农村资金外流与农村经济发展：基于投融资视角的研究
张 国强
(江苏科技大学人文社科学院 镇江 212003)
摘要 ：当前 ，农村资金外 流已经成为严重制约农村经济发展 、农民收入提 高的重要 因素。本 文从 农村投融 资体制 的角度 ．运用 实际
数据分析 了当前农村资金 外流的趋 势和特征 ，揭示 了我 国农村投 融资体制存 在的弊端是农村资金外流的重要原 因：实证结果表 明农村
资金外流对农村经济的 实际影响；最后针 对农 村投融资体制的弊端。提 出了改革建议。
关键 词 ：农村资金外流 农村经济发展 投 融资体制
现阶段中国农村经济发展的一个突出问题是农业和农村的
资金外流同题 日益严重．造成农村 资金要素紧缺化 ．农村经济发
展滞缓 。一些学者对此也进行了相关研究，本届政府也加大了对
农村的政策支持 ，比如采取减免农业税 、增加对农村的转移支付
和政策性农业贷款 、推进农村金融改革等措施 ，对解决“三农 ”问
题起到了一定的作用。然而 ．由于我国当前农村投融资体制自身
的弊端 ，导致支农资金投资转化率低 、资金“耗散”严重．不仅没有
有效解决农村资金外流问题 ，反而加剧了农村资金的外流。
一
、农村资金外流的投融资视角 ：一种解释
农 村资金 外流 主要是 指农村 资金通 过 各种渠道 流 向城
市 ，即农村资金的城市化 。由于数据 获取的难度 ．本文主要考
察从正规金融机 构(主要指农信社和邮政储蓄)的资金 净流 向。
从现有数据来看 ，近年来农村资金流向城市的数额不断增加。
其中 ，农 村信用社和农村邮政储蓄机构是农村资金外流的重要
渠道 。1978—2002年，我 国农村通过农村信 用社和 邮政 储蓄机
构的资金净流出量高达 12944亿 ．其中通过农村信用社的资金
净流 出占比为 70％左右 ，通过邮政储蓄净流 出占比 30％左右。
从可获得的数据来看 ，农村资金的净外流逐 渐呈 上升趋势 ．其
中在 1994年 后 ，资金的净流 出甚至达到 1698亿 ．突破历 史新
高 ，其后 虽然有所下降 ，1998—2000年资金的净流出平均 为 720
亿 左右。但在 2001年后 ，资金净流出又开始增加 ，突破干亿 ，并
且逐年增加 ，2001年和 2002年分别为 1146亿和 1324亿 。值得
一 提的是，以上数据并 不包括其它正规 金融机构和财政渠道的
流出 ，当然也不包括其它非正规金融和财政 渠道 的资金外流 ，
但 是 ，从这 些渠道流 出的资金肯定 不可 小觑 ，比如 ，中国工商
银 行和中国农业银行等 国有商业银行 由于在农村一般都 是只
吸 收储 蓄而 不发放贷款 (中国农业银行除外)，其资金 的净转
移 肯定 不容忽视 。而通过财政渠道 ，据统计 ．自 1994年 以来 ，除
过政府 大量来 自农村 的预算 外资金和各种名 目繁多 的乱收费
项 目外 ，农村资金通过财政渠道的净流 出平均每年为 1020亿
左右 。直到 国家实行农村税费改革后 ，从财政系统流出的资金
数量 才有所下降 。
从所统计的数据来看 ，农村资金外流具有两个明显的特征 ：
一 是资金的净流出量与政府的财政支农资金和农业信贷资金注
入数量一同增长。从下表可以看出，改革开放以来 ．政府的财政支
农资金和金融的农业贷款不断增加，财政支农资金 2002年达到
1580亿左右 ，是改革开放初期的 lO倍 。二是资金的净流出量与
农民收 入水平一 同增长。金融的农业贷款远远大干财政支农资
金 ．2o02年达到 6884亿左右 ，是 1978年的近 6o倍。同时 ，农村
居民 的家庭人均收 人水平也在 不断提 高 ．2002年人均收 人是
1978年近 l9倍 。达到家庭人均收人 2622元。由于我们统计 的是
农村资金的净外流而不是总的外流数量 。这便产生了一个令人
困惑的现 象，为什么在政府财政支农和金融信贷的投人如此巨
大，农民收入水平也不断提高的情况下 。农村资金的净流出会不
断增加 ，并且增加的速度如此之快 。
5O 北方经济·2a06年第 2朋
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注：第二拦从 1980年到 1985年只计算了农村信用社资金净
流 出量 ．1985年后为农村信用社和 邮政储蓄 资金 净流 出和。数据
来源 ：《中国金 融年鉴)(2003-2004)(中国统计年鉴)(2003-2004)。
针对农村资金外流现象 ，尽管相关研究从城 乡二元结构、国家的
金融控制和相关制度安排等角度给予了解释。应该说，这些解释都具有
一 定 的合理性 ，但却忽视了改革开放以来农村资金外流的新特点，特别
是在国家开始从制度上放松对农村金融租的获取并加大对农业的扶持
