吩 公共管理科学
文／薄贵利
推进政府绩效评估
摘要：开展政府缋效评估是我国政府管理创新的一项重要内容，也是我国政府管理迫
切需要解决的问题。目前，一些公务员，特别是政府领导对政府缋效评估还存在一些认识
上的盲区、误区和认识不到位等问题。积极有效地推进政府缋效评估，就必须克服这些问
题，切实提高公务员，特别是政府领导对政府绩效评估的认识。
关键词：政府绩效；评估；政府管理
中图分类号：D05 文献标识码：^ 文章编号：1 006—0 1~8(zooz)o l一0040—02
政府绩效评估是政府管理的一项基
础性工作，也是推动行政体制改革和政
府管理创新的重要手段和工具。20世纪
80年代以来，发达国家在政府绩效评估
方面积累了丰富的经验，取得了良好的
效果。在我国，由于政府绩效评估处于刚
刚起步阶段，不少政府公务员对政府绩
效评估的认识还存在着盲区、误区和认
识不到位现象。为了积极推进政府绩效
评估，必须更新观念，切实提高各级政府
公务员对开展政府绩效评估的认识。
I
据调查了解，我国政府公务员对政府
绩效评估的认识主要存在以下八方面的问
题：
1．认识上的盲区。
迄今为止，许多公务员不了解政府
绩效评估的基本概念、基本知识、基本
理论和基本方法，更不知晓为什么开展
和如何开展政府绩效评估。导致这种情
况的主要原因是：(1)许多公务员不是
公共管理或公共行政科班出身的，在这
些人的知识结构中，政府绩效评估与管
理是空白，(2)政府绩效评估起步较晚，
以往公共管理和公共行政教材对此没有
涉及或涉及不多，因此即使是公共管理
或公共行政科班出身的人，也对此不了
解或了解不多，(3)政府绩效评估作为
公共管理学的一个分支学科和新兴学
科，只是近几年才登上大学和干部培训
的讲堂，那些没有听过这方面课程或讲
座的公务员，自然对此不甚了解，(4)
近些年，学术界发表了许多有关政府绩
效方面的文章和论著，但一些公务员没
有给予应有的关注，更没有认真、系统
地去学习和研究。
公务员，特别是政府领导对政府绩
效评估缺乏应有的知识储备，对开展政
府绩效评估十分不利的。因此，必须尽
快解决这一问题。解决的办法之一 ，就
是在各级政府中广泛开展政府绩效基本
知识、基本理论和基本方法的培训，使
公务员补上这一课。
2．认识上的误 区。
由于一些公务员对政府绩效评估存
在着认识上的盲区，由此产生了一些认
识上的误区。如，有的把政府绩效评估等
同于对政府效率的评价，还有的认为，过
去是以GDP论英雄，现在是在GDP的前
面加上“绿色 二字，政府绩效评估就是
评估政府的绿色GDP等等。事实上，这
是对政府绩效评估的严重误解。政府绩
效评估既不是对政府效率的简单评价，
也不是仅仅评价绿色GDP。政府绩效是
政府履行职能的表现。政府绩效评估就
是依据科学的政府绩效评估指标体系，
运用科学的方法，对政府履行职能情况
进行全面、客观、公正的评价，以期不断
改进政府绩效，提高政府管理效能。
很显然，开展政府绩效评估的一个
重要前提，就是对政府职能的科学定位。
政府绩效评估应遵循的基本原则是：政
府需要干自己应该干的事，政府需要干
好自己应该干的事。对于一些政府或其
职能部门越位行使权力，管了自己不该
管的事，在政府绩效评估中，不仅不能得
分，而且还必须扣分，以此促进政府职能
的转变，促使各级政府有效利用公共资
源，管好自己应该管的事。而这一点，恰
恰是政府绩效评估的真谛，是开展政府
绩效评估所要达到的重要目标。
对政府凌 占还有几种 嘲 ：
一 是将政府绩效评估看成是打分排
队的一种手段。例如，当某研究机构宣称
已开发出适用于中国地虏政扇：绩效评估
的指标体系后，一些人翘首以望：今后几
年能根据一套指标体系来对各地政府个
队了。这是对政府绩效评估的严重误解。
科学的政府绩效评估，能够对政府绩效
状况进行打分排队，能够评出政府绩效
的优劣好坏，但打分排队不是目的，而是
