≯ 燕
结构变迁、财政转型
与中国社会保障体系的改革路径
魏 杰 王 韧
(魏 杰 ：清 华 大 学 中 国 经 济 研 究 中 心 副 主 任 、教 授 、博 士 生 导 师 北 京 100084)
(王韧 ：清 华大学 经 济管理 学 院经 济系 博士研 究 生 北 京 100084)
摘要 ：“城 乡三元结构”是我 国社会保 障体 系改革的特有约束 ，财政体制 向公共财政 的转型则规定了我 国
社 会 保 障体 系 改 革 的 基 本 方 向 。 基 于 结 构 变 迁 和 财 政 转 型 的 双 重 约 束 ，当前 我 国社 会 保 障 体 系的 核 心 问 题 在
于 保 障 提 供 方 式 和 财 政 支 撑 方 式 的 不 合 理 以 及 由此 衍 生 出 来 的 四 大 矛 盾 。 借 鉴 发 达 国 家 在 保 障 提 供 方 式 和
财 政 支 撑 方 式 两 个 领 域 的 相 关 经 验 ，并 结 合 模 型 的 构 建 与 分 析 ，得 出我 国社 会 保 障 体 系 改 革 的 最 优 路 径 是 ：
通 过 社 会 保 障 财 政 支 撑 能 力 培 育 、城 镇 部 门 社 会 保 障 并 轨 、一 元 制 社 会 保 障 体 系 构 建 三 个 阶 段 的 主 次 结 合 、
逐 步推 进 。解 决财政 功 能弱化 和城 乡三元 结 构分 割 两个核 心 问题 ，最终 实现 社会 保 障体 系公 平与 效 率的 双
赢 。
关键词 ：城 乡三元结构 财政转型 社会保障体系
中图分类号：F810 文献标识码 ：A 文章编号 ：1004-0730(2006)07-0005-08
一
、引言
自 20世 纪 50年 代我 国开 始 社 会 保 障 制 度 的构
建 工作 以来 ，通 过创 建 、发 展 、瘫 痪 及 改革 四个 阶段 Ⅲ
的曲折 前 进 ，我 国 已初 步 建 立 以 “三 条 保 障线 ”121和养
老 保 险 、医疗 保 险 、工 伤 保 险 为 主要 内容 的城 镇 社 会
保 障体 系 ：农 村社 会保 障 事业 也 已取得 较 大进 展 ，救
灾救 济制 度 、农 村 五保供 养 、农 村最 低 生活 保 障制 度 、
新型农 村 合作 医疗 和农 村 医疗救 助 制度 等初 步展 开 ，
我 国社 会保 障体 系 改革 已经 取得 显 著 的成绩 。 但是 ，
与社会 保 障事业 的发 展 同步 ，我 国社 会保 障体 系的 内
在 矛盾 也 日益突 出 ．并 主要 呈现 出以下 四大 矛盾 ：
第 一 ，社 会保 障体 系 的普 遍性 要 求 与覆盖 结 构不
合理 之 间的矛 盾 。社会 保 障本质 上要 求全 面覆 盖社 会
整体 ．而 在我 国 ，社会 保 障 的覆 盖 面很 窄 ，目前 老 年人
中仅 有 1／5能 领取 退休 金或 养 老金 ，虽 然 有 1．6亿 人
参加 养 老保 险 ，但 扣 除 4100多万 离退 休 人员 ，在 职人
员参 保 的仅 有 1．2亿 ，即使 相对 2．7亿 城 镇从 业 人员
而 言 ，这 一覆 盖 比例 也是 偏 低 的 ；城 镇 职 工基 本 医疗
保 险制度 也 只覆 盖 了 城镇 从业 人 员 的 1／3左 右 ；而 农
村养 老保 险 的覆 盖 范 围甚 至 还 由 1999年 的 9．75％下
降到 2003年 的 7．06％ 。呈 现 逐年 降 低 的趋 势 。[31与 覆
盖 率偏 低并存 的是覆 盖方 式 的不 合理 ，以养 老保 险 为
例 ，享有 养 老保 障的那 部 分职 工 领取 的实 际养 老 金 占
了工 资水 平 的 80％至 90％ ，因此 其 总 体处 于低 覆 盖 、
-
高替 代 的状况 。从 这一 角度 看 ，我 国 的社 会保 障 体系
总体 上 还 不 是严 格 意 义下 覆 盖 全 社会 的社 会 保 障 ，旧
显然 与社 会保 障体 系 的普 遍性 要 求不 相适 应 。
第 二 ，社 会保 障体 系 的一 致 性 要 求 与三 元 [51条 块
分 割之 间 的矛盾 。社 会保 障要 求实 现对 所有 社会 成员
的一 致对 待 ，而在 我 国 ，社 会 保 障 的条 块 分 割 特 征 明
维普资讯
Á土
宁可宁; 不高
结构变迁财政转型
与中国社会保障体系的改革路径
魏杰王韧
(魏杰:清华大学中国经济研究中心副主任、教授、博士生导师 北京 1α>084 )
(王韧:清华大学经济管理学院经济系博士研究生 北京 1α>084 )
摘要城乡三元，结构"是我国社会保障体系改革的特有约束，财政体制向公共财政的转型则规定了我国
社会保障体系改革的基本方向。基于结构变迁和财政转型的双重约束，当前我国社会保障体系的核心问题在
于保障提供方式和财政支撑方式的不合理以及由此衍生出来的四大矛盾。借鉴发达国家在保障提供方式和
财政支撑方式两个领坡的相关经验，并结合模型的构建与分析，得出我国社会保障体系改革的最优路径是:
通过社会保障财政支撑能力培育、城镇部门社会保障并轨、一元，制社会保障体系构建三个阶段的主次结合、
逐步椎进，解决财政功能弱化和城乡三元，结构分割两个核心问题 最终实现社会保障体系公平与效率的双
赢。
关键词:城乡三元，结构
中固分类号 :F81O
财政转型 社会保障体系
文献标识码 :A 文章编号: 1∞4-0730(2∞6)07-悦的5-08
一、引言
自 20 世纪 50 年代我国开始社会保障制度的构
建工作以来，通过创建、发展、瘫痪及改革四个阶段[1J
的曲折前进，我国已初步建立以"三条保障线 "{2J和养
老保险、医疗保险、工伤保险为主要内容的城镇社会
保障体系;农村社会保障事业也已取得较大进展，救
灾救济制度、农村五保供养、农村最低生活保障制度、
新型农村合作医疗和农村医疗救助制度等初步展开，
我国社会保障体系改革已经取得显著的成绩。但是，
与社会保障事业的发展同步，我国社会保障体系的内
在矛盾也日益突出，并主要呈现出以下四大矛盾:
第一，社会保障体系的普遍性要求与覆盖结构不
合理之间的矛盾。社会保障本质上要求全面覆盖社会
整体，而在我国，社会保障的覆盖面很窄，目前老年人
中仅有 115 能领取退休金或养老金，虽然有 亿人
参加养老保险，但扣除 41∞多万离退休人员，在职人
员参保的仅有 亿，即使相对 亿城镇从业人员
而言，这一覆盖比例也是偏低的;城镇职工基本医疗
保险制度也只覆盖了城镇从业人员的 113 左右;而农
村养老保险的覆盖范围甚至还由 1999 年的 %下
降到 2∞3 年的 %.呈现逐年降低的趋势。 [3J与覆
盖率偏低并存的是覆盖方式的不合理，以养老保险为
例，享有养老保障的那部分职工领取的实际养老金占
了工资水平的 80%至 90%. 因此其总体处于低覆盖、
高替代的状况。从这一角度看，我国的社会保障体系
总体上还不是严格意义下覆盖全社会的社会保障.[.句
显然与社会保障体系的普遍性要求不相适应。
第二，社会保障体系的一致性要求与三元I句条块
分割之间的矛盾。社会保障要求实现对所有社会成员
的一致对待，而在我国，社会保障的条块分割特征明
显 。在 传统 的城 镇居 民 和农村 居 民之外 ，进城 务工 人
员 、乡 镇 企 业 职 工 和 被 征 地 农 民 构 成 了 新 的 迁 移 人
口 ．这 三个群 体 的社会 保 障程度 呈现 出显 著差 异 。根
据 北京 大学 和 中国社会 科学 院 等单 位对 北京 、长春 等
六城 市 的调 查 。工 作单 位 为迁移 劳动 力提 供养 老保 险
的 比例 仅 为 14％ ，而城 市 本 地 职工 中 这一 比例 却 高
达 88％：提 供 医疗 保 险 的 比例 仅 为 20％ ，而城 市 本地
职工 这 一 比例 为 50％ ；在 全 国范 围 内 ，只有 上 海 等极
个 别 的 地 区 采 取 “量 体 裁 衣 ”的 方 式 ，为 进 城 务 工 人 员
等特 定群 体 做 出有 别 于社 会 保 险 的制 度 安排 。而 在
农 村 。拥 有 的土地 使用 权仍 然 被认 为是理 论上 的保 障
基 础 ．广 大农 村地 区仅 有北 京 、广东 、浙 江等少 数几 个
省 份试 行 农 村低 保 ，农 民 的 养老 、医疗 费用 基 本 上 仍
由他 们 个 人 全 额 负 担 。f61城 乡 乏 元 结 构 之 间 的 条 块 分
割显 然违 背 了社会 保 障体 系的一 致性 要求 。
第 =乏．社会 保 障体 系的有 效性 要求 和保 障力 度不
充 足之 间 的矛 盾 。社 会 保 障体 系 的 基本 目标 在 于实
现对 需求 者 的 有效 保 障 ，而 在我 国 ，社 会 保 障 水平 过
低 制 约 了这 一 目标 的 达成 。 以最 低生 活 保 障 制度 为
例 ． 虽 然 2002年 底 城 镇 居 民 受 助 人 口 由 1999年 的
266 7Y人 增 加 到 2065 7Y人 。但 因 保 障水 平 低 ，部 分 相
对 贫 困的 城 镇居 民实 际上 需 要 帮助 而 得 不到 充 分 的
帮 助 ；【7I而 在农 村 养 老保 险方 面 ，对 于 1995年 40岁
的 人来 说 。按 人均 每 年 150元 的交 费水 平 ，且 按 当时
复利 12％累计 计息 。至 60岁退 休 后 每月 只 能 领 取养
老金额 15元 ．这 一 保 障力 度 显然过 低 。除此 之外 ，由
于 方 案 制 订 过 程 中浓 厚 的 治 理 通 货 膨 胀 色 彩 ，我 国 还
对 远期 的社 会保 障 力度 进 行 了 限制 ，按 计 划 ，养 老 金
目标替 代率将 从 8O％左 右最 终 降 至 58．8％，医疗 保 险
待 遇从 9O％左 右降 至 6O％左 右 。嗍这 显然 不利 于达 到
