第 5 期 (总第 354 期)
2013 年 5 月
财 经 问 题 研 究
Research on Financial and Economic Issues
Number 5 (General Serial No. 354)
May，2013
·金融与投资·
金融稳定视角下
国际影子银行监管改革框架研究
刘 荣，崔琳琳
(1. 中国人民银行阜阳市中心支行，安徽 阜阳 236002;2. 中国人民银行徐州中心支行，江苏 徐州 221000)
摘 要:鉴于全球金融危机所暴露出的影子银行体系两面性，国际主要市场国家正在积极开展
监管改革，改善传统微观审慎金融监管与宏观调控体系，以期在发挥影子银行体系资金融通系
统重要性作用的同时，克服其对全球金融体系和各国金融稳定运行的系统性风险。本文探讨了
危机后国际社会影子银行监管改革进展和政策设计，为我国加强影子银行体系监管和实现金融
体系稳定提出有益启示。
关键词:金融稳定; 影子银行; 国际监管
中图分类号:F832. 1 文献标识码:A 文章编号:1000-176X(2013)05-0031-05
随着金融全球化全面推进以及金融创新蓬勃
发展，影子银行体系得到了迅猛发展和高度膨
胀，发挥着融通资金的系统重要性功能，成为现
代全球金融体系中的一个重要组成部分。全球金
融危机后，各国普遍认识到影子银行体系具有双
重作用。一旦经济形势发生逆转，整个影子银行
体系所潜藏的金融脆弱性和内在不稳定性将对宏
观经济运行与金融稳定造成巨大冲击。目前，各
国正在积极开展监管改革，改善传统微观审慎金
融监管与宏观调控体系，以期克服影子银行体系
对全球金融体系和各国金融稳定运行的系统性风
险。本文总结了危机后国际社会影子银行监管改
革进展和政策设计，为我国加强影子银行体系监
管和实现金融体系稳定提出有益启示。
一、影子银行体系国际监管改革进展
影子银行体系指在事实上发挥着商业银行核
心功能 (期限匹配、流动性服务、信用转换、
杠杆)的非银行信用中介，但是，其不受银行
监管或仅受较少监管，在银行监管体系外非规范
性地运行，从而产生系统性风险。因此，国际金
融监管改革共识是改进和加强对影子银行系统监
管，推出一系列规范影子银行体系运行的政策框
架，并积极修改原有监管办法和制定针对性
法案。
1. 各国监管改革方向基本一致
由于影子银行体系是金融体系的重要组成部
分，在信用中介和流动性转换中继续发挥着重要
作用。因此，世界主要市场国家已经对监管框架
总体设计形成了理论共识:不禁止影子银行体系
业务，致力于强化影子银行体系监控，消除影子
银行运行内在缺陷。金融稳定理事会 (FSB)监
管改革建议中特别强调了加强对影子银行体系的
监管，将影子银行体系从场外逐步移到场内，将
收稿日期:2013－03－24
作者简介:刘 荣 (1977－) ，男，安徽滁州人，经济师，硕士，主要从事金融稳定理论研究。
其置于监管者的视野。国际清算银行 2012 年
《影子银行发展报告》提出，对监管范围的适度
性进行评估，加强对影子银行体系活动的系统性
关注，在宏观 (全系统范围)和微观 (机构或
业务活动)上通过结合定量信息和定性信息对
影子银行体系开展监控。
2. 监管对象和改革原则得以明确
影子银行体系通过将不同层面的流动性相互
转换来增加金融市场的流动性，在转换过程中风
险并没有减少或者消失，甚至连锁放大。目前，
FSB 认为，监管改革应覆盖至少 5 类可能产生系
统性风险的影子银行活动: (1)银行与影子银
行机构之间的关联性活动; (2)货币市场基金
监管改革; (3)证券化活动，主要是预留扣减
率要求和透明度要求; (4)与证券贷出 /回购有
关的活动; (5)其他影子银行实体。
同时，FSB 提出了监管改革的 5 项原则:
