财务会计报告监管的经济学思考
在美国，自从二十世纪 30 年代国会授权 SEC（证券交易委员会，
Securities and Exchange Commission）实施对财务会计报告的管理以
来，上市公司的财务报告一直受到监管。
SEC 是一个由联邦政府拨款、并向美国国会负责的政府机构。后
者对 SEC 的行为负有法定职责。然而，SEC 允许会计政策制定的权
力存在于民间组织。起初是美国注册会计师协会（AICPA）掌管着会
计 程 序 和 会 计 准 则 委 员 会 ， 后 来 是 美 国 财 务 会 计 准 则 委 员 会
（FASB），当然，监督的职责仍掌握在 SEC 手中。
尽管财务报告是一种受监管的行为，而且看来今后仍将如此。但
对支持和反对这种正式监管的两方面的观点进行评价仍是有用的，这
种评价有助于我们理解会计监管的本质及其带来的一些影响。首先介
绍支持无监管市场的观点，接下来介绍支持受监管市场的观点。在这
两部分的结论中，我们评价这两种观点各自的优点。由于监管行为已
经确确实实地存在了并将继续存在下去，所以我们下一步考察监管决
策制定的本质和它对受约束的各方当事人的影响，这种考察有助于理
解监管程序是如何运转的。最后我们介绍一个关于会计的政治经济学
观点，其中包括 FASB 对会计监管给经济所带来影响的考虑。
对会计信息不加监管的市场
有几种支持无监管市场的不同的观点。这些理论都与公司向所有
者和资本市场报告自己情况的动机有关。委托代理理论可以解释公司
存在自愿向所有者报告的动机。而更广义上的自愿向资本市场报告则
可以由信号理论（signaling theory）以及资本市场中的竞争机制来解
释。最后，有观点认为所有没有被自愿报告的会计信息都可以通过私
人个体契约来获得。
代理理论
经济学的代理理论预测并解释与公司有关各方当事人的行为。从
法律角度看，代理人是一个受雇代表他人利益的人。经济学的代理理
论是建立在法学的代理概念之上的。代理理论把公司本身看作是代理
关系互相关联的一个集合体（交点），并试图通过考察公司代理关系
各方如何最大化他们自身的效用来理解组织行为。
主要的代理关系之一存在于公司的管理团队与企业所有者之间。
经理们受企业所有者雇佣管理公司的事务，代理关系由此产生。管理
者的目标和所有者的目标并不一定完全一致，很容易看出管理者效用
最大化的行为同企业所有者的利益会发生冲突。所有者的兴趣在于如
何使投资的回报率最高，而管理者则具有更广泛的经济上和心理上的
需求，这些需求只能由雇佣合同来满足。而这种潜在的冲突，就促使
所有者通过一种能使两大集团的目标冲突最小化的方式与管理者签
订契约。在监督管理层代理契约的过程中会发生成本。该理论认为，
这种成本减少了管理者的报酬。因而管理者总会为了降低成本而尽可
能不与所有者发生冲突。
代理理论指出所有者与管理者之间的冲突，而这种冲突可以通过
财务报告被削弱到一定程度。通过例行财务报告这种方式，所有者可
以监督他们与管理者的契约履行的情况。会计人员把这种财务报告叫
做“管家职责”，或称为对公司所有者的受托经济责任。代理理论也被
用来解释为什么需要审计。作为独立第三方的审计师通过核实管理者
向所有者呈送的财务报告来发挥作用。财务报告和审计的发展历史都
证实了代理理论的观点。
使代理成本最小化是管理者向所有者报告可靠财务业绩信息的
经济动因，这种动因来自于这样一个事实，即对管理者们的评价及相
应报酬的支付至少部分取决于财务报告的好坏。良好的报告将使管理
者声名远扬；同时，好的名声又会给他带来更高的报酬，因为如果所
有者认为财务报告是可靠的，代理关系的监督成本就可以最小化。
竞争性资本市场和信号激励
代理理论为分析管理者与所有者进行财务报告的动机提供了一
个框架。信号理论则解释了为什么公司即使在没有法定要求的情况下
仍然存在向资本市场主动报告的动力。那就是：公司之间相互竞争以
获取稀缺的风险资本，主动披露财务报告对于保证公司在风险资本市
场中竞争成功是非常必要的。如果公司在财务报告方面有好的名声，
公司筹集资金的能力将会提高。另外，好的财务报告也会降低资本的
成本，因为对那些能够更深入、更可靠地进行财务报告的公司来说，
其不确定性也更小。从而投资风险更小，所要求的投资报酬率也相应
降低。
当公司需要筹集资本时，激励机制就会发生作用，使公司自愿公
布财务报告来宣传自己，并定期进行报告以长久保持投资者对公司的
兴趣。经营良好的公司对报告经营成果有很强烈的愿望。竞争压力也
迫使其他公司发布财务报告-即便他们的经营成果并不好。缄口不言
（不进行报告）会被解释为“只有坏消息”。为了避免被怀疑为经营成
果较差，经营情况平平的公司也不得不积极报告。这样就剩下那些只
有坏消息的公司没有进行报告。这种状况却也会促使“坏消息”公司公
