公共经济评论 2006年第7、8期
中央与地方财政关系：关于财政体制的几个理论问题的研究
中央与地方财政关系：关于财政体制的几个理论问题的研究
深圳大学经济学院 徐进 罗瑜亭
摘要：财政体制是一个国家政权结构建设的财力关系体现。对于不同的国家选择什么类型的财政体制，对财政体制内涵、分类和形成条件的认识，就至关重要。本文对财政体制定义的重新界定和对财政体制分类标准与形成条件的提出，就是解决对财政体制类型选择的基本理论问题。本文主要从分析财政体制本质和内涵的角度入手，解决财政体制的理论基点。同时，对财政体制理论的核心问题——财权和财力进行理论框定，然后，在此基础上分析财政体制的形成条件和制约因素，从而得出一个财政体制的分类框架，即按财权的基本内核——收入征收权划分，将财政体制划分为两大类和六小类。最后，得出基本结论：市场经济条件下的政府是多级政府，与此相对应的财政体制就应为基本分权式或相对分权式的多级财政体制。
自1994年开始实行的财政体制到如今已经十二年了，在中国经济体制改革不断深化的今天，面对国际经济一体化的不断发展，尤其是中国加入世贸组织所带来的机遇和挑战，中国财政体制如何改革，就成为一个重要和紧迫的问题摆在我们财政工作者面前。财政体制的完善是与一个国家的各级政府的职能是否顺利实现直接相关，在市场经济条件下各级政府职能的顺利实现又直接关系到社会的稳定和正常运转。目前，中国的财政体制对相当一部分地区而言，已经到了无法保证地方政府正常运转的地步，有不少地区的市县的“公检法”机构因经费问题而无法办案，无法保障当地的正常的社会秩序；同时还有相当多学校的教师工资拖欠严重等等，这些情况表明：这种情形的出现有地区经济发展的缺欠问题和政府管理问题，但不可否认有财政体制不完善的重要因素。所以，研究财政体制的改革就显得十分重要。
中国有很多财政学者认为，西方的财政体制理论是建立在公共产品理论基础上的，中国的财政体制理论尚未有成型的基础理论（有的学者认为，中国计划经济下的财政体制是建立在原则理论基础上的）。同时，从公共产品理论的角度看，中国的公共产品范围和层次受政治体制和经济体制以及国内区域之间经济发展严重不平衡性等制约，不可能像西方国家对财政体制确定的那样标准。在理论上这样揭示或确立起一个被人们较为普遍接受的理论依据，对支撑中国财政体制的改革就显得十分重要。为此，本人在这里对财政体制理论的几个基本问题进行探讨。
一、公共财政框架下的财政体制的概念的界定
（一）财政体制概念和本质的界定
众所周知,政府产生和存在的原因，一般是从社会成员各自的自发行为在某些方面不能够促进其利益这个方面来解释的。防止外来侵略，保护个人利益不受社会其他成员的剥削，建立对全社会成员均有利的不可缺少的公共设施，协调各社会成员之间的利益关系，所有这些都非分散的单个个人能力所及，因此需要创建政府这么一种组织机构来为全体社会成员履行这些公共职责，提供全体成员所共同消费的公共产品和服务，以保证能更好地满足社会成员的需要，提高整个社会的福利水平。
当一个社会的成员越来越多，地域越来越广阔，公共事务越来越复杂，靠单一政府已难以有效地处理全部公共事务时，就需要构建一个由多级政府组成的政府有机体，在各级政府之间进行合理的分工，来共同承担原来由一个政府来做的事，以更有效地促进和提高全体社会成员的福利水平。
与政府组织结构对应的财政体制应如何选择和定位，明确其内涵就成为前提。任何理论架构都不外乎由许许多多概念所组成。一般来说，概念是对社会现实可以定义的最小单位，同时也是理论的浓缩。一门学科不能确立科学、精确的基本概念，这门学科就无法最终树立起来。所以，首先明确财政体制的内涵就是本问题研究的出发点和基础。
1．目前我国学者对财政体制内涵的主要观点
(1）所谓财政体制，是财政管理体制的简称，它是在特定的行政体制下，通过一定的方式调节政府间财力分配的基本制度 。具体地说，它是国家在中央和地方以及地方各级政权之间，划分财政收支范围和财政管理职责与权限的一项根本制度。财政体制是国民经济管理体制的重要组成部分，在整个国民经济管理体制中，它占有重要的地位。作为处理财权财力划分的一项制度，财政管理体制属于上层建筑，它反映着特定的经济基础的要求并由其所规范和界定财政的一切活动，它直接地由财政分配关系所决定，必须与各个特定时期的财政分配关系相适应。