(1)监管重点为影子银行体系产生的风险和外
部性，关注影子银行体系崩溃产生的不可预料的
社会成本; (2)监管强度与影子银行体系对金
融体系产生的外溢风险相对应，应充分体现在约
束影子银行体系信用创造规模的预留扣减率、杠
杆倍数等各项监管措施之中; (3)监管措施应
具有前瞻性和适应性，应致力于发现潜在的风
险; (4)监管措施应该能在监管普通风险和避
免监管套利之间实现平衡; (5)监管者应在强
化监管后评估其措施，不断完善监管经验。
3. 各国监管改革重点有所不同
各国影子银行体系因金融体系结构区别以及
金融发展阶段差异表现为不同的组织方式或者表
现形式。多数欧洲国家处于全球证券化链条中的
末端，是国际影子银行体系的对手方、证券化产
品的主要交易者和投资者，其影子银行体系主要
表现为证券化交易活动和对冲基金。因此，欧洲
侧重于全球对冲基金交易和证券化活动监管，全
力防范美国次贷产品的风险传染。
相对而言，美国和英国处于证券化链条中的
前端，影子银行体系表现为一系列异质的、围绕
资产证券化的非银行信用中介体系，包括投资基
金、投资银行、特殊目的实体公司以及金融公司
等。因此，英美监管改革侧重于完善监管制度设
计，促进影子银行体系的稳健运行和发展。美国
监管者要求充分了解场外市场的影子银行活动，
通过准入、注册和退出等门槛将影子银行机构纳
入场内。在掌握和锁定影子银行体系的基本活动
主体和范围之后，完善和规范影子银行体系运
行，最终减小其系统性风险。英国鼓励金融产品
充分竞争和保持一定透明度，鼓励金融执行当局
(FCA)根据金融服务或工具对消费者保护的动
态影响，动态监管影子银行工具或活动等。
不同于发达市场国家影子银行体系通过叠加
型金融衍生产品来无限放大虚拟互换信用货币，
我国影子银行体系还处于初级发展阶段，包括银
行业金融机构表外融资业务、非银行金融机构融
资业务、理财产品以及部分私募股权基金和私募
投资基金，主要作用是加强融资功能和扩大融资
额度。目前，我国影子银行体系曾经为改善金融
供给效率和服务实体经济发挥了有益作用，并且
尚未暴露出重大的、显性的系统性风险，因此，
我国影子银行体系监管环境一直较为宽松。受到
国际金融危机冲击以后，我国积极审视影子银行
体系潜在的内在不稳定性，逐步加强了影子银行
体系风险监管，关注金融创新不规范、业务运作
无秩序、特殊行业监管缺失以及法律法规建设滞
后等问题，并重点针对问题暴露较为集中的银信
合作、民间融资以及融资性担保领域出台了监管
方案。
二、影子银行体系国际监管改革政策框架
围绕影子银行体系监管改革的根本目标，各
国相继完善了传统微观审慎金融监管的政策设
计，并积极构建宏观调控体系的监管框架，拓展
更为广阔的监管边界，制定更为严格的监管法
案，建立更为全面的政策设计，寻求更为适用的
监管模式。同时，各国普遍认为系统重要性金融
机构 (SIFIs)涵盖了包括影子银行机构在内的
所有可能对金融体系产生系统性风险威胁的金融
机构，赞将 SIFIs 监管框架，进一步细化为全球
系统重要性银行 (G－SIBs)监管和影子银行体
系监管两个层次。
1. 改革监管组织:加强宏观审慎监管机构
改革，重设金融稳定组织架构
主要市场国家围绕系统性风险识别和管理以
及宏观审慎监管，对维护金融稳定的机构和所承
担的职能进行了改革。例如:美国新设了金融服
务管理委员会 (FSOC) ，美联储负责对所有系统
重要性机构的微观审慎监管。法国合并原有机构
成立了审慎管理局 (PSA) ，将机构监管转变为
23 财经问题研究 2013 年第 5 期 总第 354 期
目标监管。英国计划废除金融服务局，改变原有
的三方监管体系，建立新金融监管主体 (金融
政策委员会，审慎监管当局，消费者保护和市场
当局) ，建立以英国央行为核心的监管体系。欧