布财务报告以维持其在资本市场的可信度。
这种进行财务报告的经济学激励理论是信号理论观点对自愿性
财务报告研究的核心内容。在公司和其外部人之间存在着“信息的不
对称”，因为同外部人相比，内部人（公司内部）对公司及其发展前
景的了解更多。在这种信息不确定的情况下，外部人只能通过降低对
公司股票价格的期望值来保护自己。反之，公司可能通过主动披露一
些可信的、并且能够减少外部人对公司未来前景的不确定感的内幕信
息来推动公司价值的增长。越来越多的从事理论和实证研究的学者开
始支持这种自愿性的（同强制性相对）财务报告的观点。
私人个体契约机会
还有第三种赞同无监管市场的观点。他们假设那些真正想得到公
司信息的任何人都可以最终获得信息。任何主体都可以通过私人个体
的契约从公司自身、公司所有者或间接地从一些中介机构如证券分析
师那里获取非公开信息。如果这些信息确实比从公开的或免费的途径
获得的那些信息更合意，私人个体就会购买这些信息。通过这种方式，
市场的力量会导致资源的最优配置，流向信息的生产者。
对股市的一项调查表明，人们实际上很乐意为获取信息而订立私
人个体契约。证券市场既是一个证券交易的市场，同时也是一个信息
交易的市场。投资者只能花钱订购才能得到投资简讯，正是为非公开
信息买单的一个很好的例子。一个相比之下不太正式的信息购买行为
是从证券经济公司获得投资建议，不过这种投资建议的成本内含在佣
金费率中。
该观点认为：由于私人个体有这种通过订立契约获取额外信息的
机会，用制定法规，要求强制性披露的方式来进行市场干预既不必要，
也令人不快，并且认为在由市场力量来决定会计信息的生产（供给）
和披露时，投资者对信息的需求能恰好被满足。有证据显示，SEC 在
理论原则上正沿着这一方向发生转变。有人引用一名 SEC 委员的话
说：强制性披露制度可能并不是把信息传递到资本市场上的最有效的
渠道，而且这种填鸭式的信息供给方式提供给投资者的是他们并不想
要的信息。而要实施这么一种对信息披露放松管制的改革，SEC 责无
旁贷。
对会计信息加以监管的市场
以维护公众利益为立足点，市场监管可被证明为合理的。在这种
背景下，通常有两个理由被用来支持监管行为。一是自由市场机制发
生失败的可能性，称为“市场失灵”，并会导致次优资源配置。自然垄
断，比如那些发生在公共基础产业的情况，就是市场失灵的例子，这
种情况要求实施监管进行干预，以防止发生供给不足和垄断价格。二
是自由市场机制违背公共利益的可能性，例如，社会计划可以矫正以
市场为基础的收入分配，实施收入的再分配，这些计划的实施是为了
实现保证最小家庭收入的社会目标，为我们这个社会中境况不太好的
人提供社会安全保障。被称为“法律条文化”的准则制定程序，其理论
依据之一就是建立在这些原因之上，从而要对财务报告进行监管的。
市场失灵观
由于存在市场失灵，有几种论点支持监管。这些观点把企业看作
信息的垄断供给者，关注的是财务报告在防范欺诈和破产方面的失灵，
以及会计信息和财务报告的公益性质。
作为信息垄断供给者的企业
一种观点认为，市场失灵之所以发生，是因为企业是自身相关信
息的垄断供给者。在无监管的市场中，这种状况就会使信息供给受限
及垄断定价成为可能。与一个无监管市场相比，强制性信息披露会带
来更多的信息，而付出更小的社会成本。既然企业是一个垄断者，它
自然乐意在其企业特有信息的生产上发挥规模经济的优势。然而，作
为垄断生产者，企业可能使信息生产不足（少报漏报）并索取垄断价
格。在公用设施产业，这种潜在可能性是存在的。对这种产业进行监
管的手段就是允许信息的垄断性生产，但对其价格要进行监管。该观
点还认为，在会计监管存在的情况下，强制企业报告比投资者个人私
下以垄断价格争相购买会计信息要好。换言之，强制性信息披露把企
业特有信息提供给那些信息需求者是一种成本有效的方法。如果让每
个投资者都购买与企业有关的相同的非公开信息，就会造成社会资源
的浪费。
由于大多数基础信息都是作为企业内部会计系统的一个副产品，
因此强制性披露要求所发生的信息生产成本有可能很小。如果边际信
息生产成本很低，那么与强制性信息披露有关的社会成本也可能很小。
而且，如果两种选择中的另一种是订立私人契约，则强制性公共披露
能够节省投资者的资金。尽管缺少实证研究来加以证实，但这种观点
仍是很有吸引力的。但是，如果信息的生产成本并不低，那么谁来承
担免费的公共披露信息的生产成本呢？要么是公司负担监管成本，要
么是公司将成本转嫁给消费者，如此一来，公司的所有者，或者是公
司的消费者必然要支付信息成本。因此，这就引出了由谁承担财务报
告监管成本的问题。
财务报告和审计的失灵
对审计实务和准则制订程序的批评，总的来说集中在一个焦点上，
那就是，即便在监管之下，也会存在的所谓的财务报告的低质量问题。