社会 保 障体 系的 有效性 要求 。
第 四 ．社会 保 障体 系的公 共性 要求 与财 政功 能不
健全 之 间 的矛 盾 。鉴 于 社会 保 障的 公共 或 半 公 共性
质 ．加 大财 政对 社会 保 障的 资金投 人 成为建 立公 共财
政 体 制 的重 要 内容 。但 是 我 国 财政 对 社 会 保 障事 业
的投 人 力度 显然 不够 。近 年来 ，我 国社会 保 障支 出 占
财 政 支 出的 比重 基 本保 持 在 1O—ll％之 间 ，但在 现代
公 共财政 体制 下 ．社会 保 障和福 利支 出一 般应 占到 财
政 支 出的 113以上 ．北 欧 国家甚 至 占到 了一半 左 右 。
与 财政 投 人不 足 并存 的是 社会 保 险 基 金 高缴 费 率 与
低 收缴率 并存 、各 级政 府社 会 保障 财政 责任模 糊 、社
会 保障 资金 预算软 约束 、社会 保 险基 金保 值增 值不 理
想 四 大 突 出 难 题 。财 政 功 能 的 不 健 全 引 发 了 巨 大 的 财
政 风 险 ．2002年 我 国养 老 保 险 基 金 收 支缺 口扩 大 到
500多 亿 元 。预 计 到 2010年 将 达 到 1000多 亿 元 ，而
在 2001年 全 国有 8个 省 份 失 业 保 险 金 当年 收 不 抵
支 ．【9l这显 然违 背 了社会 保 障体 系的公 共性 要求 。
总体 而 言 ，以上 四个矛 盾 主要涉 及保 障提 供方 式
和 财 政 支 撑 方 式 两 大 领 域 ，城 乡 三 元 结 构 和 财 政 功 能
弱 化是其 中的关键 因 素 ，这 两个 因素 不仅 直接 导致 了
社会 保 障资 金征 收和 支付 的不公 平 ，还显 著影 响到 相
应群 体 的经 济 激励 ， 由此带 来 公 平 和 效率 的双 重 缺
失 。针对 这一 问题 。有学 者 主张 以社会 保 障税 的开征
作 为主要 着力 点 ， 有 学 者认 为应 当 以社 会保 障 体 系
的 并 轨 作 为 改 革 的 核 心 。⋯1本 文 认 为 ，系统 化 的 问 题
必 须 依 赖 于 系 统 化 的 解 决 思 路 ，应 当 把 问 题 的 解 决 放
在结 构变 迁 和财政 转 型的统 一框 架 内加 以考虑 ，并 制
定 相 应 的 渐 进 式 改 革 策 略 。
借鉴
二、社会保障体系改革基本方向的国际经验及其
因为 我 国社 会 保 障体 系的 四大 突 出矛 盾 主要 涉
及 到社 会 保 障提 供 方式 和公 共 财政 支 撑 方 式 两个 领
域 ．而 城 乡 三 元 结 构 和 财 政 功 能 弱 化 构 成 了 两 个 最 关
键 的影 响 因素 。因此参考 和 借鉴 发达 国家 在这 两个 领
域 的相 关 经验 对 于 问题 的 解决 具 有 非 常重 要 的现 实
j蕞义 。
(一 )社 会 保 障提 供 方 式 的 国 际 经验 及 其 借 鉴
社 会保 障 的提供 方式 主要 包含 保 障范 围 、保 障结
构 和保 障力 度三 个方 面 的基本 内容 。
首 先 ．在 社会 保 障 的 范 围方 面 ，战后 西方 发达 国
家 的社会 保 障体 系 以“公 民权 利 、普遍 性 和统一 性 ”三
个 原则 为 指针 ，提 供 了内涵 丰 富 、覆 盖 广 泛 的保 障 服
务 。内涵 上 ．芬 兰 的社会 保 障体 系实 现 了对 预 防性 安
全 和健 康政 策 、社 会 和卫 生 服 务 、社 会 保 险等 内容 的
维普资讯
显 c 在传统的城镇居民和农村居民之外，进城务工人
员、乡镇企业职工和被征地农民构成了新的迁移人
口，这三个群体的社会保障程度呈现出显著差异。根
据北京大学和中国社会科学院等单位对北京、长春等
六城市的调查，工作单位为迁移劳动力提供养老保险
的比例仅为 14%. 而城市本地职工中这一比例却高
达 88%;提供医疗保险的比例仅为 20%.而城市本地
职工这一比例为 50%;在全国范围内，只有上海等极
个别的地区采取"量体裁衣"的方式，为进城务工人员
等特定群体做出有别于社会保险的制度安排。而在
农村，拥有的土地使用权仍然被认为是理论上的保障
基础，广大农村地区仅有北京、广东、浙江等少数几个
省份试行农村低保，农民的养老、医疗费用基本上仍
由他们个人全额负担。 [61城乡兰元结构之间的条块分
割显然违背了社会保障体系的一致性要求。
第=三.社会保障体系的有效性要求和保障力度不
充足之间的矛盾。社会保障体系的基本目标在于实
现对需求者的有效保障，而在我国，社会保障水平过
低制约 r这一目标的达成。以最低生活保障制度为
例，虽然 2∞2 年底城镇居民受助人口由 1999 年的
266 万人增加到 2065 万人，但因保障水平低，部分相
对贫困的城镇居民实际上需要帮助而得不到充分的
帮助川而在农村养老保险方面，对于 1995 年 40 岁
的人来说，按人均每年 150 元的交费水平，且按当时
复利 12%累计计息，至 60 岁退休后每月只能领取养
老金额 15 元，这一保障力度显然过低。除此之外，由
于方案制订过程中浓厚的治理通货膨胀色彩，我国还
对远期的社会保障力度进行了限制，按计划，养老金
目标替代率将从 80%左右最终降至 % ，医疗保险
待遇从 90%左右降至 60%左右。 I町这显然不利于达到
社会保障体系的有效性要求。
第四，社会保障体系的公共性要求与财政功能不
健全之间的矛盾。鉴于社会保障的公共或半公共性
质，加大财政对社会保障的资金投入成为建立公共财
政体制的重要内容。但是我国财政对社会保障事业
的投入力度显然不够。近年来，我国社会保障支出占
财政支出的比重基本保持在 10-11%之间，但在现代
公共财政体制下，社会保障和福利支出一般应占到财
政支出的 113 以上，北欧国家甚至占到了一半左右。
与财政投入不足并存的是社会保险基金高缴费率与
低收缴率并存、各级政府社会保障财政责任模糊、社
会保障资金预算软约束、社会保险基金保值增值不理
想四大突出难题。财政功能的不健全引发了巨大的财
政风险 .2∞2 年我国养老保险基金收支缺口扩大到
5∞多亿元，预计到 2010 年将达到 1αm 多亿元，而
在 2∞1 年全国有 8 个省份失业保险金当年收不抵
支， I91这显然违背了社会保障体系的公共性要求。
总体而言，以上四个矛盾主要涉及保障提供方式
和财政支撑方式两大领域，城乡三元结构和财政功能
弱化是其中的关键因素，这两个因素不仅直接导致了
社会保障资金征收和支付的不公平，还显著影响到相
应群体的经济激励，由此带来公平和效率的双重缺
失。针对这一问题，有学者主张以社会保障税的开征
作为主要着力点，[101有学者认为应当以社会保障体系
的并轨作为改革的核心。 [111本文认为，系统化的问题
必须依赖于系统化的解决，思路，应当把问题的解决放
在结构变迁和财政转型的统一框架内加以考虑，并制
定相应的渐进式改革策略。
二、社会保障体系改革基本方向的国际经验及其
借鉴
因为我国社会保障体系的四大突出矛盾主要捞
及到社会保障提供方式和公共财政支撑方式两个领
域，而城乡三元结构和财政功能弱化构成了两个最关
键的影响因素，因此参考和借鉴发达国家在这两个领
域的相关经验对于问题的解决具有非常重要的现实
意义。
(一)社会保障提供方式的国际经验及其借鉴
社会保障的提供方式主要包含保障范围、保障结
构和保障力度三个方面的基本内容。
首先，在社会保障的范围方面，战后西方发达国
家的社会保障体系以"公民权利、普遍性和统一性"三
个原则为指针，提供了内涵丰富、覆盖广泛的保障服
务。内涵上，芬兰的社会保障体系实现了对预防性安
全和健康政策、社会和卫生服务、社会保险等内容的
全 方 位 覆 盖 。 瑞 典 的 社 会 保 障 体 系 包 括 了 养 老 保 险
(年金 制 度 )、失 业 保 险 、医疗 保 险 、工伤 保 险 、社 会 福
利 津 贴 和 其 他 社 会 补 贴 等 多 项 内 容 ；日本 的 社 会 保 障
制 度 也 涵 盖 医 疗 、养 老 、失 业 保 险 等 多 个 方 面 。 而 在
覆 盖 范 围 上 。各 国 都 以 全 民 的 社 会 保 障 为 目标 ，以 美
国 养老 保 险为 例 ，经 过 由工业 和 商 业 企业 工 薪 劳 动
者 。到 农业 工人 、小商 贩和 个体 经 营者 ，再到联 邦 政府
公 务 员 退 休 制 度 纳 入 这 一 逐 步 推 进 的 过 程 后 ，已 基 本
形 成 全 国统 一 的社会 养 老 保 险体 系 ，目前美 国共 有
1．2亿人 参加 了退 休养 老保 险 ，约 占全部 在业 人员 的
95％。几 乎所 有 的社 会劳 动 者都 已纳 入 保险 范 围 。由
此 可见 ．全面性 和统 一性 是发 达 国家社 会保 障 范 围的
基 本 特 征 。
其 次 。在保 障结 构 方 面 ，发 达 国家社 会 保 障 的多
元 化 趋势 日益 明显 ，英 国通过 鼓 励 私人 保 险 、与私 人
医院签 订合 同 、承包服 务机 构等 方式 推 动社会 保 障制
度 的“私人 化 ”和 “资本化 ”；日本 除强 制性 的 国民养 老
金 外 ．还 设 置 了 国 民 养 老 金 基 金 、农 民 养 老 金 ，以 及 种
类 多 、针 对 性 强 的 个 人 养 老 保 险 ，用 于 满 足 不 同 层 次
国 民的养 老保险 需求 ；即使是福 利 制度 最为 普遍 的北
欧 国家 。其社 会 保 障 的 “社 会 分 担 化 ”趋 势 也 日益 显
著 ，在 芬 兰 ，政府 财 政投 入 占社会 保 障 资 金 的 比重从
1995年的 45．8％下 降到 2002年 的 42．4％；而雇 主 缴