后，农村资金的外流不仅 没能得到遏止，反而一直居高不下。本文认为，
由于农村现有土地产权的模糊性 无法给农民提供长期的农业投资激
励 ，农业的“弱质性”问题难以通过农村本身得到根本解决。因此 ，在现
有土地制度条件下 ，国家通过投融资体制给农村注资就成为解决 问题
的关键。但是．由于我国财政支农以计划手段和直接项 目投资为主，使
财政支农投入总量明显不足 ，农村财政支出与农村社会经济发展要求
存在明显差距。1995年以来 ．农业支持总量 占当年农业总产值比例大
约 4．5％--9．O％左右，而相同口径的发达国家支持水平约为 30％～5o％，
发展 中国家约为 10％～20％。财政支农支出占财政支出的比重也在不断
下降 ，1996—2000年 ，财政支农比重分别 为 ，8，8％．8．3％ ，10．7％．8．2％，
7．8％，7．7％。更为重要的是，财政支农政策的低效 率导致支农资金无法
有效的转化为农业和农村的建设性投资。归结其原因。～是财政支农在
结构上不合理，财政支农的 6o％一70％用于人员供养和行政性开支，建
设性比例很低 ：二是政府财政支农资金管理分散 ，地方政府的趋利性和
寻租行为使资金“耗散”严重。从现有数据来看 ．上世纪 9O年代以来，支
农资金(包括农业贷款)转化为农业 的投资比例大致在 12％左右。如此
低的投资率。导致的结果显而易见 。一方面 。财政投人和金融信贷 的规
模尽管增加了。但是由于其投资率过低 。使得农业的“弱质性 ”问题没能
根本解决。比如，在农业贷款中。更多的是农业发展银行的政策性贷款。
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主要是收购粮食 、棉花等农作物的贷款 ，无法形成真正的对农业的支
持。从而导致农村 、农业对资金缺乏吸附性。基于国家垄断性金融产
权和相应的制度安排 ，国有金融机构将农村资金大量转移到城市以
支持体制内产出，农信社由于资金、风险 、管理等方面原 因并未起到
应有的作用 。邮政只存不贷更是成为农村资金转移的重要渠道。这
样 。财政投入和国有金融信贷资金一部分曲线从金融机构流出 ，另一
部分虽促进了农业生产和提高了农民收入 ，但由于农民收入的提高
缺乏再投资的激励。又作为储蓄从农村流出。相关研究也证实了改革
开放以来 。我国财政支农投入和农业贷款的增加并没有促进农民收
入水平的提高。这就是为什么资金的外流会随着财政和金融贷款的
规模扩大而增加。此外 ．财政支农和农业贷款的目标和方向本身也是
产生资金外流的重要原因。由于当前我国农业的财政支持和金融贷
款政策重点是 以农业增产和支持农业而不是以农 民收入的提高和
生活水平的改善为目的。结果是 ，尽管农业生产增加了，但是农民的
收入水平和生活水平并不一定会改善 。原因在于农业收入与粮食价
格存在着强相关性 。农业收入 的提高也只有在国家提高粮食价格后
才能实现 。事实上 ．国家对粮食价格的控制和对其它要 素价格的扭
曲 ，也会造成农村资金通过其它渠道外流 。实际中，非农收入已经成
为农民收入的重要来源 ，并且遵循“拐杖逻辑”。反过来支持了农业
的生产和再投资。
二、农村资金外流对农村经济的影响：经验数据
农村资金外流直接影响到农村经济的发展。比如会损害农村经
济可持续发展的基础 ．制约了农村居民的收入水平的提高 ，造成农村
投资与消费不足：导致农村富余劳动力数量增加 ．隐性失业加重 ；刺
激了高利贷现象的出现等 。
农村资金外流外流的结果．首要的是损害了农村经济可持续发
展的基础。原因在于 ，农村资金的大量外流，部分地消解了农村居民
收入水平提高带来的消费和投资效应 ，导致农村的消费和投资不足 ，
特别是农业和农村经济实体投入不足 ．必然对农业新技术的推广和
乡村实体的生产形成制约 ，影响到农民收入水平的持续提高。应用农
村资金的净外流和农村居民收入水平的实证结果表明 (样本数据为
1989—2003)。农村资金净外流和农村居民收入存在相关性。农村资金
每净流出 10亿元，农村居民家庭入均年收入减少 9．5元．按照目前的
资金净流出量 ．农村居民的收入实际上人均收入减少大约 1000元左
右 ．也就是说，如果不存在农村的资金净外流 ，农村居民的家庭人均收
入应在 4OOO元左右 ，城乡之间的差距也不会增加到 目前的 3倍左右。
由此可见，农村资金的外流加剧了城乡居民的收入差距 ．也是城 乡二
元格局形成的重要原因。
其次，农村资金的大量外流 ，抑制了农村经济的货币化发展水
平 ，农村消费不足，剩余劳动力进一步增加。何如海从农业生产的角
度对农村富余劳动力数量的估计表明．1988年以来 ，尽管农村经济获