有些人的看法是，这一问题产生的原因是“低劣的会计和审计准则、
管理层在会计政策选择上过多的弹性以及审计人员工作中的松懈”。
审计人员不能查出的公司舞弊，以及事先不论是财务报表还是审计报
告都没能够发出信号加以警示的公司破产都被引用为财务报告制度
保护公共利益方面失败的例证。该观点认为，更多更好的监管对于提
高财务报告的质量以保护公众不因欺诈和破产而遭受损失是十分必
要的。资本主义经济依赖竞争性的私营部门的资本市场。信息是资本
市场基础结构的一个重要组成部分。好的财务报告对于树立投资者对
资本市场公平性的信心，以保证储蓄顺利转化为生产性投资是非常必
要的。另外，好的信息可以引致更明智的投资决策和资本配置，而这
两者都是具有社会效益的。据此推理，差的财务报告会带来相反的结
果。会计监管的支持者怀疑公司在充分报告和准确报告两方面能否真
的被信任。实际上，资本市场的竞争本质甚至会诱使企业编制可引起
误解的财务报告，至少某些公司，在某段较短时期内会这么做。因此，
会计监管在维护公众利益，防止公司进行不良的或误导性的财务报告
方面是必不可少的。这种观点与那种竞争性资本市场能通过信号激励
自愿编制好的财务报告的观点形成了对立。
这类批评针对会计信息的价值提出了有益的质询，并可以充当评
价会计和审计准则的一种推动力，还可以成为讨论强制性会计和审计
的数量和质量，以及为达到这些目标所需要的监管的量的催化剂。然
而，偶尔发生的公司舞弊和破产并不必然意味着在财务报告制度中存
在失灵。会计监管并不准备防止所有的舞弊和破产，不论要求进行多
少会计和审计监管，投资风险都不可能被完全消除，因为风险是一种
与存在于投资行为之中的固有的事物。增加对财务报告的监管可以减
少那些未被发现的舞弊和破产发生的可能性，但完全消除他们是绝对
不可能的。最后，任何支持扩大监管的观点都必须考虑监管的成本，
在任何控制和管理制度中，都存在着一个可以使来自于监管的边际效
益低于边际成本的点。在当前的监管要求下收益是否超过成本，这一
问题都是不太可能被搞清楚的，更不要说在潜在的监管扩大化的情况
下了。
作为公共产品的会计
对于公共产品，市场失灵也会发生。公共产品是一种一旦被生产
出来，在一个消费者消费时不会减少其他消费者的消费机会的一种商
品。这种情况的发生是由于与这类产品相关联的财产权的软性，纯粹
公共产品的例子有无线电信号和高速公路。与此相对比，私人产品拥
有硬性的财产权，这样，从定义来说非购买者则没有消费该产品的权
利。
公共产品在一个自由市场中是生产不足的，原因在于存在“外部
效应”（externality），如果一个生产者不能够把生产成本内化于（或
者强加于）产品的使用者，就出现外部效应。用不太技术化的语言来
表述，外部效应是这样一种情况，公共产品的生产者只有很有限的动
机去开展生产，因为所有的公共产品的使用者都不能被要求为该产品
付费。消费公共产品而不必付费的人就被称为“免费搭车者”。在市场
中，真实的市场需求不能得到揭示，因为免费搭车者可以在成本为零
的情况下使用公共产品。结果就是生产量会小于市场的真实需要量。
公共产品的生产不足被看做是一种市场失灵，因为生产者没有得到足
够的生产激励以满足市场对公共产品的真实需要。增加生产数量的唯
一途径是通过监管的干预。如果要满足公共产品的真实需求量，免费
搭车者的成本就不可避免地由整个社会承担下来。
表面看来，会计信息是一种公共产品。它可以在人与人之间自由
传递；每个人都可以消费享用信息带来的内容。由于这个特征，会计
信息就具有了公共产品的特性。受监管的财务报告（审计过的财务报
表）有两个方面会引起社会价值（外部效应）而非被私人享用。其一
是增加了公司之间会计信息的可比性，其二是增加了人们对证券市场
的信心。两者都可以降低资本市场的信息风险，于是，通过降低人们
在风险投资上要求的必要报酬率产生了社会效益。
但是，如果会计信息是公共产品，公司就不会有获得足够的激励
去生产和销售有关其自身的会计信息，针对公司特有信息的非公开契
约的机会也将很有限，于是支持无监管市场的观点之一的核心就受到
了严重的挑战。结果将是在无监管市场中的会计信息生产不足，以强
制性报告为形式的干预被视为保证对会计信息的真实需求得以满足
的必要条件。
社会目标观
施加监管的另一个原因是为了完成自由市场不能完成的社会目
标，即使这个自由市场不存在市场失灵。这种完成社会目标的途径同
样可被公共利益论点证明为合理，并不可避免地包括一个关于社会应
当怎么分配资源的规范性论点。
SEC 一直以来都在关注什么样的报告才是“公正报告”，以及对投
资者的保护问题。资本市场的公平属于公众利益的论点。这种观点假
设股票市场只有在潜在投资者对同样的信息具有同等的获取机会时
才可认为是公平的。这种情形被称为“信息的对称”，是一种值得推崇