盟则新设了欧洲系统性风险委员会 (ESRB) ，
负责微观监管协调和金融宏观审慎管理。
此外，部分国家的中央银行也加强了内部金
融稳定部门改革和人事改革。例如:英国央行和
捷克央行建立了多个金融稳定内部委员会，波兰
央行内设了宏观稳定政策管理局，比利时央行设
立了 5 个新的审慎监管部门，南非储备银行新成
立了金融稳定部门，德国央行、澳大利亚央行和
新西兰央行则在宏观审慎框架内强化了原有金融
稳定部门的功能和职责。并且，意大利央行新设
立了专门的金融稳定常务董事，墨西哥央行成立
了由中央银行、财政部和金融监管部门组成的金
融稳定委员会，并新设立了金融稳定总干事。美
联储副主席则从《多德－弗兰克法案》中获得了
更强的监管权力。
2. 拓展监管边界:扩大监管规制覆盖范围，
关注影子银行体系系统性影响
FSB提出，影子银行具备传统银行的类似性
质，但是既未受到与传统银行同等的监管标准限
制，也不能获得官方流动性支持和存款保护。因
此，各国应在信用中介的框架下强化影子银行体
系监管，既包括从事信用发放的机构和业务活
动，也包括通过表内外交易发挥信用中介功能的
机构和业务活动。
欧盟委员会要求将目前的审慎监管规制扩大
至影子银行业务，以期全面覆盖监管对象、应对
系统性风险并增加未来规避政策的难度。欧盟委
员会还赋予欧盟证券和市场管理局 (ESMA)以
及有关国家机构更强有力的干预权力，部分成员
国还出台了国家层面的补充规则，对欧盟监管措
施以外的金融机构和业务进行监管。同时，欧盟
不断完善涉及影子银行体系的金融工具市场指
令，扩大政策框架范围，增加非权益性工具的透
明度。例如:修改 《另类投资基金经理指令》，
规定:管理资金超过 1 亿欧元的对冲基金、私募
股权投资基金在欧盟范围内开展业务，需得到母
国的许可并且需向东道国披露其风险暴露和业绩
表现等情况。发布 《OTC 衍生品市场改革》和
《证券法指引》，完善对再证券化资产的标准和
风险权重要求，约束金融市场上的衍生产品交易
及对冲基金等投资基金，加强其交易活动的监管
和国际间协调。
美国颁布了 《金融体系全面改革方案》和
《多德－弗兰克法案》，全面涵盖美国金融体系包
括银行、证券、保险、对冲基金、信用评级机
构、经纪商、会计制度、上市公司、美联储自身
等机构和市场的全面改革，并对影子银行体系采
取实质性监管措施。例如:加强对商业银行的自
营交易、表外业务及其与对冲基金、私募股权基
金关系的监管，将商业银行表外业务纳入资本金
要求的范围。将合成资产支持证券纳入 《证券
交易法案》管辖范围，降低证券化活动交易风
险，减少资产支持证券相关套利风险，增强信用
风险自留、金融风险自留、信息披露、发行过程
中的代理及担保、尽职调查等监管要求。资本总
额超过 1 亿美元的私募股权和对冲基金投资顾问
公司须在美国证监会注册，资本未达到 1 亿美元
的须在州注册并接受州监管。场外衍生品交易转
至交易所交易并进行中央清算。
3. 提高监管强度:重点关注表外业务、金
融衍生品、私募基金和对冲基金
在表外业务方面，巴塞尔委员会发布 《新
资本协议框架完善协议》对债务抵押证券的再
证券化赋予了更高的风险权重，加强对识别表外
风险暴露和资产证券化业务风险的指导，并提高
了证券化、表外交易活动和风险暴露的信息披露
要求。在金融衍生品方面。美国授权商品期货交
易委员会 (CFTC)和证券交易委员会对场外衍
生品监管，它们有权确定参与掉期交易机构的资
本和保证金要求，限制其风险敞口，同时在交易
系统上添加保护措施。英国大幅度强化了场外衍
生品的交易对手风险管理。在私募和对冲基金方
面。欧盟要求所有欧盟境内的另类投资基金提供
证明其资质能力的报告以及内部治理、估值方
法、资产安全方面的材料，并须满足最低资本金
标准。美国要求私募基金保持记录，并向证券交
