在听证人中产生。听证主持人不得
为审查该行政许可事项的工作人员”，云南省城乡规划听证办法规定“审查该规划许可申请
的工作人员不得担任听证人员”。 “听证主持人是由城乡规划行政主管部门指定审查规划许
可申请的工作人员以外的国家公职人员”。虽然这些法规都沿用了《行政处罚法》创设的行
政听证职能分离制度和回避制度，但仍然没有对听证主持人的选择做出详细和科学的解释
与规定。由于听证主持人关系到行政听证的公正、民主、科学的实现，加上城乡规划的复
杂性与综合性，具有较强的科学性，例如城乡规划必须综合考虑社会、地理、环保等诸方
面因素，因此，除了听证主持人要保持充分的独立性之外，其本身要求具有一定的专业素
质和职业道德。
目前，我国听证主持人主要来源于国家政府人员包括国家公职人员，与其所属规划主
管机关大多是从属关系，显然，这样就很难使其有一个独立地位参与听证会的主持工作，
加之我国的听证主持人来源于各个行业机构，对城乡规划学科没有一定的认识与专业知识，
职业水平与道德参差不齐，从而不利于城乡规划许可听证结果的公正与科学。
3.城乡规划许可听证参加人
参照我国诉讼法关于诉讼参加人与诉讼参与人的规定。亦将所有听证会参与人员区分
为“参加人”和“参与人”两类[11]。
（1）参加人包括许可申请人、审查申请人、利害关系人以及公听代表人；
（2）参与人则可以参照诉讼法参与人归纳为鉴定人员、翻译人员等等。
（二）城乡规划行政许可的公众参与机制
1. 公众参与的涵义
所谓公众参与，是指社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务
范围内有目的的社会行动。“公众参与”是一种有计划的行动；它通过政府部门和开发
行动负责单位与公众之间双向交流，使公民们能参加决策过程并且防止和化解公民和
政府机构与开发单位之间、公民与公民之间的冲突。
2.城乡规划行政许可的公众参与机制及其完善
我国城市规划法律未形成一个成熟健全的法律机制，与发达国家相比，我国公众参与
机制不足之处较多，公众参与程度较低。现参考美国城乡规划的公众参与机制，以期寻求
我国构建公众参与机制的启示。
首先在法律制度方面，美国的《全国环境政策法案》和《环境保护法案》都包含了两
条重要的规定：影响评估报告以及强调环境规划中的民众参与。具体做法是通过一系列小
区会议以及听证会，使民众有知情权与决定权。
美国城市规划中公众参与的行为，缘于联邦政府要求市民参与政府对地方项目投资经
费开支的决策。美国的公众参与城乡规划有多种途径，例如问题研究会、邻里规划会议和
机动小组等。规划方案在公众听证会进行公众意见听证，对规划方案中意见分歧很大的问
题，将交由规划编制部门对其进行审查和修改，并留交下一次听证会继续讨论。最终的规
划方案交由城市规划委员会、城市议会规划委员会决定，最后由议会全体成员对其进行审
查表决，规划方案需获 2/3 以上的赞成票方能通过。而美国的城乡规划的程序也是非常严
格的，通常可以分为十个阶段，依次为小区价值评价、目标确定、数据收集、准则设计、
方案比较、方案优选、规划细节设计执行、规划修批、贯彻完成和信息回馈等十个阶段。
[12]
通过参考美国的公众参与制度，能得到的两点启示：
1）在立法方面，对公众参与机制应予以明晰的法律规定，使我国的公众参与机制真
正有法可依，得到法律上的支持和程序保障。对已批准的城乡规划的公布形式，反馈意见
的处理及法律效力做出具体明确的规定，实行信息公开的原则，通过各种形式例如各级会
议，公告，听证会等方式告知民众，认真履行告知义务，真正使社会公众对城乡规划决策
拥有知情和决定权。另外，城乡规划委员会所拥有的应该是“准立法权”，即它所决定的条
款列入法规执行的范围，条款的制订是由一个代表各方利益的委员会投票决定。[13]
2）对行政权进行有效控制，针对我国行政权利滥用的个别情况，形成一个公平公正
透明的干预机制，设置权利制衡机构，例如社区中设立各种民对官、官对民的组织，使城
乡规划管理部门的行政权利能够得到有效的监督与制约。
四、完善城乡规划行政许可听证的程序
(一)听证组织模式
1.关于听证组织模式
我国相关法律对其规定处于空白状态，当代学者根据行政许可法，将行政许可听证分
为依职权听证和依申请听证，但有关如何组织听证，即听证的组织模式，我国尚无具体法
律规定， 而是由各个地方政府自行规定具体的听证组织模式，也有学者对听证组织模式
做出两种区分，一是由听证员一人独任听证的独任制；二是由数人集体组织听证的合议制。
但无论是何种听证组织模式，都应当保证听证的公平、公正、民主、科学。同时我国法律
也应当对听证组织模式作出相关的法律规定。
(二)城乡规划许可听证会具体流程
城乡规划许可听证的流程可以参照《行政许可法》关于听证的具体程序步骤规定：
（1）申请；（2）组织听证；（3）通知有关事项；（4）举行听证；（5）决定。
如前文所述，城乡规划具有综合性、复杂性、科学性等特点，所有应有别于一般的
听证程序，即除上述五项流程之外，还需要专家代表发言，必要时可以增加专家鉴定等程
序，以确保城乡规划决策的科学与合理。
(三)比较型城乡规划许可听证
1.比较型行政许可听证概念
比较型行政许可听证是指行政主管机关受理有数量限制并存有竞争性的行政许可申
请，属于按法律、法规等规定的应当予以听证的事项，或者涉及行政主管机关认为需要听