的目标，因为信息的传播越广泛，资本市场的竞争性就越强。不过，
完全无成本的信息毕竟只是完全竞争经济模型中的一种假设。对内部
交易的监管是信息对称理论的实际运用。这类监管试图防止那些能通
过不公平的途径获得非公开信息的人对这些信息加以利用。这种行为
会破坏投资者对资本市场公平性的信心。
Merino 和 Niemark 对监管的焦点集中在信息对称上持批评态度。
在分析中，他们很有说服力地指出 19 世纪末开始出现的公司经济集
聚增加的现象与美国经济多元主义和资本主义的理想相背离。他们认
为公司群体之所以愿意接受信息披露和会计监管是因为除此以外的
另一种选择是更为直接的监管和控制。政治家同样接受信息披露和会
计改革，因为这样做可以在不导致经济结构的重大改变的情况下提供
一种解决问题的希望（一种通过财务报告可以带来竞争的增加和经济
集聚的减少的信念）。最后，Merino 和 Niemark 大概会同意有些主张
“证券法案无所作为”的人的观点。但是这并不表示无监管市场就是不
错的，相反，他们认为证券法案所带来的很大程度上是修饰性的变化，
对公司监管的真正的，根本的需要并没有得到满足。
准则制订条文化程序的合理性证据
在由 AAA 出版的一本重要专著中，Gaa 提出了证明财务报告监
管和准则制订程序的合理性的意义重大的理论依据。他认为准则制订
主体的任务应当是“从社会的观点提供最好的标准”。这样的职能发挥
作用的环境中存在着很多的问题，如：经理人的利益同股票持有者的
利益不完全一致（代理问题）；由于信息具有公共产品的性质，并缺
乏对称性所造成的会计信息的生产不足问题等等。Gaa 考虑的并不是
FASB 以标准、概念、解释，诸如此类形式所发布的信息，而是准则
制订过程本身的最根本的理论依据。
（codification）法律条文化的观点（这一术语用在哲学文献中）
不仅仅是理性的，而且，从该体系被寄予了发展和改善的意义上来说，
它是发展性的。因此该体系在一个开放民主的社会中将比在一个专制
独裁的社会中能够更好地发挥作用。假定约束着所有参与者（上市并
挂牌交易的企业）的监管制度可以使财务报告得到改进，一般说来人
们可以期待 CAP、APB、FASB 之类监管主体公布合理的，但并不完
美的结果。从制订规范的立场来说，对于一个象 FASB 这样的组织的
成员，人们一般会期望他们具有“做出正确决策的能力、机会和意愿
（或者至少不会有不这么做的意愿）”。
法律条文化制度的产物-例如会计准则-从逻辑推理角度看并不
必然是正确的。其实，对于它们的态度应该更为开通：对准则的评判
将建立在其能否正确发挥作用的基础上，比如说，能否在一个合理的
成本水平上向信息使用者提供信息。如果准则起不到作用，就应当被
修订，或者至少存在被修订的余地。这样，制订规范的方法就是务实
的，可发展的，令人满意的，因为想让准则在一切重要方面都最大化
是不可能的。
对法律条文化方法的评价
法律条文化在一个开放和民主的社会能够运作得最好。如果给定
这样的环境，我们可以期望人们能用一种理性和适当的方式表达问题。
法律条文化为民主社会在解决分配难题（收益如何在竞争中的群体之
间分配）时可以做什么提供了一条很好的思路。另一方面，尽管可以
被看做是乏味的对现状的合理化，但从定义来看，我们可以假设在处
理问题时，随着时间的推移，制度上会有所改进。
支持对资本市场实施监管的观点评价
由于我们生活在一个已经存在监管的环境中，因此对自由市场状
况的实证检验是相当困难的。这就是为什么支持无监管市场的观点主
要来自于推断的原因。即使抛开会计已处于监管之下这一事实，对于
监管的成本和收益，我们真正了解的事情也很少。这就意味着支持监
管的观点很大程度上也是通过推断而非实证研究来论证的，简而言之，
断定两种观点中的任河一个为正确都是不可能的。接下来的问题是尝
试评价两种观点的优点，对他们阐述的同一问题中的点进行比较。
支持监管的观点之一是公司是其自身信息的垄断供给者。作为未
经深入验证的初步证据，这可以看做是市场失灵的一种表现。由于企
业是其自身信息的垄断供给者，由社会获得强制性披露的、免费的信
息比任由个人投资者通过非公开契约，以垄断价格购买同样的信息要
便宜得多。而自由市场观点对此持反面观点，认为由于资本的竞争压
力，公司会产生自愿对自身信息进行报告的动机，由于投资者个人拥
有其他的投资机会，公司想要将垄断价格强加给他们是不可能的。他
们具有据实自愿地报告，以呈现出一个报告良好的公司形象，以便吸
引投资，降低资本成本的动机。这种观点进一步认为，如果一家公司
由于报告的低质量而被认为存在信息风险，投资者就会通过索取更高
的报酬率（以弥补他们认为正在承担的风险）来惩罚这家公司。监管
的正方观点对此又加以反击，认为资本市场的竞争本性会产生误导性
报告的激励因素，至少在短时期内会是这样。这一观点欲说明的问题