易委员会报告。
4. 加深监测深度:完善宏、微观监测指标
体系，定量、定性信息相结合
在宏观 (全系统范围)和微观 (机构或业
务活动)上通过结合定量信息和定性信息对影
子银行体系开展监控。一是在宏观层次方面，利
用资产负债表以及现金流量表的数据评估影子银
行体系金融资产的规模和增速，包括总负债、
33金融稳定视角下国际影子银行监管改革框架研究
GDP 的绝对值和相对值，以及这些数值与常规
银行体系的比较。二是在微观层次，利用供应商
的股票和相关产品流通的调查数据、出版物或市
场数据、常规银行部门的交易对手信贷数据或者
其他机构 (如保险公司)的数据等识别影子银
行业务，帮助确认从影子银行体系转移到常规银
行部门的潜在溢出风险。同时，结合来自于现场
检查和非现场监管的监测信息，以及市场参与者
的市场信息，掌握影子银行体系新的发展和风险
情况。
5. 加强风险隔离，限制影子银行体系风险
传导蔓延
美国金融监管改革法制定了沃克尔规则
(Volker Rule) ，限制大型金融机构 (主要是商
业银行)及其附属机构开展自营交易，原则上禁
止银行拥有或投资私募股权基金和对冲基金，例
外情形下其投资总额不得超过银行核心资本的
3%，也不得超过私募基金资本的 3%;银行应
将自营交易和类似的投资活动从加入存款保险体
系的银行机构中分离出来，将信用违约掉期
(CDS)等高风险衍生产品剥离到特定的子公司，
银行只保留常规的利率、外汇和大宗商品等衍生
产品。此外，英国 《金融监管的一个新方法:
改革的蓝图》规定，英国央行金融政策委员会
(FPC)有权向财政部建议是否监管或放松监管
某一类影子银行机构。即当影子银行机构或活动
对系统性风险产生影响时，将影子银行机构或活
动从证券监管者手中移交给英国央行审慎管理局
(PRA) ;反之，当其活动不再具有系统性风险
时，将其转移回证监局。
表 1 国际影子银行体系监管改革政策设计比较
美 国 英 国 中 国 欧 盟
国际金融
监管组织
监管主体 美联储 英国央行 金融管理部门 欧洲央行 FSB
监管对象
围绕证券化的一
系列金融机构
对冲基金、私募
基 金、 证 券 化
活动
银信合作、小贷
公 司、典 当 行、
民间借贷
对冲基金、投行、
再证券化活动
非银行信用中介
监管手段
准入、注 册、退
出门槛
回购预留扣减率、
保证金比例
信贷额度管控、
高风险表外业务
表内化、信托公
司资本要求
再证券化资产标
准和风险权重
杠 杆、买 卖 利 差、
保证金比例、预留
扣减率
监管特点
全面监管，完善
原有监管缺陷
动态监管，鼓励
竞争，增加交易
透明度
建立监管框架，
加强风险监控
控制证券化产品
交易的风险传染
重点关注影子银行
体系的银行功能
法律法规
《多德 －弗兰克华
尔街改革与消费
者 保 护 法 案》、
《金融体系全面改
革方案》
《交易行为的审慎
制度》、《衍生产品
场外交易市场改革
方案》，《金融监管
的一个新方法:改
革的蓝图》
《关于进一步规范
银信理财合作业务
有关事项的通知》、
《关于鼓励和引导
民间投资健康发展
的若干意见》
《再 证 券 化 资
产指令》
《影子银行体系:内
涵与外延》、《加强影
子银行体系监督与管
理的政策建议》、《影
子银行体系:强化观
测和监管》
其他措施
《2010 年私募基金
投 资 顾 问 注
册法案》
《特纳报告》、《金
融监管的一个新
路径:构建一个
更强大的体系》
《金融资产管理公
司 并 表 监 管 指
引》、 《促进融资
性担保行业规范
发 展 的 意 见》、
《非上市公众公司
监 督 管 理 办 法
(征求意见稿)》
《卖空和信贷违约
互 换 的 监 管 指
令》、 《OTC 衍生
品、中央对手和
交易存储的监管
指令》
《OTC 衍生品市场改