费 比例则 由 37．7％上 升到 39．2％ ；2005年 芬 兰社会 保
障资 金预 算 为 418亿 欧元 ，其 中政府 预 算 内支 出只有
148亿 欧 元 。不 到 总 预 算 金 额 的 35％ 。而 来 源 于 雇 主 、
个 人 和保险 市场 的资金 投 入则 不断增 加 。1121
最 后 ．在 保 障 力 度 方 面 ，虽 然 基 于 财 政 压 力 ，发 达
国家对社 会保 障程 度进 行 了压缩 。但其 实 际保 障力 度
仍 以满足社 会需 求 为 目标 ，其 中政 府 的职 责是提 供最
基 本 的 福 利 。满 足 最 基 本 的 需 要 ，如 基 本 医 疗 、基 本 社
会 服 务 和 基 础 教 育 等 。 以 养 老 金 为 例 ，为 维 持 劳 动 者
退 休后 的基 本生 活需 求 ，美 国对 养 老金水 平进 行 了分
段 计算 ，低段 工 资基 数 的养 老金支 付 比为 90％ ，中段
基 数 的 支 付 比 例 为 32％ ，高 段 基 数 的支 付 比 例 为
15％ 。由 此 低 收 入 者 的 养 老 金 相 当 于 原 工 资 的 70％~E
右 ，中等 收入 者相 当于 4O％左右 ，高 收入 者 相 当 于
24％左 右 ：芬 兰 的 失 业 金 发 放 标 准 达 到 平 均 总 收 入 水
平 的 45％左 右 ，低 收 人 人 群 领 取 失 业 金 的 数 量 可 达 到
工 资 收入 的 90％。而高 收入 者则 低 于 50％。这样 的 保
障 水 平 足 以 满 足 不 同 群 体 的 基 本 需 求 。
(二 )社 会 保 障 财 政 支 撑 方 式 的 国 际 经 验 借 鉴
社会 保 障的 财政 支 撑 方式 主要 包 括 财政 来 源 制
度 、财政 给付 制度 、财政 预算 管理 三方 面 的基 本 内容 。
首先 ，从 社 会 保 障财 政 来 源看 ，目前 发 达 国家 主
要 形 成 了 三 种 基 本 模 式 ：一 是 投 保 资 助 型 模 式 ，以 美
国 、德 国 、日本等 国为 代表 ，即 以劳 动者 和雇 主 的社会
保 障税 收和社 会保 险缴 费作 为 主要 财政 来源 ，不 足部
分 由 国家给予 补贴 ；二 是纯 福利 型社 会保 障模 式 ，以
英 国 、瑞 典 、加 拿大 为典 型代 表 ，即所 有社 会保 障 资金
均 从 国 家 财 政 收 入 中 来 ，并 由 国 家 全 力 承 担 ；三 是 储
蓄保 险 型社 会保 障 模式 ，以新 加 坡 、智 利 等 国家 为代
表 ，实 行 完全 的个 人 积 蓄方 式 ，以新 加坡 的 中 央公 积
金 制 最 为 典 型 。 实 践 中 这 三 种 财 政 来 源 模 式 互 有 优
劣 ：投 保 资 助 型 模 式 有 利 于 以 渐 进 方 式 形 成 覆 盖 全 社
会 、政 事 分 开 的 社 会 保 障 体 系 ，但 可 能 导 致 严 重 的 “空
心 化 ”问 题 ；纯 福 利 型模 式 的 保 障 供 给 充 足 ，但 容 易 导
致 个人 激励 不足 和财政 负 担 的加重 ；储 蓄保 险型社 会
保 障模 式 虽然 激 励效 应 显 著 ，但互 济性 小 ，难 以达 到
社会 保 障的公 平性 目标 。但 从趋 势上 看 ，目前 发达 国
家 的社 会 保障 财 政来 源 制度 纷纷 向积 累 制 和现 收 现
付 制结 合 的方 向转换 ，如 美 国为应 对社 会保 障金 入 不
敷 出的 问题 。对 社 会保 障 税 进行 了改 革 ，将 现 收 现付
制 更改 成部 分积 累制 ；瑞 典在 2001年对 养 老保 险体
系进 行 了改革 ．将 原 来完 全 的 国家管 理转 变 为 国 家管
理 和私人 管 理相 结合 。从现 收 现付 制 度转 变 为现 收 现
付与 基金 积 累制相结 合 ；芬 兰从 1990年 开始 建立 了
失 业缓 冲基 金 。以应付 经 济衰 退 时财政 税 收不足 可 能
带 来 的冲击 。
其 次 ，从 社会 保 障 的 财政 给 付 制 度看 ，发 达 国家
的社会 保障 支 出在财 政总 支 出中 占据 了相 当的 比重 ，
英 国社 会 福 利 计 划 各 项 开 支 占 到 公 共 支 出 总 额 的
50％ 。法 国 为 30．6％ 。德 国 为 30．5％ ，瑞 典 为 32．5％ ，丹
麦 为 30％，欧 盟 15国 的 平 均 水 平 也 达 到 27．5％ 。 另
外 ，鉴 于高 福 利 的负 向激 励 ，发 达 国家 又进 行 了财 政
给 付方 式 的调整 ，将 财政 给付 的重点 集 中在 基本 的社
维普资讯
全方位覆盖。瑞典的杜会保障体系包括了养老保险
(年金制度)、失业保险、医疗保险、工伤保险、社会福
利津贴和其他杜会补贴等多项内容:日本的杜会保障
制度也涵盖医疗、养老、失业保险等多个方面。而在
覆盖范围上，各国都以全民的杜会保障为目标，以美
国养老保险为例，经过由工业和商业企业工薪劳动
者，到农业工人、小商贩和个体经营者，再到联邦政府
公务员退休制度纳入这一逐步推进的过程后，已基本
形成全国统一的社会养老保险体系，目前美国共有
亿人参加了退休养老保险，约占全部在业人员的
95%，几乎所有的社会劳动者都已纳入保险范围。由
此可见，全面性和统一性是发达国家社会保障范围的
基本特征。
其次，在保障结构方面，发达国家社会保障的多
元化趋势日益明显，英国通过鼓励私人保险、与私人
医院签订合同、承包服务机构等方式推动社会保障制
度的"私人化"和"资本化日本除强制性的国民养老
金外，还设置了国民养老金基金、农民养老金，以及种
类多、针对性强的个人养老保险，用于满足不同层次
国民的养老保险需求:即使是福利制度最为普遍的北
欧国家，其社会保障的"社会分担化"趋势也日益显
著，在芬兰，政府财政投入占社会保障资金的比重从
1995 年的 %下降到 2002 年的 %;而雇主缴
费比例则由 %上升到 %;2005 年芬兰社会保
障资金预算为 418 亿欧元，其中政府预算内支出只有
148 亿欧元，不到总预算金额的 35% ，而来源于雇主、
个人和保险市场的资金投入则不断增加。 1121
最后，在保障力度方面，虽然基于财政压力，发达
国家对社会保障程度进行了压缩，但其实际保障力度
仍以满足社会需求为目标，其中政府的职责是提供最
基本的福利，满足最基本的需要，如基本医疗、基本杜
会服务和基础教育等。以养老金为例，为维持劳动者
退休后的基本生活需求，美国对养老金水平进行了分
段计算，低段工资基数的养老金支付比为 90% ，中段
基数的支付比例为 32% ，高段基数的支付比例为
15%，由此低收入者的养老金相当于原工资的 70%左
右，中等收入者相当于 40%左右，高收入者相当于
24%左右;芬兰的失业金发放标准达到平均总收入水
平的 45%左右，低收入人群领取失业金的数量可达到
工资收入的 90%，而高收入者则低于 50%。这样的保
障水平足以满足不同群体的基本需求。
(二)社会保障财政支撑方式的国际经验借鉴
杜会保障的财政支撑方式主要包括财政来源制
度、财政给付制度、财政预算管理三方面的基本内容。
首先，从社会保障财政来源看，目前发达国家主
要形成了三种基本模式:一是投保资助型模式，以美
国、德国、日本等国为代表，即以劳动者和雇主的社会
保障税收和社会保险缴费作为主要财政来源，不足部
分由国家给予补贴;二是纯福利型社会保障模式，以
英国、瑞典、加拿大为典型代表，即所有社会保障资金
均从国家财政收入中来，并由国家全力承担;三是储
蓄保险型杜会保障模式，以新加坡、智利等国家为代
表，实行完全的个人积蓄方式，以新加坡的中央公积
金制最为典型。实践中这三种财政来源模式互有优
劣:投保资助型模式存利于以渐进方式形成覆盖全社
会、政事分开的社会保障体系，但可能导致严重的"空
心化"问题:纯福利型模式的保障供给充足，但容易导
致个人激励不足和财政负担的加重;储蓄保险型社会
保障模式虽然激励效应显著，但互济性小，难以达到
社会保障的公平性目标。但从趋势上看，目前发达国
家的社会保障财政来源制度纷纷向积累制和现收现
付制结合的方向转换，如美国为应对社会保障金入不
敷出的问题，对社会保障税进行了改革，将现收现付
制更改成部分积累制;瑞典在 2∞1 年对养老保险体
系进行了改革，将原来完全的国家管理转变为国家管
理和私人管理相结合，从现收现付制度转变为现收现
付与基金积累制相结合;芬兰从 1990 年开始建立了
失业缓冲基金，以应付经济衰退时财政税收不足可能
带来的冲击。
其次，从社会保障的财政给付制度看，发达国家
的社会保障支出在财政总支出中占据了相当的比重，
英国社会福利计划各项开支占到公共支出总额的
50% ，法国为 % ，德国为 %，瑞典为 %，丹
麦为 30%，欧盟 15 国的平均水平也达到 %。另
外，鉴于高福利的负向激励，发达国家又进行了财政
给付方式的调整，将财政给付的重点集中在基本的杜
会保 障需 求满 足方 面 ，其 他需 求 则交 由社会 保 险和个
人 帐户等 方式 加 以解决 ，如芬 兰 为解决 失业 金支 付过
高 问题 ．采 用 了 政 府 财 政 支 付 和 工 会 等 组 织 发 放 相 结
合 的原则 ；其 他 北 欧 国家 则在 养 老 金 、失 业 金 等福 利
项 目之外 更 多领 域 的 财政 给 付 中采 取 了提供 服 务 而
非 现 金 转 付 的 方 式 ，由 此 不 仅 节 约 了 财 政 开 支 ，还 在
医疗 和 教 育 等公 共部 门开辟 出新 的32作机 会 。在 财
政 给付结 构方 面 ．发达 国家 对 中央与地 方政 府 的财政