是，由于公司的管理者不一定会因为提供劣等报告或误导性报告付出
代价，因此有可能试图在短期内操纵报告。然而，如果这种情况真的
会发生，那么也表明公司所有者还没有设计出公司与管理者之间契约
的有效的监督机制。
另一种反对监管的观点是，不能由企业自愿性披露的信息可以通
过订立非公开契约来获得。然而订立非公开契约的机会是否存在是值
得怀疑的，因为会计信息具有公共产品的性质，而且存在免费搭车者
的问题。
最后，可以认为强制性报告在社会基础层面上是更令人满意的，
因为这种方式可以维护资本市场的公平。信息的私密程度越低（公开
性越高），信息拥有者与非拥有者之间财富的转移就越少。对内部交
易进行的监管行为的背后，其实也是这一原则在发挥作用。
支持和反对监管的两类观点表现了深入思考后的两种极端状态。
在现实生活中，基于前面论述过的原因，自愿性披露有可能会是真实
存在的，不过强制性会计政策有它的优点，例如，同无监管市场中的
情况相比,在受监管市场中,会计政策的标准化可以更容易地在公司之
间快速形成统一性，这就有助于提高财务报告的质量，减少人们对它
们的批评。强制性公开报告还可以增强资本市场的可被人感知到的公
平性，降低社会群体获取信息的总的成本。而且由于大多数监管下的
信息是作为企业会计系统的副产品被生产出来的，对企业而言，监管
成本比较低，而对社会的好处又是实际存在的。于是，基于这样的考
虑，监管的确是必要之举，法律条文化理论也已证明了制订准则的合
理性，尽管并不能保证这种程序下的产物是－甚至仅仅可能是－最优
的。
多数反对监管的观点坚持说自愿性报告的动机是存在的。然而，
会计监管的焦点并不在强制性监管本身，而在于提高所报告的信息的
质量上。会计监管主要研究的是提炼和统一那些用于解释财务报表的
确认和计量的原则。其中重要的含义是会计监管要求存在一个理论基
础，我们假定这一基础主要是关于受监管的会计信息的质量。理论基
础的缺失正是导致 CAP（CommitteeonAccountingProcedure）和 APB
（AccountingPrinciplesBoard）作为准则制订机构失败的原因。与之相
对比，FASB 则为准则制订建立起了一套概念框架作为其理论基础。
监管的矛盾
如果自由市场定价机制由于市场失灵而不能发挥作用，或者是由
于社会原因而故意遭到摒弃，那我们就不太可能搞清楚资源是否被用
来使社会福利最大化，更不要说实现更严格意义下的帕累托最优了。
在市场失灵的情况下（正如公共产品的情况），或者自由竞争市场造
成的结果同社会目标不相容时，市场监管可以被证明是合理的。但尽
管如此，具有讽刺意味的是，监管下的生产和定价决策不能成为自由
定价制度遗留下来的未解难题的最优解。这正是监管矛盾之所在。
经济学家已经得出结论，不可能确信无疑地由执行监管政策推导
出社会福利将会最大化的结论。这个或多或少有些令人沮丧的观点就
是众所周知的阿罗“不可能定理”的主题。一旦自由的市场定价制度被
抛弃，就没有办法再确定社会的总偏好。如果定价制度可以得到运用，
社会的总偏好就可以通过供需平衡来得以揭示，而资源就可以根据市
场价格得以分配。在一个受到监管的市场，却没有与之相媲美的规律
了，正是出于这个原因很难评价市场监管的好处。由于这种矛盾的存
在，也不可能知道会计监管是否正在创造出最优数量和最优质量的财
务报告。
经济学家认为在受到监管的市场中，公共产品的供给倾向于过量。
这同无监管市场中的生产不足现象形成对照，并引起监管行为的第二
个矛盾。过量生产的原因是由于在监管下生产的公共产品通常是得到
补贴（甚至是无成本）的产品,因而其需求往往被夸大了。使用者会
夸大对该产品的需求量和偏好,因为对他们而言这种产品是不发生成
本的。由于会计信息也具有公共产品的特征，那么也就存在一种现实
的危险，即在受监管的市场，会计信息的生产也会发生过量。例如，
会计信息的使用者如财务分析师，无可争辩地对免费的公司信息具有
永不知足的需求。
在决定会计政策时，FASB 可能会在新的或可供替代的会计政策
的真实需求水平这一问题上轻易地被骗，因为政策的使用者并不直接
为之付费。FASB 可能也知悉这种过量生产或称为“准则超载”的问题，
尤其是当影响到规模较小的，非公开上市公司时。到目前为止，唯一
的“卸载”措施就是对某些股权关系紧密的公司免于附加披露。
在受监管市场中，只有在公共产品上强加上一种定价制度，使非
购买者能够被成功地从该产品的消费中排除出去，过量生产的倾向才
能得以避免。有线电视的产生就是在电视信号这种产品上实施强制措
施的一个成功例子。这种制度的核心就是在产品上强化财产权，让非
购买者无法免费消费这种产品。在会计信息方面，这样做的一种方法
是把公司报告全都归档到 SEC,由 SEC 向信息使用者收取信息复制