革》、 《宏观审慎政
策工具和框架》，国
际清算银行 《影子
银 行 发 展 报 告》、
《衍生品信用风险调
整咨询文件》
43 财经问题研究 2013 年第 5 期 总第 354 期
6. 建立危机处置机制，避免对金融体系产
生系统性威胁
美国规定，系统重要性非银行金融机构和大
型银行控股公司向监管机构提交自救处置预案，
以期在遭遇重大压力情形时能快速开展有序自
救。英国强调，通过提前明确在压力情景和破产
情况下可以采取的行动来约束机构 (包括系统
重要性大型私募基金和对冲基金)行为，避免
其破产对社会秩序与金融稳定产生严重冲击。
三、经验与启示
1. 建立健全影子银行法律法规体系
针对新型影子银行体系的金融监管改革，需
要加快立法进程，为影子银行业务的规范发展创
造良好的法制环境，保护符合经济发展正当需求
的影子银行活动。尽快出台针对资产证券化、股
权投资基金、民间金融、衍生品市场等各类影子
银行市场活动的管理条例或实施办法，尽快出台
小额贷款行业、典当行业、寄卖行业和担保行业
等特殊行业管理办法，逐步形成以影子银行法为
基本法，以各项行业管理办法等专项法规为补充
的法律体系。
2. 优化完善影子银行监管组织架构
在中央银行建立宏观审慎政策委员会，形成
有效的政策协调机制。建立跨部门的信息共享以
及监管合作机制，联合中央银行、金融监管机构
(如银监会、证监会、保监会)、职能部门 (发
改委、财政部、外管局、税务局、工商局等)、
各类社会组织和民间组织 (如行业自律组织、
专业委员会、律师事务所、会计事务所等)等
部门，发挥各自的专业优势，共同维护金融体系
的稳定。在整个监管网络中，中央银行负责其他
监管者充分协调和沟通，加强监管部门之间的信
息共享，并不断完善金融稳定政策设计和相关治
理安排，承担宏观审慎监管金融监管职能，从宏
观审慎角度对金融属性相同或相似的机构和业务
制定统一的监管标准。
3. 构建宏观、微观协调统一的新型审慎监
管体制
强化宏观审慎监管，提高对系统性风险识
别、量化和分析的技术水平，有效减少影子银行
体系的负外部性;深化微观审慎监管，加强影子
银行机构的公司治理，强化受监管金融机构资本
约束机制以解决影子银行常见的关联性和其他来
源的系统性风险，加强资产管理公司、对冲基
金、信用保险公司资产负债表外的流动性资本管
理，将杠杆率纳入监管目标，不断提高个体风险
控制能力。同时，明确金融稳定管理目标，在微
观审慎性监管的基础上，加强宏观审慎性监管，
并明确政策冲突解决机制。若宏观和微观审慎政
策发生冲突，宏观审慎管理机构决策效力高于微
观审慎管理机构。提高金融稳定政策透明度，加
强政策信息披露。
4. 设计前瞻性、预防性、动态化的监测防
控机制
建立符合国情的系统重要性金融机构的识别
体系，进一步健全逆周期的金融宏观审慎管理制
度和政策工具。建立影子银行杠杆化水平实时监
测系统，将杠杆率和资产价格纳入审慎监测框
架，强化系统风险动态监测和预警机制。建立实
体银行与影子银行之间资金流通的风险隔离机
制，阻断影子银行风险的传导、传染过程。设计
信息披露机制，制定有效可行的信息披露的激励
和惩罚措施，增加影子银行经营透明度。运用国
际前沿的计量统计方法对影子银行业务、创新衍
生产品风险、风险管理水平进行评估。引入反周
期设计，抑制影子银行体系顺周期性，促进资产
与负债结构在时间匹配性。充分利用信息资源实
施金融稳定政策工具，制定危机处置方案和紧急
救助措施。
参考文献:
［1］ 唐红娟 . 影子银行体系:功能、脆弱性与监管改革
［M］. 北京:专利文献出版社，2012.
［2］ 隋平 . 金融危机后的影子银行监管［M］. 北京:中
国政法出版社，2012.
(责任编辑:王秀中)
53金融稳定视角下国际影子银行监管改革框架研究