证的其它涉及公共利益的重大行政许可事项，这一类行政许可听证往往需要比较不同申请
人的条件来决定是否授予行政许可的听证。
2.比较型城乡规划许可听证的范围和作用
1)比较型城乡规划学科听证的范围
根据我国《工程建设项目招标范围和规模标准》第二条以及第三条规定中所例举的关
系社会公共利益、公众安全的基础设施项目以及关系社会公共利益、公众安全的公用
事业项目的招标范围，对其范围内的涉及公共利益的重大城乡规划许可事项应举行比
较型听证。
2)比较型城乡规划许可听证的作用
首先在行政管理方面，比较型城乡规划许可制度有利于增强行政权行使的透明度，
真正做到城乡规划决策的公平与公开，同时也有助于保障社会公众的“话语权”，即获
得城乡规划管理的知情权与发言权，让人民群众参与城乡规划；其次，实行比较型城
乡规划许可听证的另一亮点是公开、公平、公正和择优，尤其在“择优”方面，在相关
主管部门控制管理的同时，引入市场竞争机制的作用，在城乡规划建设时选择具有各
方面优势的工程建设者进行城乡规划建设，确保城乡规划建设的科学性与合理性。[14]
(四)听证笔录的法律效力
行政听证笔录，又称行政听证记录，是指由听证主持人或记录人代表行政机关在正式
听证过程中对整个听证活动所作的客观记载，是确定行政机关是否听取当事人的陈述与申
辩的凭据。
行政听证笔录的法律效力是听证制度中的核心问题，我国《行政许可法》借鉴美国，
确立了案卷排他原则，《行政许可法》第 48 条第二款规定：行政机关应当根据听证笔录，
作出行政许可决定。这表明在我国，行政机关只能根据听证笔录中认定的事实作出决定。
行政主管机关作出的是否授予行政许可的决定，必须根据听证笔录中记载的经过质证的有
证明力的证据作为依据。案卷排他原则使听证笔录在行政机关做出行政决定时具有较强的
法律效力。[15]
在我国，对经过正式规划许可听证程序而作出的规划许可决定，法院审查的范围应当
以听证笔录为限。
(五)违反听证程序的法律救济
城乡规划许可听证违反程序有两种情形，一是应当举行规划行政许可听证而未举行听
证，其二是在城乡规划许可听证中违反听证程序的法律规定。
依据我国《行政许可法》第七十一条以及第七十二条第六款规定，依法应当举行听证
而不举行听证的，有关机关应当责令设定该行政许可的机关改正，或者依法予以撤销。但
是在对听证中违反了听证程序的，我国法律尚未明确规定，仍然处于空白状态。我国有学
者提出，建议在规划委员会内成立规划仲裁委员会，受理听证权被侵犯等各种违反听证程
序的法律争议，例如听证主持人应当回避而未回避的，听证笔录无法律效力，得重新举行
听证；专家代表为获得不当利益而为某个特定利益集团服务的，应申请回避等。
结论：本文认为，城乡规划行政许可听证是国家公权力与公众权利相统一的体现，以实现
利益均衡为目标，使参与博弈各方利益均衡。只有在一个相对平衡中立且独立而专业的规
划许可听证组织机关的统一组织、协调和管理下，引入公众的广泛参与，同时在法律和组
织支持上得到保障，对行政权利进行必要的监督和控制，以及强而有力的违反听证制度的
法律救济，才能保证各方利益诉求可以得到一个公平的对待。
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The Comment of Town and Country Planning Administrative License Hearing
Ding Lei
[Abstract ] "Town and Country Planning Act," introduced "a book of two cards," the planning
permission system, but the hearing did not make specific detailed system requirements,
"Administrative Licensing Law," the provisions on administrative license hearing and very
loose, many elements of ill-defined, can be operational low, this article attempts to draw on the
experience home and abroad, the legislative hearings on the scope and manner of the hearing, the
hearing of the subject, hearing procedures Yiji binding effect of such hearing in-depth study of
areas to further improve our urban and rural planning administration licensing hearings.
[Key words ] Town and Country Planning Administrative license Hearing
Subject Public Participation Property
:8080/ShanghaiLibraryJX/