费用。如果会计信息以这种方式购买，信息的使用者就会产生不把信
息传递给免费搭车者手里的动机。通过这种途径，对信息的经济学意
义上的真正需求就可以确定，并且会计信息的生产成本也可以从信息
的真正使用者那里得到了补偿。SEC 的新电子档案系统（EDGAR）
大概就是利用财务报告财产权的创造，可以向用户收取访问费的技术
开端。
与此相对比，现行的披露制度是把成本强加于公司而非信息使用
者。假定公司通过产品的定价间接地弥补成本，那么会计信息的使用
者就得到了公司产品使用者的资金补贴。站在公平的立场上，这种监
管的后果是应当被批评的。
总结一下，在给定会计监管为公共产品的条件下，其负面后果有
（1）在免费的、可公开获取的会计信息的生产上,存在着潜在的对社
会资源的过量消耗的可能性。（2）会计信息的使用者向非使用者的
财富转移。发生财富转移的原因是信息使用者获得了会计信息带来的
好处，而信息的非使用者却不明不白地背负了信息的生产成本。当然
了，如果存在市场失灵，还将会发生对财务报告不监管的、或者自由
的市场无法满足的其他社会性目标所带来的社会成本。
监管程序
监管本质上是一种政治行为。这并不是针对监管行为的一种批评，
另外这种说法也不令人惊讶，因为监管的开展是维护公共利益的。然
而，公共利益到底具体意味着什么，现在还没人能搞清楚。由于社会
福利是无法测量的（不可能定理），所以也不存在一个标准，来确定
什么样的政策可使公共利益最大化。于是，公共利益的概念只有在政
治背景中，与受倡导的特定收入和财产的再分配相关联时，才能被最
好地理解。从中可以演绎出的含意是不存在一种可以确定最优的会计
监管的方法，监管行为是一个经济性过程也是一个政治性过程的结果。
监管的政治天性
美国的民主传统意味着尽职程序(dueprocess)是监管程序中的一
个重要组成部分。在制订政策时，尽职程序意味着监管机构尽量将所
有受到监管影响的团体包括在商讨过程中；这对保证监管程序的合法
性非常重要。换言之，受到监管影响的所有人都有机会向监管的决策
制订机构表达自己的意愿。这种尽职程序的历史可以追溯到美联邦最
早 设 立 的 机 构 之 一 － 州 际 商 务 委 员 会
（InterstateCommerceCommission）。据说监管主体的操作方法（其中
就包括尽职程序的原则）对其自身政治存在所起到的重要性要比它
所做的实际决策重要得多。
会计业界的有些成员认为会计政策的制订应当是中立和与非政
治性的。但是更为广泛接受的观点认为会计政策必然是政治性的，原
因在于程序的制订必须经过协商这一性质。AICPA 的两个监管机构
CAP 和 APB 的失败就在于他们缺乏必要的维持生存的政治架构。首
先，他们对财务报告进行监管只拥有微弱的授权。直到 1973 年发布
ASR150(AccountingSeriesRelease)，SEC 才官方许可私人部门制订准
则。那时的状况是 SEC 以默认方式把会计准则作为其可接受的 SEC
文件，由此与准则制订机构形成了一种非正式的联盟。尽管这样，SEC
还会时不时地对某个特定准则提出质疑，投资的课税扣除问题就发生
了这种情况。由于这种制度安排，AICPA 监管的权威性十分微弱。
从 SEC 的角度来看，ASR150 之前的制度安排为它提供了安全保
障和弹性。通过准许私人部门的自我监管，除了 SEC 亲自制订政策
对其自身有利的情况外，SEC 逃避了实际制订会计政策的政治事务。
在某种意义上讲，SEC 处在一个可进可退的位置上，一旦国会质疑它
的工作效果，它就可以拿私人机构当替罪羊。
AICPA 委员会的另一个致命特点是它在政策制订上的关门主义。
在他们看来会计准则和披露规定的制订都不需要尽职程序。尽管对相
关利益主体他们也毋庸置疑地开展了非正式的案例收集和征求意见
工作，但是直到 APB 生涯末期，他们才开始执行正式的尽职程序。
尽职程序的缺失，或者说起码是表面上看来的尽责程序的缺失，有时
导致了受众对其接受程度较低。具有讽刺意味的是，会计业界认为关
门主义的方法没有什么错，因为这样就可以将政策的制订过程同外界
的影响相隔离。当时，人们认为会计政策最主要的一点就在于它是一
个确定正确的标准化会计方法的程序。用后来的眼光来看，这种观点
看起来太天真了，但是 20 世纪六十年代的会计研究人员和政策制订
者却牢固地坚守着这种信念。
从监管角度看，FASB 的运作比之以前的监管机构成功得多。其
准则都由 SEC 在发布的 ASR150 中得到认可，尽责程序也被作为讨
论和发展会计政策的一个准则制订程序得以采用。和法律制度的制订
情况类似，在尽责程序下的决策制订过程极为缓慢，但这正是民主政
治的本性使然。Arrow 把这种倾向称为“政治麻痹”。在尽责程序制度
下的监管是缓慢的，但是共识的取得使监管具有了合法性。FASB 面