在我国，财政体制这一概念有广义与狭义之分。广义的财政体制内涵比较广泛，它主要包括国家预算体制、税收管理体制、企业财务管理体制、行政事业财务管理体制、基本建设财务管理体制等；狭义的财政体制就是国家预算管理体制，人们对财政体制问题的分析基本上是以这一涵义的财政体制为对象进行的。
这种观点基本上属于比较传统的观点，是用马克思的经济学说来分析财政体制的一种说法，这种观点在1995年以前的大学教科书中是比较普遍的。应该说，这种观点是一个比较全面和综合的观点。
（2）财政体制是用以确定中央与地方财权和财力的划分 。它不直接处理国家与企业和个人的关系。
（3）财政体制是处理各级政府之间财政关系的一种制度安排，它是中央与地方的利益关系在财政领域中的具体反映 。
第二种观点和第三种观点比较中性和普遍，其观点也不够鲜明。
（4）政府的预算管理体制是指多级政府下各级政府之间的财权和财力划分的制度，就是说，它明确规定在地方产生的财政总收入中，有哪些钱是归地方政府支配，哪些归中央支配。在整个财政体制中，预算体制居于主导地位 。
这种观点强调的是，在本级区域通过财权所形成的财力在多级政府之间划分和分割问题。
（5）所谓财政体制，一般说来有狭义和广义之分。广义的财政体制包括企事业财务体制、税收体制、投资体制、财政补贴体制、国家信用体制和预算管理体制等诸多环节，其中预算管理体制是各环节的综合体现，并制约其他各项体制的建立和调整。狭义的财政体制是指预算管理体制。预算管理体制是指确定中央和地方以及地方各级政府之间的分配关系的根本制度 。
这种观点基本上是一个中和的说法。
（6）预算管理体制是处理中央和地方以及地方各级政府之间的财政关系的基本制度 。
这种观点是国内比较早的一个观点,并且是一个主流的观点。
（7）财政体制，是政府与企业、事业单位之间以及各级政府之间财政分配关系上相对稳定的形式，它由一系列有关财政分配、财务活动的法律、法令、规章、条例等制度性的典章所规定，由这些制度、规定的施行而发挥作用，规范与调节财政领域中各个主体或当事人的行为。
财政体制反映、规定、制约着国家（政府）与企业、中央与地方两大基本经济关系，也反映、规定、制约着政府理财的职能范围、管理重点和行为方式，是财政发挥其调控作用的框架和依托 。
这种观点的独到之处在于，它把我国国有经济占主导地位的经济上特殊性联系起来。
（8）财政体制又称财政管理体制，是指在中央政府和地方政府之间，以及地方各级政府之间在财政收支范围和财政管理权限划分上的一项根本制度。财政体制的实质是处理财政资金在分配和管理上集权和分权、集中与分散的关系。我国财政体制有广义和狭义之分，广义的财政体制包括国家预算管理体制、税收管理体制、基本建设财务管理体制、国有企业财务管理体制、文教行政事业财务管理体制等内容。狭义的财政体制就是指国家预算管理体制 。
这种观点与第一种观点基本雷同。
（9）中央政府与地方政府间的财政关系是指中央政府与地方政府之间的职责、权限、收支划分及其相互制衡关系。探讨中央政府与地方政府间的财政关系，实质上是把财政职能在行政组织系统内予以科学的具体配置 。
这种观点实际上是，强调不同级次政府职能与对应的财政的适应协调。
2．对我国学者观点的归纳：
财政体制的本质就是财权在多级政府之间划分问题，但由于各国政治、经济、社会以及历史等因素的差异，各国的多级政府的划分和其职能的表现也不尽相同，由此而形成多级政府在财权上的划分差异也较大。我国学者把财政体制分为狭义和广义之分，一方面是受传统经济体制的影响,强调是国民经济的组成部分；另一方面则是我国的国情所决定的，即国有经济在整个国民经济中占主导地位，广义财政体制中的企业财务体制就此相关。
而西方的学者就是强调一国财力如在多级政府之间用法律的形式划分和规范，即更多地强调在多级政府之间职权明确基础上的财权相互独立性。
我们认为，财政体制是以多级政府为前提的、与各级次政府的职能如何对应财权、协调财权以及所形成的财力均衡的具有法律效应的规定汇总。
对此概念，可以从以下几个方面来理解：
一是，多级政府是研究财政体制的前提和出发点。没有多级政府就谈不上财政体制问题，而多级政府的存在,不管是行政意义上的还是法律意义上的，只有这种现象的存在才可以谈到财权的划分和协调问题，否则，财政体制的实质就不存在，也就不是财政体制的问题.