职 责进 行 了进 一步 的明 确 ，如在 美 国 ，联 邦 政 府提 供
的社会 保 障主要 限 于“老 遗残 ”和最 低 生活保 障项 目，
而更 多的社 会保 险 责任 由州政 府加 以 承担 ；而在北 欧
国 家 ，中 央 财 政 给 付 主 要 涉 及 社 会 公 共 安 全 、职 业 健
康 和 预 防 性 、应 急 性 社 会 政 策 和 措 施 ，并 用 于 平 衡 地
区差 别 ，其余 基本 保障项 目则 由地 方 政府 负责 。
最 后 ，在社 会 保 障 的财 政 预算 管 理 方 面 ，发 达 国
家 主 要 形 成 了 三 种 基 本 模 式 ： 一 是 政 府 公 共 预 算 模
式 ，即将社 会保 障收 入和 支 出视 同政府 的经 常性 收支
在政 府公 共 预算 中统一 安 排 ；二是 专 项 基 金预 算模
式 。即将 社会 保 障 收入 、支 出与政 府 经 常 预算 收 支 分
开 或相 对独立 ．单 独编列 社 会保 障专 项预算 予以专 门
反 映 ；三是 不将 社 会 保 障纳 入 政府 预算 的模 式 ，以新
加 坡 中 央 公 积 金 制 度 为 代 表 。 实 践 中 ，第 一 种 模 式 带
来 了较大 的财政 负担 ．第 三种模 式 下 的国家 财政仍 需
承担 预算 系统之 外 的社 会 救助 、社会 福利 等事 业 的直
接 拨 款责任 ，并需 对 系统外 的社 会保 险基 金给 予适 当
援 助 ，031因此 目前 最 为普 遍 的是 专项社 会 保 障预算 模
式 。另 外 ，为 实 现保 值增 值 ，各 国也 在逐 步 强 化社 会
保 障专项 管理 机构 的相 关职 能 ，如美 国的社 会保 障税
费 由财政 部 国内工 资局集 中收缴 ．并转入 社会 保 障信
托基 金 由社 会保 障署 统一 运 营 ，同时还授 权社 会保 障
署 进行 投资 方式 和投 资方 向 的选 择 ：而瑞 典则 以基 金
制 养老 金管 理局作 为 养老金 的 主要投 资 管理机 构 ，负
责 收 入 型养 老 金 中结 余 部 分 (缓 冲基 金 1的投 资 和基
金 制 养 老 金 中 个 人 委 托 管 理 的 养 老 金 的 投 资 。 由 此
可见 ，专项 的社会 保 障预算 和 专业化 的社 会保 障 基金
管 理 已 经 成 为 发 达 国 家 社 会 保 障 财 政 预 算 管 理 的 两
大 基 本 特 征 。
总体 而 言 ，保 障范 围 的普遍 性 和统 一性 、保 障结
构 的多元化 、保 障力 度 的兼 容性 构成 了发达 国家社 会
保 障提 供 的三大 基本 经验 ；而社 会保 障 财政来 源 中现
收 现 付 与 基 金 积 累 制 的 结 合 、财 政 给 付 中 基 本 需 求 满
足与给付 方式 结构 优化 的结 合 、专项 社会 保障 预算 和
专业 化 社 会保 障 基金 管 理 的结 合 构 成 了 发达 国家社
会保 障财 政支 撑 的基本 经验 ，由此 也 为我 国社会 保 障
财政转 型 的基 本方 向提供 了参 考依 据 。
三、我国社会保障体 系改革的路径选择 ：基于理
论模型的分析
综 合发 达 国家 社 会 保 障提 供 方式 与社 会 保 障财
政支撑 方式 的基 本经 验 ，联系 我 国社 会 保障 体 系现存
的主要 矛盾 和 问题 ．我 国社 会保 障体 系 的改 革必须 在
保 障提 供方 式和 财政 支撑 方式 两个层 面 上综 合推进 ，
而 三 元 结 构 变 迁 和 财 政 转 型 构 成 了 其 中 两 个 关 键 的
影 响因 素。考 虑 到多重 目标 的存 在 ，我 国的社会 保 障
体 系 改 革 应 当 有 一 个 合 理 的路 径 安 排 ，而 其 具 体 选 择
也 必 须 具 有 相 应 的理 论 基 础 。
(一 )我 国社 会保 障体 系改革路 径 的理论 模 型
这里 我们 将 依 据 中 国社 会 保 障体 系 改 革所 面 临
的基础 环境 和制 约 因素设定 理论 模 型的基 本框 架 。
首先 ．我 国社会 保 障体 系特 有 的三元 条块分 割 主
要 来 源 于城 乡 三 元 结 构 。 在 改 革 开 放 进 程 中 ，我 国 在
传统城 乡二 元结 构 的基础 上 ，衍 生 出 了一类 介于城 乡
之 间 的 特 殊 群 体 ．主 要 包 括 进 城 务 工 人 员 、乡 镇 企 业
职工 和被征 地农 民等 。据估 算 ，近几 年 乡镇企 业就 业
人 数基 本保 持 在 1-3亿 人 左 右 ；进 城 务工 人 员 已超 过
1亿 人 ．且 每 年 保 守增 量 达 到 400万人 ；被 征 地 农 民
达 4000万 人 ．每 年 增 量 约 200万 人 ，这 三 支 队 伍 加 在
一 起 的人 数 ．已经 超过 城 镇就 业 人数 。041考虑 到 这 一
群 体 的庞大 规模 和特 殊身 份 ，在我 国社 会保 障体 系改
革 路径 的选 择 中 ．应 当将 三大 群体 的相互 区分作 为模
型 分 析 的 一 个 基 本 要 素 。
其 次 ．考 虑 到 我 国 财 政 体 制 从 国 家 财 政 转 变 为 公
共 财政 ．社 会 保障方 式从 企业 保 障转 变为 社会 保 障过
程 的相互 衔 接 ．在社 会 保 障普 遍 发 展 成 为一 种 制 度
时 ，应 当将 其 自然 融 人 公 共 财 政 之 中 。 而 且 在 市 场 经
维普资讯
会保障需求满足方面，其他需求则交由社会保险和个
人帐户等方式加以解决，如芬兰为解决失业金支付过
高问题，采用了政府财政支付和工会等组织发放相结
合的原则;其他北欧国家则在养老金、失业金等福利
项目之外更多领域的财政给付中采取了提供服务而
非现金转付的方式，由此不仅节约了财政开支，还在
医疗和教育等公共部门开辟出新的工作机会。在财
政给付结构方面，发达国家对中央与地方政府的财政
职责进行了进一步的明确，如在美国，联邦政府提供
的社会保障主要限于"老遗残"和最低生活保障项目，
而更多的社会保险责任由州政府加以承担;而在北欧
国家，中央财政给付主要涉及社会公共安全、职业健
康和预防性、应急性社会政策和措施，并用于平衡地
区差别，其余基本保障项目则由地方政府负责。
最后，在社会保障的财政预算管理方面，发达国
家主要形成了宁.种基本模式:一是政府公共预算模
式，即将社会保障收入和支出视同政府的经常性收支
在政府公共预算中统一安排·二是专项基金预算模
式，即将社会保障收入、支出与政府经常预算收支分
开或相对独立，单独编列社会保障专项预算予以专门
反映，-是不将社会保障纳入政府预算的模式，以新
加坡中央公积金制度为代表。实践中，第一种模式带
来了较大的财政负担，第三种模式下的国家财政仍需
承担预算系统之外的社会救助、社会福利等事业的直
接拨款责任，并需对系统外的社会保险基金给予适当
援助， iHl因此目前最为普遍的是专项社会保障预算模
式。另外，为实现保值增值，各国也在逐步强化社会
保障专项管理机构的相关职能，如美国的社会保障税
费由财政部国内工资局集中收缴，并转入社会保障信
托基金由社会保障署统一运营，同时还授权社会保障
署进行投资方式和投资方向的选择;而瑞典则以基金
制养老金管理局作为养老金的主要投资管理机构，负
责收入型养老金中结余部分(缓冲基金)的投资和基
金制养老金中个人委托管理的养老金的投资。由此
可见，专项的社会保障预算和专业化的社会保障基金
管理已经成为发达国家社会保障财政预算管理的两
大基本特征。
总体而言，保障范围的普遍性和统一性、保障结
构的多元化、保障力度的兼容性构成了发达国家社会
保障提供的兰大基本经验;而社会保障财政来源中现
收现付与基金积累制的结合、财政给付中基本需求满
足与给付方式结构优化的结合、专项社会保障预算和
专业化社会保障基金管理的结合构成了发达国家社
会保障财政支撑的基本经验由此也为我国社会保障
财政转型的基本方向提供了参考依据。
三、我国社会保障体系改革的路径选择:基于理
论模型的分析
综合发达国家社会保障提供方式与社会保障财
政支撑方式的基本经验，联系我国社会保障体系现存
的主要矛盾和问题，我国社会保障体系的改革必须在
保障提供方式和财政支撑方式两个层面上综合推进，
而三元结构变迁和财政转型构成了其中两个关键的
影响因素。考虑到多重目标的存在，我国的社会保障
体系改革应当有一个合理的路径安排，而其具体选择
也必须具有相应的理论基础。
(一)我国社会保障体系改革路径的理论模型
这里我们将依据中国社会保障体系改革所面临
的基础环境和制约因素设定理论模型的基本框架。
首先，我国社会保障体系特有的三元条块分割主
要来摞于城乡三元结构。在改革开放进程中，我国在
传统城乡二元结构的基础上，衍生出了一类介于城乡
之间的特殊群体，主要包括进城务工人员、乡镇企业
职工和被征地农民等。据估算，近几年乡镇企业就业
人数基本保持在 亿人左右;进城务工人员已超过
1 亿人，且每年保守增量达到 4∞万人;被征地农民
达 4000 万人，每年增量约 2∞万人，这三支队伍加在
一起的人数，已经超过城镇就业人数。 [141考虑到这一
群体的庞大规模和特殊身份，在我国社会保障体系改
革路径的选择中，应当将三大群体的相互区分作为模
型分析的一个基本要素。
其次，考虑到我国财政体制从国家财政转变为公
共财政，社会保障方式从企业保障转变为社会保障过
程的相互衔接，在社会保障普遍发展成为一种制度
时，应当将其自然融入公共财政之中。而且在市场经
济体 制 尚不 完 善 的情况 下 ，社 会 保 险 、个 人 帐户 等 其
他 社 会保 障方 式 的 发展 面 临 着 巨大 的交 易成 本 和 管
理成 本 ，因此 财政 支撑 在我 国社 会保 障体 系改革 的过