临的问题在于准则执行中的高额成本和准则不够通俗易懂。不过，尽
责程序机制已经在 FASB 的组织机制中牢固建立起来了。
监管行为
有关监管的捕获理论和生命周期理论都认为:受到监管的群体最
后逐渐会利用监管程序维护他们自身的利益。当这种情况发生时，监
管程序就被看做是“被捕获”了。监管的生命周期理论认为监管机构通
常会经过几个明显的阶段。尽管开始是从公共利益出发，但是后来监
管就变成了保护受监管者的工具。受监管群体和监管机构逐渐会发现
他们利益的交汇点。对于监管者来说保持独立性是很困难的，因为监
管机构自身的生存机会可能会依赖于其制订的政策被那些受监管者
接受的程度。因此经常会发生监管机构保护受监管者免遭竞争的情况。
这种行为被发现存在于老的监管机构中－在它们被解除监管权之前，
这些机构有州际商务委员会，管理陆上运输；联邦航空公司，管理航
空运输；以及联邦通讯委员会，管理无线电通信和电视的经营许可。
不论是监管者还是被监管者这些行为，都可以通过政治行为的利己主
义理论来解释。
捕获理论和生命周期理论都已被运用到了会计监管之中，从
1976 年到 1978 年，美国国会针对会计监管已被八大会计公司控制的
指责开展了调查。作为公开上市公司的主要审计者，这一会计公司团
体在监管的博弈中利益攸关。另外，在 FASB 之前，会计监管主要是
由 AICPA 委员会实施的，而该委员会毋庸置疑地受到了八大会计公
司的重大影响。然而，随着独立的 FASB 开始执行监管任务，捕获理
论失去了其大多数的有效性。在国会召开听政会时,FASB 已经开展工
作好几年了。
不过，作为对国会听政会的回应，一些重大的变革也开始了，例
如，对 AICPA 进行重组以减少八大的影响力，并加强了 AICPA 的自
我监管。但是会计监管的制度现状经受住了国会的详细审查，得以保
留下来的原因部分是在于捕获理论和生命周期理论对于财务报告并
不完全适用。受到会计监管直接影响的群体的数量要比传统的被监管
行业多得多，而且种类也更多。最近提交给 FASB 的研究报告发现，
即使是八大会计公司集团，其内部也不存在一个统一的意见。而且集
团并没有控制 FASB 的政策。这些研究得出结论:FASB 的政策制订具
有多元性。受到会计监管影响的审计方和其他团体，必须遵守监管制
度的公司，以及那些需要免费信息用来进行投资分析的信息使用者都
有着不同的利益，这样，同其他监管领域相比，就把会计监管者放到
了一个更为自然地保持中立的位置。
让我们更为详尽地考察一下受到会计监管的三大群体－公司、审
计者和免费信息使用者。一般认为，公司的管理者不论是对于影响到
公司还是其个人利益的监管提案都会做出反应。所有的会计监管都会
给公司带来一定的成本。根据推理，人们一般认为，管理者会自然而
然地反对那些准备给公司带来成本增加的新披露要求和规定。另一方
面，一些规定会导致有些公司增加其报告中的净利润。管理者可能会
产生支持这些新提案的动机，因为这样可以对报告的利润产生有利影
响，而这就带来了增加其个人报酬的可能性（尤其是在雇佣合同约定
依据会计账面数字来决定奖金数额的情况下）。然而，一项研究得出
了相反的结论。规模较大的一些公司支持那些会减少报告的净利润的
会计准则提案。原因是这类公司自身利益目标是使政治成本，比如未
来监管干预的可能性最小化。而较低的账面利润同这一目标是一致的。
所以，即使在管理集团内部，对会计政策提案的反应看起来也可以有
不同。
审计者关心的是财务报告规定的审计意义。如果以为在会计政策
的商讨制订过程中，大的会计公司的意见没有被郑重地考虑进去，那
这种想法就太天真了。很多大的会计公司都与 FASB 的工作人员保持
着经常性的联络，并在 FASB 例行公事地参加政策听政会。可以想象，
审计师会支持那些能够降低审计风险的规定。例如那些能使财务报告
清晰易懂或标准化的规定。审计者倾向于反对那些会将审计职能扩大
到主观领域的政策提案，如对通货膨胀会计资料进行的补充披露以及
利润预测等。这种反对意见的原因很明显:如果对审计人员的主观性
信息要求过多，他们在审计这些信息时会招致更多的风险，而这会增
加卷入诉讼的可能性。假定审计者都是风险厌恶型的，他们当然会尽
最大可能规避这样的风险。
最后，免费信息使用者如财务分析师可能也想影响会计政策商讨
程序的结果。分析师对可以融入投资顾问服务和简讯中的新会计信息
有很强的需求动机。作为信息中介，他们可以仅凭替那些没有时间自
己筛选信息的投资者把信息总结一下就可以赚钱。这种免费搭车者的
游说行为值得 FASB 密切关注，因为免费搭车者在信息的产生环节没
有企业管理者和审计者那样的直接经济利益。也正因为没有利益关系，
对他们所施加的压力做出反应就会很容易导致信息过量生产的情况
发生。在政治上对付这些免费搭车者是很难的，因为他们可以声称自