二是，多级政府职能是研究财政体制的主要内容和范围。由于多级政府的存在，就必然存在各级次政府职能范围的确定。因为，存在一级政府就要有本级政府所肩负的职责或职能，而要实现其职能就必须有相应的财力作保证。但是，由于各级次政府的职能的差异和所辖区域的经济资源的差异，使其所可管理和集中的财力与其所要实现的职能之间存在着差异。所以，在多级政府之间必然有一个财权划分和均衡的问题。
三是，财权在多级政府之间如何划分和协调是财政体制的核心。财权怎样划分和如何协调，这不但关系到各级政府对其所辖区域经济资源形成的财力可集中使用的问题，也关系到各级次政府的职能是否完全实现的问题。如果，财权的划分和协调在方法上有问题，就必然出现某些级次政府的职能不能完全实现。（当然,也不可否认有多级政府设置和区划上的问题，或者是对各级次政府的职能确定有不合理的问题。）
四是，对财权的划分与协调以何种形式确立是财政体制是否规范的关键。是用行政的形式还是用法律的形式，或是用行政形式的成分大些还是用法律形式的成分大些，这是区分财政体制是否规范的基本标准。
（二）财政体制的内涵与外延
1．对财政体制内涵的认识
财政体制的内容应包括哪些,这在我国理论界有些出入，但西方学者的说法基本一致。我国学者对财政体制内容的观点大致可以分为两个阶段。
一是1994年以前,当时主流的说法是：（l）确定预算管理主体和级次，一般是一级政权即构成一级预算管理主体；（2）预算收支的划分原则和方法；（3）预算管理权限的划分；（4）预算调节制度和方法。
二是1994年后的时期,我国学者大致有三种观点：
(1) 主要内容包括：确定预算管理主体和级次；预算收支的划分原则和方法；预算管理权限的划分；预算调节制度和方法。
(2) 从其具体的内容构成来看，主要涉及到各级政府间事权、财权的划分以及政府间的财政转移支付制度这三个方面。
(3) 其主要内容包括：中央对地方财政收入和支出的范围划分；中央规定地方财政收人的许可来源；中央规定地方财政支出的许可用途；中央确定地方财政对中央财政所负有的责任。
2．从财政体制内涵的角度看，主要包括以下几点：
一是，财政体制是一个制度，即是一个规范的东西。在西方国家是用法律的形式固定下来。所以，以法律形式固定多级政府的财政关系(即财权的划分和协调)，这是一个规范财政体制的基本标志。
二是，财政体制是对多级政府财权的规范的划分，不存在多级政府就不存在这种划分。多级政府的存在才有财政体制存在的基础和前提，而财权在多级政府之间的划分又是财政体制的核心。
三是，财政体制是中央政府和地方政府以及地方政府之间处理集权和分权关系的一种形式，或者说是政府制度在财政上的体现。
3．从财政体制的外延看，这主要是我国的基本表现：
所说的财政体制外延问题，也就是我国财政学者给出的广义财政体制。 广义的财政体制包括国家预算管理体制、税收管理体制、基本建设财务管理体制、国有企业财务管理体制、文教行政事业财务管理体制等内容。财政体制范围的大小,这既包括对财权范围的确立，同时也包括对行政管理权范围的确定。
我们认为，财政体制的基本内容应包括这样几点：
（1）与各级次政府所需实现其职能应对应的财权划分；
（2）具体的收支内容划分，即各个级次财政的税种划分和支出范围的划分；
（3）均衡各个级次政府实现其职能所需财力的调节制度的规定。
（三）财力和财权的关系
财政体制的本质是财权和财力在多级政府之间如何划分问题。由财政体制的核心问题引出一个理论问题：即财权和财力的关系（财权运用或行使所形成的财力与本级财政实际可拥有和支配的财力之间的关系），财权是对收入（货币上的和实物上的）的取得、管理、支配的权力。财力是对收入的拥有和支配的量化体现。