手段。政府绩效评估的真正意义和主要
目的在于通过评估，找出政府管理中存
在的问题，促进政府体制改革和管理流
程再造，不断提升政府的管理水平。
二是担心政府绩效评估会增加政府
运行的成本。政府绩效评估是需要投入
相应的人力、物力和财力，表面看会增
加政府成本，但实际上恰好相反，因为
绩效评估的一个重要内容 ，是评估政府
的投入产出，即评估政府的效能。通过
科学有效的绩效评估，可以发现政府的
哪些投入是必要的，哪些是不必要的，哪
些投入是高效的，哪些投入是低效、甚
至是无效的。以此为基础，通过改进政
府管理，进行管理流程再造，就可以大
大降低政府成本，提高政府的管理效能。
例如，美国联邦政府自20世纪6o年代开
始，一直为巨大的财政赤字所困扰，虽
然各届政府都曾宣称要削减赤字，但都
未能如愿以偿。1993年美国联邦政府实
行政府绩效评估以来，仅用五六年的时
间，到1998、1999财政年度，连续实现
了财政盈余，1999财政年度的财政盈余
高达1230亿美元，从而结束了美国长达
近40年的财政预算赤字的历史。
三是将政府绩效评估结果作为干部
任免升降的主要依据。这种理念和做法
2007．1日
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也是值得研究和商榷的。首先，政府绩
效评估是对一级政府或其职能部门所进
行的评估，而不是对哪个人的评估。其
次，政府绩效好坏，固然与政府主要领
导的责任心和素质能力等密切相关，但
除此之外，还有许多其他因素，如该政
府所处的经济、社会、历史、文化、地
理等环境和条件，政府管理的基础以及
公务员队伍状况等。因此，依据绩效选
人用人，未必准确，也不具有说服力。
再次，即使能够比较准确地评估出个人
绩效，以此为依据选人用人，也存在着
极大的风险。因为，有的人的素质能力
适合于某一岗位，他就可能干出业绩，
相反，他的素质能力不适合某一类岗
位，硬把他安排到这一岗位上，他就很
难干出业绩。还有，有的人的素质能力
适合于初中级岗位，在这一岗位上，他
有可能干出成绩，而调到高级岗位上，
就未必能够干出成绩。因此，选人用人
应主要依据一个人的能力类型和能力大
小，而不能简单地依据政绩。
5．认识 不到位 。
有人把政府绩效评估仅仅看成是加
强政风建设的一种手段和 “治庸工程”
的一项措施，这是典型的认识不到位的
表现。客观有效的政府绩效评估，确能
起到加强政风建设的作用，如果将政府
绩效评估结果与奖惩和行政问责制结合
起来 ，也能够提高政府工作效率、克服
某些部门的 “庸、懒、散”现象。但事
实上，政府绩效评估对政府管理的作用
不仅限于此。
第一，科学的政府绩效评估具有导
向作用。它像指挥棒一样，会引导政府
向什么方向走。特别是在体制转轨和政
府转型时期，这一作用更是不可低估。
例如，在新世纪 ，我国提出了科学发展
观。这是指导我国以人为本、全面协调
和可持续发展的科学理念。各级政府在
贯彻落实科学发展观中，具有重要的不
可替代的作用。而只有以科学发展观为
指导，构建科学的政府绩效评估体系，
建立科学的政府绩效评估体制和评估机
制，才能促进各级政府把科学发展观这
一 科学理念转化为政府 自身的价值追
求，变成政府的实际行动。否则，科学
发展观就很难落到实处。
第二，科学的政府绩效评估能有效
地推动政府职能转变。我国从1988年开
始，就提出了转变政府职能的问题。可
是，时至今日政府职能转变仍然不到
日 2007．1
位。导致政府职能转变滞后的原因是多
方面的。其中重要原因之一，就是片面
的发展观和政绩观以及在这片面的“两
观”指导下的片面的政府绩效评估。众
所周知，很长一段时间，我们把发展片
面地等 同于经济增 长，片面地追求
GDP，以GDP增长快慢、增长大小论英
雄。而GDP增长快慢又和干部考核、升
降结合起来。于是，这一系列的片面性