程 中扮演 了极 其重 要 的角色 。 由此 。我们 又将财 政 支
付 型社会保 障作 为模 型分 析 的另一 个基 本要 素 。
根据 以上 两个基 本要 素 ，可 以将 我 国社会 保 障体
系改 革 的路 径安 排放 在 以财 政 支付 型社会 保 障 改 革
为 支点 、以城 乡社 会保 障三 元分 割为 基本 约束 的整 体
框架 下加 以分 析 ．并 重点 围绕 财政 支付 型社 会保 障基
本水 平 和覆 盖 群体 的 确定 进 行 相 应 的最 优 改 革路 径
选 择 。
在 以 上 确 立 的 基 本 框 架 下 ．我 们 可 以 构 造 如 图 l
所示 的理 论 模 型 。横轴 R代 表 特 定社 会 保 障体 系安
排 的收益 ，纵轴 G代 表 财政 支 付 型社 会保 障 基 本水
平 ，而 不 同群体在 财政 支付 型社 会保 障基 本水 平 上 的
差 异 实 际上 表征 了社会 保 障 体 系 三元 结 构 的 变动 情
况 。 粗 细 两 条 曲 线 分 别 反 映 了 不 同 经 济 发 展 程 度 下
财 政支 付 型社 会保 障基 本 水 平变 动 对 整体 收 益 的影
响 。其 各 自的切 线则 刻 画 了社 会保 障 收益 的财政 支付
弹性 。曲线 的具 体 形状 依 据 相 应 的理 论 推 导 加 以确
定 ：
图 1：我 国社 会 保障 体 系改革路 径安排 的理 论模 型
边际收益
o R
1．因为社 会保 障 的提 供 同时存 在推 动 再分 配 公
平 的积极效 应 和导致 “偷 懒 ”行 为的负 向激 励效 应 ，在
经济 发展水 平 既定 的条 件下 ，当财政 支付 型社会 保 障
水 平相 对较 低时 ，提 高财政 给 付对 于满 足人 们 的社会
保 障需 求和 推动 社会 再分 配公 平具 有显 著作 用 ．因此
其边 际 收益是 正 的 ；而 在财 政支 付 型社会 保 障基 本水
平 达到一 定程 度后 ，继续 提 高财政 给付 水 平 的再 分 配
功 能逐 步 削弱 ，其 负 向激 励 作用 将 逐 步 显 现 ，因此 这
时 扩大 支付 的边 际收 益将 变成 负数 。根 据这 一推 导 ．
财 政支 付型 社会保 障 收益 曲线 将具 有类 似 于“拉 弗 曲
线 ”的 特 征 。
2．考 虑到 不 同经 济发 展水 平 下社 会 保 障体 系的
功能差 异 ，我们 有理 由推 断 曲线形式 会 伴 随经济 发展
水 平提 高 而出现 相应 变动 。当一 国经济 发展 水 平较低
时 ，商 业保 险 、个 人 帐户 等 保 障形 式 的发 展往 往 受 制
于 交易成 本 和管理 成本 ，因 此人们 对 财政 支付 型社 会
保 障具 有 更高 的需求 ：而 且这 时增 加财 政给 付 的负 向
激励 效应 相 对较 小 ．边 际收 益下 降 相 对缓 慢 ．因此 这
时 的 曲线 相 对 平缓 ；而 随着 一 国 经济 发 展 水 平 的提
高 ．因为 社会 保 障方 式 的 日趋 多 元 化 。人 们 对财 政 支
付 型社会 保障 的需 求将 逐 步降低 ，财政 给付 的 负 向激
励效应 也 日益 突 出 ，由此 造成 增加 财政 给付 的边 际 收
益下 降速度 加快 ．曲线 的 凹度提 高 。
3．因为 我 国经济 发 展水 平相 对较 低 ．因此 社会 保
障体 系 改革 的初始 状态 由较 为平 缓 的 曲线 加 以刻 画 ，
考 虑到 我 国城 乡三 大群 体 对 于财 政 支 付 型社 会 保 障
的获 取存 在显著 差 异 ，这 时 的曲线 形式 显得 更 为复杂
(如 图 l中较粗 的 曲线所 示 )。其 中 ，因为 已有社 会保
障制 度改革 的 城市偏 向明显 ，继续 提 高城镇 部 门财政
给 付水 平可 能进 一步 加剧 收入 分配 不公 ，并 产生显 著
负 向激 励 。因此城 镇居 民的财政 支付 型社 会保 障 大致
处 于 A 区 间 ：而农 村财 政 支 付 型社 会保 障 基本 处 于
空 白状 态 ，因 此 其 大 致 处 于 C 区 间 ；处 于 中 间 的 是 迁
移劳 动力 群体 ．因 为迁移 劳 动力 群体 大多在 城镇 部 门
就业 。同时 与农 村 部 门 间存 在 广泛 联 系 ，因此 提 高 其
社 会 保 障水 平 不仅 有 利 于扩 大 城 镇部 门 的劳 动力 供
给 。㈣而且 能够 对 整体 社会 保 障体 系 和再 分配 公 平施
加 更加 显著 的影 响 ，因此提 高这 一群 体财 政 给付水 平
的边 际 收益 要显著 高 于其 他两个 群体 。
(二 )我 国社会保 障体 系的 改革路 径 选择
上 述理 论 推 导及 其 对 曲线 形 式 的设 定 构 成 了分
析 我 国社会 保 障体 系改革 最优 路径 选择 的基 本框 架 。
维普资讯
济体制尚不完善的情况下，社会保险、个人帐户等其
他社会保障方式的发展面临着巨大的交易戚本和管
理戚本，因此财政支撑在我国社会保障体系改革的过
程中扮演了极其重要的角色。由此，我们又将财政支
付型社会保障作为模型分析的另一个基本要素。
根据以上两个基本要素，可以将我国社会保障体
系改革的路径安排放在以财政支付型社会保障改革
为支点、以城乡社会保障三元分割为基本约束的整体
框架下加以分析，并重点围绕财政支付型社会保障基
本水平和覆盖群体的确定进行相应的最优改革路径
选择。
在以上确立的基本框架下，我们可以构造如图 1
所示的理论模型。横轴 R 代表特定社会保障体系安
排的收益，纵轴 G 代表财政支付型社会保障基本水
平，而不同群体在财政支付型社会保障基本水平上的
差异实际上表征了社会保障体系三元结构的变动情
况。粗细两条曲线分别反映了不同经济发展程度下
财政支付型社会保障基本水平变动对整体收益的影
响，其各自的切线则刻画了社会保障收益的财政支付
弹性。曲线的具体形状依据相应的理论推导加以确
定:
图 1 .我国社会保障体系改革路径安排的理论模型
不同条件下财政给付的边际收益
o R
1.因为社会保障的提供同时存在推动再分配公
平的积极效应和导致"偷懒"行为的负向激励效应，在
经济发展水平既定的条件下，当财政支付型社会保障
水平相对较低时，提高财政给付对于满足人们的社会
保障需求和推动社会再分配公平具有显著作用，因此
其边际收益是正的;而在财政支付型社会保障基本水
平达到一定程度后，继续提高财政给付水平的再分配
功能逐步削弱，其负向激励作用将逐步显现，因此这
时扩大支付的边际收益将变成负数。根据这一推导，
财政支付型社会保障收益曲线将具有类似于"拉弗曲
线"的特征。
2. 考虑到不同经济发展水平下社会保障体系的
功能差异，我们有理由推断曲线形式会伴随经济发展
水平提高而出现相应变动。当一国经济发展水平较低
时，商业保险、个人帐户等保障形式的发展往往受制
于交易戚本和管理戚本，因此人们对财政支付型社会
保障具有更高的需求:而且这时增加财政给付的负向
激励效应相对较小，边际收益下降相对缓慢，因此这
时的曲线相对平缰:而随着一国经济发展水平的提
高，因为社会保障方式的日趋多元化，人们对财政支
付型社会保障的需求将逐步降低，财政给付的负向激
励效应也日益突出，由此造成增加财政给付的边际收
益下降速度加快，曲线的凹度提高。
3.因为我国经济发展水平相对较低，因此社会保
障体系改革的初始状态由较为平缓的曲线加以刻画，
考虑到我国城乡三大群体对于财政支付型社会保障
的获取存在显著差异，这时的曲线形式显得更为复杂
(如图 1 中较粗的曲线所示)。其中，因为已有社会保
障制度改革的城市偏向明显，继续提高城镇部门财政
给付水平可能进一步加剧收入分配不公，并产生显著
负向激励，因此城镇居民的财政支付型社会保障大致
处于 A 区间;而农村财政支付型社会保障基本处于
空白状态，因此其大致处于 C 区间 a处于中间的是迁
移劳动力群体，因为迁移劳动力群体大多在城镇部门
就业，同时与农村部门间存在广泛联系，因此提高其
社会保障水平不仅有利于扩大城镇部门的劳动力供
给，问而且能够对整体社会保障体系和再分配公平施
加更加显著的影响，因此提高这一群体财政给付水平
的边际收益要显著高于其他两个群体。
(二)我国社会保障体系的改革路径选择
上述理论推导及其对曲线形式的设定构成了分
析我国社会保障体系改革最优路径选择的基本框架。
在 这 一 框 架 下 ，可 以得 出 我 国 社 会 保 障 体 系 改 革 的 三
阶 段 渐 进 式 改 革 路 径 ：
第 一 阶 段 ：社 会 保 障 财 政 支 撑 能 力培 育 时 期
考虑 到在 社会 保 障体 系建设 初期 我 国财政 支付
型社 会保 障 的三元 条块 分割 特征 显著 ，而 在相 对修 长
的曲线 形式 下 (见 图 1)，提 高 或 降低 财政 支 付 型社会
保 障水 平 的边 际 收益 率 相对 较 低 ；另 外 ，长期 形 成 的
社 会 保 障 历 史 遗 留 、市 场 经 济 体 制 不 完 善 和 财 政 能 力
制 约 导 致 的 社 会 保 障 资 金 来 源 不 足 等 都 决 定 了这 一
阶段 的 改革 重点 应 放 在社 会 保 障 的 财政 功 能健 全 和
财政 支付 能力扩 充方 面 。具体 的改革措 施 应 当包 括 ：
1．通 过 税 费 改 革 建 立 多 元 化 的 社 会 保 障 筹 资 渠
道 。 目前 我 国 社 会 保 障 资 金 的 筹 集 主 要 通 过 企 业 和
职 工 对 统 筹 养 老 保 险 、医 疗 保 险 和 失 业 保 险 的 强 制 性
缴 纳 实 现 ．但 在 实 践 中 ，由 于 市 场 经 济 体 制 的 不 完 善