己维护的是资本市场的公平性,而且通过自由公开的报告维护资本市
场的竞争性，从而代表着公共利益。尽管这种说法并不是错的，但它
忽略了信息生产的成本以及是谁为会计监管付费的问题。
向特殊利益群体低头存在很大的风险。会计政策的制订不能为了
给特殊利益群体服务而损害整个社会的权益。当监管被特殊利益控制
时，它的受托控制责任也就不复存在了，因为监管过程已被既定利益
群体“捕获”了。
会计监管看来仍将延续下去，因此非常重要的一点是理解监管程
序的本质。大部分的会计监管处理的是财务报告的提炼和会计实务的
标准化问题，而非扩大披露范围的问题。这就意味着信息过量生产问
题被那些监管的批评家夸大了。然而，不论是支持监管还是反对监管，
都受到论据不足的限制。因此对于会计监管会带来净社会效益的观点
是一个更能给人带来希望的观点，而非结论性的观点。
会计的政治经济学思考
在本章进行讨论之前,应当首先弄清楚财务报告监管是一种政治
选择，以不同的方式影响到不同的主体，并且关于这个问题没有哪种
态度是绝对正确的。这种监管性质促使 Cooper 和 Sherer 列出理由以
证明会计的政治经济学实质。
我们的立场，即会计的目标和为了完善会计要实现的目标在本质
上发生了争议。这些争议都是出自于这种认识：会计代表了一个特定
的社会和政治的背景。不仅仅是会计政策本质上是政治性的，因为它
来源于整个社会的政治斗争，而且会计政策的结果也在本质上是政治
性的，因为他们是为了社会中的某些群体的利益而发挥作用，并同时
损害着其他群体的利益。如果会计活动能被认为是一贯性地保持其不
公平性，会计活动的策略性成果一贯（如果不总是）照顾社会中特定
群体的利益，损害其他人的利益，社会福利就有可能得以改善。也就
是说，会计政策不仅仅是一个经济效率和最优化的问题，它还影响到
收入和财富的分配（谁得到什么），而这必然是超越会计的一个社会
和政治问题。
FASB 在有限的表现方式内的确承认会计的政治经济学性质。他
们考虑了所提出的会计政策的“经济后果”，并将其定义为“会计报告
对工商业、政府、工会、投资者和债权人的影响”。FASB 对准则生
产者的成本，以及有无足够的收益（对于外部使用者而言）来保证新
的，昂贵的会计准则的实施这两方面比较敏感。实际上，在 20 世纪
70 年代，FASB 开始授权进行准则的经济后果的研究，以支援其关于
准则对公司的影响的评价工作。遗憾的是，这些研究主要关注的是公
司，公司股票持有者、以及财务分析师这些群体。其他群体如债权人、
消费者、雇员、甚至政府部门都没有被纳入他们的成本效益分析计算
体系中去。其结果并不令人惊奇，更宽泛的问题如公司的社会责任会
计问题都没有被认真考虑到。公司责任报告的提倡者认为在公司行为
中包含着对整个社会的利益关系（尽管这种关系必然是兼顾性质的），
于是公司应当为其广泛的活动中的行为结果负责，内容包括处理与雇
员的关系及与社区的关系，对污染的控制，以及遵守联邦法律如职业
健康和安全法案以及环境保护法等。
FASB 只考虑了最狭义的成本，生产成本和收益都是主要从股票
市场的信息需要这一角度。以此为导向的经济后果可以参照本章前面
讨论过的所谓的准则超载问题。小型的非公开上市公司（以及他们的
审计者）提出，会计准则主要是为规模大的、可以承受会计监管的成
本的上市公司以及那些做这些公司交易的财务分析师们量身定做的。
对于小的非上市公司而言，遵守准则的成本不成比例地过高，而且由
于公司的证券不上市，他们收益却更小。FASB 对这个问题十分敏感，
并为这些小的非公开上市公司推迟发布了两个以披露为导向的准则，
SFAS 第 14 条和 69 条。但是 FASB 一贯坚持拒绝那种要求进行有差
别的确认、计量和披露的意见，并重申了对于所有公司而言，一个统
一的基本会计准则体系的必要性。
目前对经济影响的研究范围也是狭窄地仅仅关注了股票持有者
和公司管理者。对于更广泛主体的研究可以涉及会计政策与股价政策
变更的经济影响。另一个研究的扩展领域考察的是管理者对会计方法
的选择以及对某一种会计方法的偏好是否与以会计数字为基础的契
约有关，特别是在有限制性债务条款的合同中，例如合同要求保持特
定水平的营运资本、经营杠杆、或利息保障倍数等。另一种以会计数
字为基础的合同与管理者的报酬有关，这里假设管理者会在这些合同
约定下选择有利于他们报酬最大化的会计方法。我们的意见是在这些
合同条件下的激励刺激了管理者对收入增加型会计方法的偏好。这一
思路中的研究是有用的，因为可以吸引人们对会计数据的实际使用方
式的注意力。当然，这种思路注意的不过是总的社会成本、财务报告
的益处、财务报告监管的一个有限的方面，我们的结论是，不论在学
术研究中还是在 FASB 的政策制订过程中，一个真正的会计的政治经
济学说有待于浮出水面。