为各级政府扩张自己的权力资源、为干
部谋取 自己的政绩注入了强大的动力，
同时也为政府职能转变设置了巨大障
碍。20多年下来，片面追求GDP的增
长模式后果严重，政府职能转变进展迟
缓。而建立科学的政府绩效评估体系和
评估机制，就能够有效地推动政府职能
转变。因为，科学的政府绩效评估体系
不仅要以科学发展观为指导，而且要以
科学的政府职能定位为前提。各级政府
应该干什么，不应该千什么，在政府绩
效评估中会得到充分的体现。政府应该
干的事睛而且干得好，在政府绩效评估
中会得到充分的肯定和积极的评价 ，政
府不应该干的事情，政府干得越多，将
会得到越严重的负面评价。评估结果不
仅要向社会公开，而且和一系列奖惩机
制直接挂钩。这样，政府绩效评估就自
然成为政府职能转变的最重要的杠杆。
第三，科学的政府绩效评估会有效
地促进政府管理创新。进入新世纪，面
对新形势和新任务，要求政府在管理理
念、管理体制、管理机制和管理方式等
方面都必须创新，否则，政府管理就有
可能阻碍经济的发展和社会的进步。而
科学的政府绩效评估，不仅是对政府管
理的评价过程 ，同时也是对政府管理的
诊断过程。通过方方面面的诊断，能够
比较准确地找到政府管理的长项和短
项，促进政府不断改进和创新管理，从
而收到降低管理成本，提高管理效能和
管理质量的目的。
一
目前，我国比较强调政府绩效评
估。“评估”侧重一个 “评”字，主要解
决以下几个问题：1．为什么评一 政府
绩效评估的目的?2．评什么——政府
绩效评估的对象和内容?3．谁来评一
政府绩效评估的主体?4．怎么评— —政
府绩效评估的程序和方法?5．怎么办
— — 政府绩效评估结果如何使用?毫无
疑问，政府绩效评估非常重要，它是政
府绩效管理的基础和前提。但是，仅仅
停留在 “评”上是远远不够的，还要将
政府绩效评估上升到政府绩效管理。
所谓政府绩效管理，即通过政府体
制改革和政府管理流程再造等一系列环
节，不断改进政府绩效，切实提高政府
管理水平。政府绩效管理包括以下主要
环节：1．依据经济社会发展的特定环境
和政府的主要任务，科学合理地确定某
一 时段的政府绩效目标；2．依据政府的
职能结构和组织结构，进行政府绩效目
标分懈，即将政府的总体绩效目标分解
为若干个子目标 ，并下达到各职能部
门，3．政府绩效合同，即上级政府与下
级政府或一级政府与其下属的职能部门
通过协商，签定政府绩效合同，4．对一
级政府或同级政府的职能部门进行绩效
评估，以检验其履行职责和履行绩效合
同的情况，5．政府绩效预算，即根据政
府的绩效水平，决定下一财政年度的经
费预算，对公众满意和绩效水平高的部
门，可以适当增加预算，以鼓励政府认
真履行职责，6．政府绩效审计，即对政
府履行职责过程中是否经济有效地使用
公共资源进行严格的审查，以防止公共
资源的低效、无效和违规使用，促进政
府增强责任意识，加强和改进政府管
理 ，提高政府效能，7．政府绩效的改进。
通过政府绩效评估和绩效审计，可能发
现政府绩效管理中所存在的问题，针对
这些问题 ，研究制定改进的方案和措
施，以期不断提高政府绩效水平。
可见，政府绩效管理就是以政府绩
效改进和政府效能提高为核心所实施的
一 系列管理过程。由政府绩效评估提升
到政府绩效管理，是必然的趋势。在这
方面，发达国家的一些经验和做法值得
我们认真研究和借鉴。
总之，积极开展和推进政府绩效评
估，就必须克服公务员认识上的盲区、
矫正其认识上的误区，并进一步提高公
务员特别是领导干部对政府绩效评估的
认识。否则，作为政府管理的基础性工
程和政府管理创新的重要手段，政府绩
效评估就很难积极有效地开展，也难以
发挥其应有的作用。
作者简介：
薄贵利 (1957一)，男 (汉族)，吉
林舒兰人，国家行政学院公共管理研究
中心主任，教授；国家行政学院政府绩效
评估中心常务副主任 ，北京市，100089。
责任编辑 喻 匀
维普资讯