得较大发展 ，农民外出务工减轻了农村隐性失业的压力。但是农村富
余劳 动力 的存量仍不断增加 ．从 1988年的 1．3亿增加到 2003年的
1．72亿。除过人口的增加因素外。与农村资金外流导致就业机会的减
少存在一定关系。实证的结果也支持了这一论断。农村资金每净流出
1亿元 ，农村的富余劳动 力就会增加 2133人 ，按照 1994年来每年资
金净流出大约 1000亿以上估算 ．农村富余劳动力每年增加在 210万
以上。
再次 ，农村经济的发展对资金具有强依赖性。即使 目前的农村货
币化水平有较大提高 ，但仍未有效解决资金难的同题 。而如此大量的
资金外流，使农村资金出现 过度的“贫血”，导致高利贷现 象出现 。据
郭沛对农村非正规金融规模的估算 ：1997年到 2002年农村非正规金
融的规模从窄 口径来看大致为 ：1802．07亿 、2003．37亿 、2103．40亿 、
1992．1l亿、2061．34亿、2001，03亿 ，而宽 口径 的估 算为 ：2238．07亿
2473．01亿 2622．38亿 2573．97亿 2708．75亿 2750．31亿。从资金外流
和农村对资金的需求数据来看，农村对 资金的需求已经远远超过了
资金的净外流 。但是有意思的是。一方面是资金的大量外流；另一方
面是资金需求的愿望如此强烈，正规的金融机构由于受现行体制制
约，无法满足这种需求 。更加剧了农村的资金需求。资金外流成为资
金外流的原因 ，使得政府对农村的财政投入效应也被大大消解 。这种
“资金流动悖论”折射出当前的农村投融资体制弊端 已经严重制约了
农村经济的发展。
三、农村资金外流的求解路径
以上分析表明．当前我国农村投融资体制存在 的弊端 ，直接导致
了农村资金的外流。而这种资金的外流反过来一方面会抵消政府的
财政支农和金融信贷效应 ，另一方面会间接导致农村金融风险的发
生 ，严重扰乱社会经济政治秩序。因此，要解决农村资金外流 ，最终解
决农村、农业和农民问题，就要对 当前的农村投融资体制进行调整。
在农村财政投资体制方面 。首先 ，应加大对农村的财政支持力
度。尽管上世纪 80年代以来财政支农 的数额在不断增加 ，但是其增
加幅度远远落后于财政收入和支出的速度 ，并且离发达国家和其它
发展中国家还有很大差距。因此 ．应继续根据国家财政收入的增加速
度适当增加财政支农的有效投入。其次，农村财政政策应适应新的形
势．进行相应调整，增强政策的针对性、提高财政支农的政策效率，更
好发挥政策效应。这就要求对 当前财政支农的支出结构进行适 当调
整，增加对农业投资的支出。解决财政支农资金“政出多I-]”的分散管
理模式．成立专门管理部门，对资金实行集 中管理 、统一使 用，有效利
用：成立专I-]的金融部门引导和监督农业项 目的投资和预算决策 ，尽
量避免投资的低效率。再次 ，财政支农的重点应由当前的以农业增产
和支持农业为 目的转向农民收入 的提高和生活水平的改善为目的。
分析表明农业对农民收入 的贡献存在波动性 ，并不是农民收入提高
的惟一渠道。因此，在政策上要明确区分农业增产政策和农民的收入
政策。在当前情况下 ，以支农收人为重点 ，尽快调整农村税制，取消农
业税 。建立与城市统一的税制 ．变间接补贴 为直接补贴。根据财力的
实际情况提供医疗保障 ．在 有条件的地方建立农村“低保”制，以解决
贫困人口困难问题。尽快在农村推行全面免费教育，增加对农村教育
的投入。在农村财政支出中实行政府采购制度 ，既可以节约支农资金
的使用．提高资金使用效益．同时也可避免在支农资金使用中发生腐
败现象。
在农村融资体制方面 。以上分析表明，农村金融并未很好地支持
农民的收入．一方面是农村金融信贷数量远远小于通过农村金融机
构的资金流出 ：另一方面是支农信贷的投资效率极其低下。为解决这
些问题．就要加快农村金融体制改革的步伐 ，组建功能完善的农村金
融市场和多元化所有制的金融机构。改革邮政储蓄机构 只存不贷的
制度困境 。建立邮政储蓄资金的回流机 制，可考虑改变邮政储蓄 的转
存方式．通过给予一定的贴息将邮政储蓄资金存人农信社 。针对农信
社利率较高的现象 ，应考虑打破农村信用社在农村的垄断局面 ，大力
支持和发展民间金融．同时加强规范民间金融的信贷制度 ，减少金融
风险。应着力解决政策性金融支农地位缺位问题。加强对政策性金融
机构的政策引导和监督。农村金融体系的弱质性决定了农村金融市
场体系几乎不可能 自发形成。这就决定了政府在解决农村的资金有
效融通方面具有重要的地位 ．但政府应更多的采取利用市场机制和
市场手段。
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