对同一级次政府而言，财权和财力有两种情况：
一是，财权等于财力。从理论上讲，两者应该是同一的。因为，在不存在多级政府的情况下，财权和财力就是相等的。另外，在绝对分权的政体下，各级次政府的立法权独立，其财权是由本级次立法机构赋予的，而财权运用所形成的财力，两者是对应相等的。
二是，财权不等于财力。在现实中，只要存在多级政府，那么就必然是财权和财力不相等的情况。因为，多级政府的存在，由行政区划所形成的不同级次政府，而不同级次政府的职能范围不同，所实现其职能所需要的财力也不同，并且，由于不同级次政府所管辖范围内的经济资源的差异(经济资源应包括物质资源和人力资源，而物质资源应包括原生资源即自然资源和再生资源即生产能力资源。一般地讲，经济发达地区主要是再生资源比较多和强；而经济落后地区则再生资源比较少和弱)，则会出现以下几种情况:
(1)某一级次政府所辖范围内的经济资源可形成的财力与行政区划应有的财权不对等,这主要体现在自然资源的地区。例如，我国自然资源比较集中的山西等一部分地区。
(2) 某一级次政府所辖范围内的经济资源可形成的财力与行政区划所赋予的财权不对等，这主要体现在两个方面:一是经济发达地区，出现经济资源可形成的财力大于行政区划所赋予的财权；二是经济落后地区，则出现经济资源可形成的财力小于行政区划所赋予的财权。
二、财政体制分类的理论分析
财政体制是怎样形成和确立的，即由什么条件促成财政体制的形成，对这个问题的研究，目前国内学者尚无明确的说法。我们认为，研究财政体制是为现实的财政体制改革和选择服务的，如果不明确财政体制形成的条件和制约因素，那也就无法明确找出现实财政体制与社会经济需要是否适应的症结所在。所以，对财政体制形成条件和影响因素的分析，就会对我国社会经济发展所处的阶段应选择什么样的财政体制类型有一个比较明确地判断，对现行的财政体制应怎样改革就会一个清醒的思路。
（一）对财权的认识
财政体制，就是财权在多级政府之间的划分，这是其基本内核。那什么是财权呢，我们认为，财权就是包括立法的收入征收权、收支管理监督权和收入使用支配权在内的三个方面权力。
在这里收入征收权是财权的核心，它应包括立法的征收权和行政的征收权，而这两个权力又包括独立和部分的两种情景。
收入的管理监督权，包括收入取得范围和渠道的管理（即合法性）和收入使用范围、方向、效率的管理（即计划性）。
收入使用支配权（支出权），包括有限制支配使用权（专项使用权和时间分布权）和相对限制支配使用权（即一定标准和额度下的使用权）。
这三个权力比较完整的具有才是真正意义上的财权，否则都是不完整的，只能是基本的或部分的。
收入征收权包括收入征收立法权和收入征收行政权。收入征收立法权包括：一是通过立法程序选择或确定多少收入项目来进行开征；二是通过法律程序确定每个收入项目开征内容和方法。
收入征收的行政权分两种情形：一是在立法制度不健全、不成熟阶段，收入征收的行政权就全部或部分取代（或替代）了收入征收的立法权，这种情形下，收入征收的行政权就占主导；二是在立法制度相对健全、比较成熟阶段，就会出现收入征收的立法权和收入征收的行政权平行或以收入征收的立法权为主、收入征收的行政权为辅的情形，在这种情况下，应该说收入征收的立法权是主要的。而这时收入征收的行政权应包括：一是对法定收入项目（范围、幅度、减免）的调整权；二是对收费项目的（设置、范围、标准、期限长短等）的决定权。
（二）财政体制的分类