和收 入测 试功 能 的缺失 ，这 种筹 资方式 不 仅会 导致 应
得 资 金 的 大 量 流 失 ，而 且 会 阻 碍 社 会 保 障 制 度 再 分 配
功能 的发 挥 。因此 ，针 对传统 筹 资模式 的税费 改革 应
当成 为这一 阶段 的重要 内容 。从 实践 看 ，开征社 会保
障税 是发达 国 家增 强社会 保 障财政 功 能的 重要经 验 ，
社 会 保 障税 的 累进 特 征也 有利 于 发挥 社 会 保 障 的再
分 配 功 能 ．因 此 我 国应 当 以 社 会 保 障 税 作 为 税 费 改 革
的 重 要 突 破 口 ，充 分 考 虑 社 会 保 障 税 与 企 业 所 得 税 、
个 人 所 得 税 在 征 收 范 围 和 依 据 上 的 交 叉 ，确 立 合 理 的
税 基 ．完 善 相 关 的 税 制 ，加 强 对 征 收 工 作 的 监 管 。 另
外 ．为 避 免 相 应 的 财 政 风 险 ，还 必 须 建 立 “费 +税 ”的
复 合 筹 资 模 式 。以社 会 保 障 税 方 式 筹 集 雇 主 缴 纳 的 社
会 统 筹 资 金 。以 社 会 保 险 费 的 方 式 筹 集 个 人 缴 纳 的 个
人账 户资 金 ．通 过现 收 现付 与基 金积 累制 的结合 实 现
社 会 保 障 资 金 来 源 渠 道 的 多 元 4-1=。
2．通过 社会 保 障预 算 加强 对社 会 保 障资 金 的财
政 管 理 。财 政 管理 职 能 缺失 所 引 发 的预 算 软 约束 和
社 会保 障资 金保 值 增值 不理 想 同 样 是制 约 我 国社 会
保 障财政 支付 能力 的 重要 因素 。从 发达 国家 经验 看 ，
社 会保 障 资 金财 政管 理 向专 项社 会 保 障 预算 模 式 转
型 成为 多数 国家 的共 有选择 ，因此我 国社 会保 障预 算
机 制 的建立 可 以考虑 以专项 的社 会 保 障 预算 作 为基
本 的发 展方 向 。其 中 ，考虑 到 我 国 的特 殊情 况 ，短期
内的社会 保 障预算 可以采取 “板块 式 ”构 建思路 ，即只
将 与社 会 保 险有 关 的收 入 支 出单 独 列 示 在 社会 保 险
预 算 中 ，真正 体 现专 款 专用 ；而将 那 些 具 转 移 支付 性
质 的社会 保 障分列 在经 常 预算 中 ，与一般性 税 收收 入
对 应 ：而 从 长 期 看 ，因 为 社 会 保 障 预 算 的 公 共 性 质 ，必
须逐 步 形 成专 项 社会 保 障 预算 与体 现 经 常性 收 支 的
公共 预算 、体现 国有资本 经 营性质 的国有 资产 预算 之
间的 明确 分工 。另外 ，为 实现 社会保 障资金 的保 值增
值 ．还 必须 明确 社会保 障 资金 的专项 管理 机 构及 其相
应 的 职 能 ．根 据 “费 +税 ”的 复 合 筹 资 模 式 建 立 “双 轨 ”
征 收 、“分 账 ”管 理 的 相 关 机 制 ，加 大 对 社 会 保 险 基 金
投 资 运 营 的政 策 扶 持 ，加 强 对 社 会 保 险基 金 征 缴 、投
资运 营 和拨付 使用 全过 程 的财务 监督 。
3．通 过 财 政 投 入 机 制 建 设 保 证 社 会 保 障 财 政 功
能 的有效 运转 。财政 社 会保 障支 出不 足和 各级 政府 社
会保 障财政 责 任 的模 糊 是 影 响我 国社 会保 障财 政 功
能发 挥 的另外 两个 重要 问题 ，这 不仅体 现 在我 国社 会
保 障 财政 支 出 比重 远低 于 国际平 均水 平方 面 ，还体 现
在 社 会保 障事 权过 分 下移 ，统 筹 层 次 不 高 ，地 方 财政
投 入严 重 不足 等各个 环节 。从 国 际经验 看 ，提高 社会
保 障 支 出 在 财 政 总 支 出 中 的 比 重 、明 确 中 央 和 地 方 政
府 的 财政投 入 责任是 现代 公共 财政 的基 本 发展趋 势 。
因 此 我 国 财 政 投 入 机 制 建 设 也 应 当 围 绕 这 两 个 方 面
展 开 ：一 方 面加 大政 府 财 政 对 于社 会 保 障 的投 入 力
度 ．提 高 社 会 保 障 支 出 在 财 政 总 支 出 中 的 比 重 ，同 时
进 一 步 调 整 财 政 支 出 结 构 ，提 高 财 政 社 会 保 障 支 出 的
效率 ；另一 方 面 ，提 高社 会保 障 资金 的统 筹 层次 ，将 养
老保 险 由 目前 的省级 统筹 改 为全 国统筹 ，将 其 他的 社
会 保 障 项 目从 原 来 “县 级 统 筹 ”和 “市 级 统 筹 ”的 分 散
管 理 状 态 划 归 省 (市 )一 级 政 府 统 一 管 理 ，建 立 健 全 社
会 保 障财政 风 险预警 机制 ，保证 社会 保 障财 政功 能 的
有 效 运 转 。
第 二 阶 段 ：城 镇 部 门社 会 保 障 并 轨 时 期
依据 前 面 的理 论模 型 ，在经 济发 展水 平较 低 的阶
段 ．提高农 村 居 民的 财政支 付 型社会 保 障水平 的边 际
收 益较低 ：继 续提 高城 镇居 民 的财政 支付 型社 会保 障
水平 则不 仅会 恶化 整体再 分 配状 况 ，还 可 能带来 负 向
激 励 ；而 提 高 迁 移 劳 动 力 群 体 的 社 会 保 障 水 平 的 边 际
维普资讯
在这一框架下，可以得出我国社会保障体系改革的三
阶段渐进式改革路径:
第一阶段:社会保障财政支撑能力培育时期
考虑到在社会保障体系建设初期:我国财政支付
型杜会保障的主元条块分割特征显著，而在相对修长
的曲线形式下(见图 1) .提高或降低财政支付型社会
保障水平的边际收益率相对较低;另外，长期形成的
社会保障历史遗留、市场经济体制不完善和财政能力
制约导致的社会保障资金来源不足等都决定 r这
阶段的改革重点应放在社会保障的财政功能健全和
财政支付能力扩充方面。具体的改革措施应当包括:
1.通过税费改革建立多元化的社会保障筹资渠
道。目前我国社会保障资金的筹集主要通过企业和
职工对统筹养老保险、医疗保险和失业保险的强制性
缴纳实现，但在实践中，由于市场经济体制的不完善
和收入测试功能的缺失，这种筹资方式不仅会导致应
得资金的大量流失，而且会阻碍社会保障制度再分配
功能的发挥。因此，针对传统筹资模式的税费改革应
当成为这一阶段的重要内容。从实践看，开征社会保
障税是发达国家增强社会保障财政功能的重要经验，
社会保障税的累进特征也有利于发挥社会保障的再
分配功能，因此我国应当以社会保障税作为税费改革
的重要突破口，充分考虑社会保障税与企业所得税、
个人所得税在征收范围和依据上的交叉，确立合理的
税基，完善相关的税制，加强对征收工作的监管。另
外，为避免相应的财政风险，还必须建立"费+税"的
复合筹资模式，以社会保障税方式筹集雇主缴纳的社
会统筹资金，以社会保险费的方式筹集个人缴纳的个
人账户资金，通过现收现付与基金积累制的结合实现
社会保障资金来源渠道的多元化。
2. 通过社会保障预算加强对社会保障资金的财
政管理。财政管理职能缺失所引发的预算软约束和
社会保障资金保值增值不理想同样是制约我国社会
保障财政支付能力的重要因素。从发达国家经验看，
社会保障资金财政管理向专项社会保障预算模式转
型成为多数国家的共有选择，因此我国社会保障预算
机制的建立可以考虑以专项的社会保障预算作为基
本的发展方向。其中，考虑到我国的特殊情况，短期
内的社会保障预算可以采取"板块式"构建思路，即只
将与社会保险有关的收入支出单独列示在社会保险
预算中，真正体现专款专用;而将那些具转移支付性
质的社会保障分列在经常预算中，与一般性税收收入
对应:而从长期看，因为社会保障预算的公共性质，必
须逐步形成专项社会保障预算与体现经常性收支的
公共预算、体现国有资本经营性质的国有资产预算之
间的明确分工。另外，为实现社会保障资金的保值增
值，还必须明确社会保障资金的专项管理机构及其相
应的职能，根据"费+税"的复合筹资模式建立"双轨"
征收、"分账"管理的相关机制，加大对社会保险基金
投资运营的政策扶持，加强对社会保险基金征缴、投
资运营和拨付使用全过程的财务监督。
3. 通过财政投入机制建设保证社会保障财政功
能的有效运转。财政社会保障支出不足和各级政府社
会保障财政责任的模糊是影响我国社会保障财政功
能发挥的另外两个重要问题，这不仅体现在我国社会
保障财政支出比重远低于国际平均水平方面，还体现
在社会保障事权过分下移，统筹层次不高，地方财政
投入严重不足等各个环节。从国际经验看，提高社会
保障支出在财政总支出中的比重、明确中央和地方政
府的财政投入责任是现代公共财政的基本发展趋势。
因此我国财政投入机制建设也应当围绕这两个方面
展开:一方面加大政府财政对于社会保障的投入力
度，提高社会保障支出在财政总支出中的比重，同时
进一步调整财政支出结构，提高财政社会保障支出的
效率;另-方面，提高社会保障资金的统筹层次，将养
老保险由目前的省级统筹改为全国统筹，将其他的社
会保障项目从原来"县级统筹"和"市级统筹"的分散
管理状态划归省(市)-级政府统一管理，建立健全社
会保障财政风险预警机制，保证社会保障财政功能的
有效运转。
第二阶段:城镇部门社会保障并轨时期
依据前面的理论模型，在经济发展水平较低的阶
段，提高农村居民的财政支付型社会保障水平的边际
收益较低;继续提高城镇居民的财政支付型社会保障
水平则不仅会恶化整体再分配状况，还可能带来负向
激励;而提高迁移劳动力群体的社会保障水平的边际
收 益相 对较 高 ，将 现行 的社 会保 障 制度延 伸 至迁移 劳
动力 的 成本也 更小 ，因此在 社会 保 障财政 功 能逐步 健
全 ．财 政 支撑 能力 不 断 增强 的基 础 上 ，第 二 阶段 的改
革 重点 应 当放 在 提 高迁 移 劳 动 力群 体 的 财政 社 会 保
障 支 出。实现 城镇部 门社会 保障 体制 并轨 方 面 ，具 体
的 改 革 措 施 包 括 ：
1．根据 地 区经 济差 异 实 现迁 移劳 动 力社 会保 障
的 多 元 化 推 进 。 目前 。我 国 地 方 政 府 对 城 市 迁 移 劳 动
力 社 会保 障制 度 的探 索初 步 形 成 了城 市 居 民与外 来
劳 动力 实行 统一社 会 保 障的广 东模 式 ；外 来 劳动力 参
加 与本地 居 民不 同的综 合保 障 ，从 而内外 有别 的上 海
模 式 ：仅 对迁 移劳 动力 提供 部分 社会 保 障的北 京模 式
三种 不 同 的 模 式 。从 实 践 看 ，因 为 我 国 地 区 间 经 济 发
展水 平存 在较 大差异 ．迁 移 劳动 力群体 财政 支 付型社
会保 障水平 的提高应 当采取 渐进 方针 ，由不 同地 区政
府 基 于 本 地 经 济 发 展 状 况 及 迁 移 劳 动 力 群 体 特 殊 需
求 提供 特 色化 的社会 保障 服务 ，并逐 步 提高这 一 群体
的社会 保 障水平 。
2．根据迁 移 劳 动力 的实 际需 求 推 动保 障方 式 的
渐 进 式 扩 展 。 在 政 府 财 政 承 担 能 力 有 限 、财 政 功 能 健
全 需 要 一 定 时 间 的 条 件 下 ，迁 移 劳 动 力 群 体 的 社 会 保
障需 求不 可能 同步 得到 满足 ．而必 须选 择保 障方 式 的
优先 次序 。从 实际情 况 看 ，因为迁 移 劳动力 大 多从事
较为艰 苦 和危险 的 工作 岗位 。建立 工伤 保险 和医疗 保
险的 紧迫性 和必要 性更 高 ，因此 城镇 社会 保 障体 系的
并 轨应 当 以这 两种 社会 保 障 的提供 为突 破点 ，然后 再
逐 步满 足 迁移 劳 动力 养 老 保 险和 失 业 保 险等 相 关需
求 ．从 而 实现保 障方 式 的渐进 式扩 展 。
3．通 过 完 善 制 度 和 强 化 执 法 推 动 迁 移 劳 动 力 社
会保 障 改革 的顺 利 实 现 。迁 移 劳 动 力 在社 会 保 障 问
题 上 整体 处 于弱 势谈 判 地 位 ，根 据 都 阳 (2OO5)的研
究 。个 人特 征对迁 移 劳动 力是 否获 得社 会保 障 的影响
很 小 ．而 企业 、行 业 和 职业 特 征 的影 响更 大 。 因此 完
善 制度 、强化 执法 对 于这一 群体 社会 保 障改革 的顺 利
推进 具 有重要 意 义 。具 体 而言 ，各级 政府 应 当逐步 完
善迁 移 劳动力社 会 保障 的相 关制 度 ，规范 企业 行 为 ，
保证迁 移 劳动力 权益 ，加 强各 地及 城 乡间社 会保 障 制
度 的衔 接 ，降低 社 会保 障的转 移成 本 ；同时 应 当提高
执 法 力度 ．保 证 各项 制 度 的顺 利 实施 ，从 而 在 整体 上
推进 城 镇部 门社会 保 障体 系的并 轨 。
第 三 阶段 ：一 元 制 社 会 保 障 体 系构 建 时 期
在城 镇部 门社 会保 障逐 步并 轨 的基础 上 ，我 国的
社会 保 障体 系将 由原 有 的 三 元结 构 逐 步转 换 成 城 镇
和农 村 的 二元 结 构 ；同 时 ，伴 随我 国经 济 发展 水平 的
提高 。具 体 的保 障收 益 曲线 形式 也 将 出 现变 化 (见 图
1)，提 高农村 部 门的 财政 支付 型社会 保 障水平 的边 际
收益将 显著 上 升 ；而 财政 支付型 社会 保 障 的负 向激 励
效 应逐 步显 现 ， 这 时 降低 城镇 部 门的 财政 社会 保 障
支 出 。推进 社 会保 障“分 担 化 ”的边 际收 益 也将 上 升 ，
因此这 一 阶段 的改革 重 点 应 当放 在 农 村社 会 保 障 体
系 改革 和城镇 部 门社 会 保障体 系优 化 两个 领域 ，并完
成一 元制社 会 保障体 系 的构建 工作 ，具 体措施 包 括 ：
1．遵循 “分类 保 障 、分步 推进 ”的原 则 推动 农 村财
政 支付 型社 会保 障水平 的提高 。农村 财政 支 付型社 会
保 障水 平 的 提 高必须 分 领 域 、有 重 点 的逐 步 加 以推
进 。首先 ．应 扩 大政 府 财政 的支持 范 围 ．除直 接 增 加
对农 业生 产 的财政 支持 外 ，应着重 于 农村 教育 发展 、
农村卫 生 条件 改善 、农 村反 贫 困计 划 的财 政投 入 ，推
动新 型农 村合作 医疗 制度 、农 村居 民最 低生 活保 障制
度 、农村 养 老保 险制 度的建 立 和完善 ；其 次 ，政 府 财政
投 入 应 当与 农村 金 融 变革 、土地 制 度 改革 、家庭 和社
区保障 制度 改革相 配套 ，通 过 多方面 的密 切配 合与 合
理 分工 ，增强 农村 财政 社会 保障 支 出的 可持续 性 ；再
次 。应 当结合 国家 农村税 费 改革进 程 推动农 村 社会保
障水平 的提高 ．充 分利用 各 级财政 农业 投人 增 加 、农
民负 担减 轻 为农 村 社 会保 障制 度 改革 创 造 的 广 阔空
间 ．逐 步建 立城 乡统 筹 的社 会保 障 制度 。
2．遵 循 “开 源节 流 、社会 分担 ”的思路 实 现 城镇 部
门财政 社会保 障支 出的优 化 。经 济发 展水 平逐 步 提高
条件 下财 政 支付 型 社会 保 障 提供 的负 向激励 效 应 在
发 达 国家 已经 得 到显著 的反 映 ，而它们 在解 决 这一 问
题 时所秉 承 的“开 源节 流 、社 会分担 ”的基本 思路 可 以
为我 国 提供有 益 的借鉴 。具 体来说 ，要 实现 我 国城镇
部 门财政社 会保 障支 出的优化 ，一 方 面应 当改善 财政
支付 型社 会保 障的 提供方 式 ；压缩 城镇 部 门的福 利补
助标 准 。特 别是 高 收人 群 体 的福 利 补 助标 准 ；提 高作
维普资讯
收益相对较高，将现行的杜会保障制度延伸至迁移劳
动力的戚本也更小，因此在社会保障财政功能逐步健
全，财政支撑能力不断增强的基础上，第二阶段的改
革重点应当放在提高迁移劳动力群体的财政杜会保
障支出。实现城镇部门社会保障体制并轨方面，具体
的改革措施包括:
1.根据地区经济差异实现迁移劳动力社会保障
的多元化推进。目前，我国地方政府对城市迁移劳动
力社会保障制度的探索初步形成了城市居民与外来
劳动力实行统-杜会保障的广东模式;外来劳动力参
加与本地居民不同的综合保障，从而内外有别的上海
模式:仅对迁移劳动力提供部分社会保障的北京模式
种不同的模式。从实践看，因为我国地区间经济发
展水平存在较大差异，迁移劳动力群体财政支付型社
会保障水平的提高应当采取渐进方针，由不同地区政
府基于本地经济发展状况及迁移劳动力群体特殊需
求提供特色化的社会保障服务，并逐步提高这一群体
的社会保障水平。
2. 根据迁移劳动力的实际需求推动保障方式的
渐进式扩展。在政府财政承担能力有限、财政功能健
全需要一定时间的条件下，迁移劳动力群体的社会保
障需求不可能同步得到满足，而必须选择保障方式的
优先次序。从实际情况看，因为迁移劳动力大多从事
较为艰苦和危险的工作岗位，建立工伤保险和医疗保
险的紧迫性和必要性更高因此城镇杜会保障体系的
并轨应当以这两种社会保障的提供为突破点，然后再
逐步满足迁移劳动力养老保险和失业保险等相关需
求，从而实现保障方式的渐进式扩展。
3. 通过完善制度和强化执法推动迁移劳动力社
会保障改革的顺利实现。迁移劳动力在社会保障问
题上整体处于弱势谈判地位，根据都阳 (2005) 的研
究，个人特征对迁移劳动力是否获得社会保障的影响
很小，而企业、行业和职业特征的影响更大。因此完
善制度、强化执法对于这一群体社会保障改革的顺利
推进具有重要意义。具体而言，各级政府应当逐步完
善迁移劳动力社会保障的相关制度，规范企业行为，
保证迁移劳动力权益，加强各地及城乡间社会保障制
度的衔接，降低社会保障的转移成本 s 同时应当提高
执法力度，保证各项制度的顺利实施，从而在整体上
推进城镇部门社会保障体系的并轨。
第三阶段:一元，制社会保障体系构建时期
在城镇部门社会保障逐步并轨的基础上，我国的
杜会保障体系将由原有的三元结构逐步转换成城镇
和农村的二元结构;同时，伴随我国经济发展水平的
提高，具体的保障收益曲线形式也将出现变化(见图
1)，提高农村部门的财政支付型社会保障水平的边际
收益将显著上升;而财政支付型社会保障的负向撒励
效应逐步显现，[咱这时降低城镇部门的财政社会保障
支出，推进社会保障"分担化"的边际收益也将上升，
因此这一阶段的改革重点应当放在农村社会保障体
系改革和城镇部门社会保障体系优化两个领域，并完
成一元制社会保障体系的构建工作，具体措施包括 z
1.遵循"分类保障、分步推进"的原则推动农村财
政支付型社会保障水平的提高。农村财政支付型社会
保障水平的提高必须分领域、有重点的逐步加以推
进。首先，应扩大政府财政的支持范围，除直接增加
对农业生产的财政支持外，应着重于农村教育发展、
农村卫生条件改善、农村反贫困计划的财政投入，推
动新型农村合作医疗制度、农村居民最低生活保障制
度、农村养老保险制度的建立和完善 3其次，政府财政
投入应当与农村金融变革、土地制度改革、家庭和社
区保障制度改革相配套，通过多方面的密切配合与合
理分工，增强农村财政杜会保障支出的可持续性;再
次，应当结合国家农村税费改革进程推动农村社会保
障水平的提高，充分利用各级财政农业投入增加、农
民负担捕轻为农村社会保障制度改革创造的广阔空
间，逐步建立城乡统筹的社会保障制度。
2.遵循"开源节流、社会分担"的思路实现城镇部
门财政社会保障支出的优化。经济发展水平逐步提高
条件下财政支付型社会保障提供的负向激励效应在
发达国家已经得到显著的反映，而它们在解决这-问
题时所秉承的"开源节流、社会分担"的基本思路可以
为我国提供有益的借鉴。具体来说，要实现我国城镇
部门财政社会保障支出的优化，一方面应当改善财政
支付型社会保障的提供方式;压缩城镇部门的福利补
助标准，特别是高收A群体的福利补助标准 z提高作
为社会 保障 税 的税率 ；提 高退休 者 可 以开始 享受退 休
福 利 补 助 的 年 龄 ，实 现 “开 源 节 流 ”。 另 一 方 面 ，应 当
推 进 公 共 服 务 方 面 的 “社 会 分 担 化 ”，引 入 更 多 的 市 场
和社 会力量 参 与公共 服务 。增 强雇 主 、个 人 、商业 保 险
的社 会保 障责任 分担 等 。
四、研究总结
我 国现行 社 会保 障体 系 存 在着 普 遍 性要 求 与覆
盖 结构 不合 理 、一 致 性要 求 与 三元 条块 分 割 、有 效 性
要求 和保 障力 度不 充 足 、公共 性要 求 与财 政功 能不健
全 四 个 方 面 的 突 出 矛 盾 ，而 城 乡 三 元 结 构 和 财 政 功 能
弱 化 是 导 致 这 四 大 矛 盾 的 关 键 因 素 。因 此 我 国社 会 保
障体 系 的改 革应 当在 财 政转 型 与 结 构变 迁 的 统一 框
架 内加 以推 进 。借 鉴 发 达 国家 在 社 会保 障 提 供 方式
和社会保 障财政 支撑 方式 两大 领域 的基 本经 验 。保 障
范 围 的普 遍性 和 统一 性 、保 障 结 构 的 多元 化 、保 障 力
度 的兼 容 性构 成 了我 国社 会保 障结 构 变迁 的 大 目
标 ：而现 收 现 付与 基 金 积 累制 的结 合 、满 足基 本 需求
与优化 给 付方式 结 构 的结 合 、专项 社 会保 障预算 和专
业 化 社会 保 障基 金 管 理 的结 合 规 定 了我 国社 会 保障
财 政转 型 的基本 方 向。在 此基 础上 ，我 们基 于理论 推
导 ，构 建 了一 个 简单 的理论 模 型 ，并推 断 我 国 的社 会
保 障体 系 改 革应 当 遵循 一 个 社 会保 障财 政 支撑 能 力
培 育 、城镇 部 门 社会 保 障并 轨 、一 元 制 社 会 保 障体 系
构 建 的 三 阶 段 渐 进 式 路 径 安 排 ，并 明 确 了 不 同 阶 段 的
重 点 任 务 和 改 革 措 施 。 当 然 。这 三 个 阶 段 并 不 是 完 全
独立 的 ．不 同 阶段 在执 行 其 重 点任 务 的 同 时 ，也应 当
同时兼 顾 其 他任 务 的推进 。这 种 有 主有 次 、逐 步推 进
的最优 路径 安排 。最终 将 对我 国公 平与 效率 双赢 的社
会 保 障体 系的构 建 和完善 产生 有 力 的推 动作 用 。
注释：
【1】一 般 认 为 ：我 国社会 保 障 制 度 的 构 建 从 开 始 到 现
在 经 历 了 1949—1956年 的 创 建 阶 段 、1957—1965年 的
发 展 阶 段 、1966—1978年 的 瘫 痪 阶 段 和 1979年 至 今
的改 革阶段 等 四 个阶段 。
【2】即 ：下 岗职 工基 本 生 活保 障 、失业保 险和 城 市居 民
最 低 生 活 保 障 。
【3】高 书生 ：《社 会保 障的 第三 条道路 》，《中 国改革》【J]，
2006年 1期 。
【4】邱 松 ：《欧洲及 东亚 国家社 会保 障制度 的 比较 与借
鉴》，《东北亚论 坛》【J]，2006年 1期 。
【5】即“城 乡三元 结 构 ”：在 我 国传 统城 乡二 元 结 构 的
基 础 上 。由 于 改 革 开 放 的 不 断 推 进 ，衍 生 出 了 一 类 介
于 城 乡之 间 、城 镇 居 民 和 农 民 之 间 的 特 殊 群 体 ，主 要
包括 进城 务 工人 员、乡镇企 业职 工和被 征 地农 民等 。
【6][7]JK卫 东 ：《我 国社会 保 障 制度 改 革 与 消 费结 构 优
化》，《软科 学》【J]，2006年 第 2期 。
【8】高书生 ：《社会保 障的 第三条 道路 》，《中国改革 》【J】，
2006年 1期 。
【9】崔运 政 ：《关 于 完善 我 国社 会 保 障 制度 的 财政 对
策》，《中国财 政》【J]，2005年 第 11期 。
【1O】高亚军 ：《试论 开征 社 会保 障税 的 税制 基 础 》，《税
务研 究》【J]，2006年 第 5期 。
【11】都 阳、高文 书 ：《中 国 离一 元 的社 会 保 障体 系有 多
远 ?》，中 国社 会 科 学 院人 口与 劳 动 经 济 研 究 所 工 作 论
文 系列 (46)，2005年 7月 。
【12】于慧利 、王淑 婕 ：《北 欧 国家社 会保 障制 度 及 对我
国的启 示》，《经 济研 究参 考》【J】，2006年 第 32期 。
【13】郑功 成 等 ：《中 国社 会保 障制度 变迁 与评 估》【M】，
北 京 ：中 国人 民 大 学 出版 社 。20o2年 。
【14】高书 生 ：《社会 保 障 的 第三 条 道路 》，《中 国改 革》
【J】，2006年 1期 。
【15]都 阳、高文 书 ：《中 国 离一 元 的社 会保 障体 系有 多
远 ?》，中 国社 会 科 学 院人 口 与 劳动 经 济 研 究 所 工 作 论
文 系 列 (46)，2005年 7 月 。
【16】这 一 论 断的合 理 性 突 出体 现 在 北 欧福 利 国家社
会 保 障 模 式 的 演 变进 程 中 ，并 为 这 些 国 家社 会 保 障 体
系改 革 的 “社 会 分 担 化 ”趋 势 所 证 实 。
(责任 编校 ：曹暄 )
维普资讯
为社会保障税的税率;提高退休者可以开始享受退休
福利补助的年龄，实现"开源节流"。另一方面，应当
推进公共服务方面的"社会分担化引人更多的市场
和社会力量参与公共服务，增强雇主、个人、商业保险
的社会保障责任分担等。
四、研究总结
我国现行社会保障体系存在着普遍性要求与覆
盖结构不合理、一致性要求与三元条块分割、有效性
要求和保障力度不充足、公共性要求与财政功能不健
全四个方面的突出矛盾，而城乡三元结构和财政功能
弱化是导致这四大矛盾的关键因素，因此我国社会保
障体系的改革应当在财政转型与结构变迁的统一框
架内加以推进。借鉴发达国家在社会保障提供方式
和社会保障财政支撑方式两大领域的基本经验，保障
范围的普遍性和统一性、保障结构的多元化、保障力
度的兼容性构成了我国社会保障结构变迁的气大目
标;而现收现付与基金积累制的结合、满足基本需求
与优化给付方式结构的结合、专项社会保障预算和专
业化社会保障基金管理的结合规定了我国社会保障
财政转型的基本方向。在此基础上，我们基于理论推
导，构建了一个简单的理论模型，并推断我国的社会
保障体系改革应当遵循-个社会保障财政支撑能力
培育、城镇部门社会保障并轨、一元制社会保障体系
构建的三阶段渐进式路径安排，并明确了不同阶段的
重点任务和改革措施。当然，这三个阶段并不是完全
独立的，不同阶段在执行其重点任务的同时，也应当
同时兼顾其他任务的推进，这种有主有次、逐步推进
的最优路径安排，最终将对我国公平与效率双赢的社
会保障体系的构建和完善产生有力的推动作用。
洼释:
[1]一般认为:我国社会保障制度的构建从开始到现
在经历了 1949-1956 年的创建阶段、 1957-1965 年的
发展阶段、 1966-1978 年的瘫痪阶段和 1979 年至今
的改革阶段等四个阶段。
[2]即:下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民
最低生活保障。
[3]高书生:<社会保障的第三条道路)，<中国改革》口]，
2∞6 年 1 期。
[4]邱松:<欧洲及东亚国家社会保障制度的比较与借
鉴)，<东北亚论坛》口]， 2∞6 年 1 期。
[5] J!r ..城乡三元，结构在我国传统，城乡二元，结构的
基础上，由于改革开放的不断推进，衍生出了一类介
于城乡之间、城镇居民和农民之间的特殊群体，主要
包括进城务工人员、乡镇企业职工和被征地，农民等。
[6][7]戴卫东: <我国社会保障制度改革与消费结构优
化)，<软科学)[J] ， 2∞6 年第 2 期。
[8]高书生:<社会保障的第三条道路)，<中国改革)[J] ，
2∞6 年 1 期。
[9] 崔运政: <关于完善我国社会保障制度的财政对
策)，<中国财政)[J] ， 2∞5 年第 11 期。
[10]高亚军:<试论开征社会保障税的税制基础)，<税
务研究)[J] ， 2∞6 年第 5 期。
[1 1]都阳、高文书: <中国离一元的社会保障体系有多
远吟，中国社会科学院人口与劳动经济研究所工作论
文系列 (46) ， 2005 年 7 月。
[1 2]于慈利、王淑键:<北欧国家社会保障制度及对我
国的启示)，<经济研究参考HJ] ， 2∞6 年第 32 期。
[13] 郑功成等:<中国社会保障制度变迁与评估)[M] ，
北京:中国人民大学出版社，2∞2 年。
[14] 高书生: <社会保障的第三条道路)，<中国改革》
口]， 2∞6 年 1 期。
[15]都阳、高文书:<中国离一元的社会保障体系有多
远吟，中国社会科学院人口与劳动经济研究所工作论
文系列 (46) ， 2005 年 7 月。
[16] 这一论断的合理性突出体现在北欧福利国家社
会保障模式的演变进程中，并为这些国家社会保障体
系改革的"社会分担化"趋势所证实。
(责任编校 z 曹喧)