按财权核心的收入征收权划分，可以将财政体制分为两大类（是否拥有收入征收的立法权，是划分集权式财政体制和分权式财政体制的基本标志）和六小类：
1.按收入征收的立法权划分：
（1）拥有完整的收入征收立法权——分权式财政体制（例如美国建国初时期的财政体制）
这种类型的财政体制，是指每一级政府都有自己独立的立法权，并且其立法权受上一级次政府的立法权制约性很小（或不存在），收入征收立法权完全独立。
（2）拥有基本的收入征收立法权——基本分权式财政体制
这种类型的财政体制，是指每一级政府虽然都有自己基本独立的立法权，但其立法权受上一级次政府的立法权制约性较大，即本级政府立法权以不与上一级次政府立法原则发生冲突为准则。收入征收立法权形式上完全独立，实际上受到较大限制，只具有基本立法权。
（3）拥有部分的收入征收立法权——相对分权式财政体制
这种类型的财政体制，是指中央以下级次政府只有部分立法权，即由中央级次立法机构的基本法赋予中央以下级次政府或立法机构对某些方面或领域有立法权，在赋予的立法权限以外不得立法。在财政体制上的体现就是相对分权的体制。
2.按收入征收的行政权划分（主要是对收入项目、范围、幅度的调整权）：
（1）拥有其调整权大和多——集权为主、分权为辅的财政体制
这种财政体制的基本特点是，中央以下级次政府基本没有收入征收立法权，只有中央赋予的对相当部分既定收入项目、范围和幅度的较大调整权（变相形成的收入征收权，例如乱收费等只算特例）。
（2）拥有其调整权小和少——基本集权式财政体制
这种财政体制的特点是，省级以下级次政府在没有收入征收立法权的情况下，只有中央赋予的对小部分既定收入项目、范围和幅度的一定调整权。
（3）没有调整权——完全集权式的财政体制（例如我国50-52年的高度集中的财政体制）
这种财政体制的基本特点是，省级以下级次政府既没有收入征收立法权，也没有对既定收入项目、范围和幅度的调整权。
财权的核心在收入征收的立法权和调整权上，由这两个权力的差异所形成的不同类型的财政体制，而影响这两个核心权力在各级政府之间划分的因素，也就是影响财政体制不同类型形成的因素。
三、影响财政体制确定或选择的因素分析
（一）从政治、经济、社会、历史方面的因素分析
1．影响财政体制的政治因素
从财政体制形成的条件和其本质看，政治因素对财政体制确定或选择的影响是最为重要的。我们认为，影响财政体制的政治因素有以下几个方面：
（1）政府制度与财政体制的关系。单一制国家是由若干个行政区域单位或自制单位组成的单一主权的国家。联邦制是一种区域政治组织形式。它通过受宪法保障的中央政府与地方政府之间的分权而将统一性与地区多样性同等地纳入一个单一的政治体制之中。联邦制国家的内部，必然会存在多级政府，但值得指出的是，这里的决策权却极大地分散了，各级政府均拥有决策的自主权。因此，联邦制被看成是划分权力的方式，以便使全国性的政府与地方性的政府各自在一定的范围内是对等与独立的。根据通常的标准，单一制国家与财政集权体制相联系，联邦制国家与财政分权体制相联系。
（2）政治制度与财政体制。从历史的角度看，一般分为专制集权的政治制度和民主分权的政治制度。专制与集权、民主与分权，这是两对孪生体。所以，实行专制集权的政治制度，其财政体制必然是高度集权的；实行民主分权的政治制度也必然是分权的财政体制。如果在两者之间，就看其比重份额的大小而有所侧重。
（3）政府职能与财政体制。政府职能是随社会经济的发展而有所变化或调整的，例如政府的社会保障和对经济宏观调控，就是社会经济到一定阶段所反映出来的政府功能。由于政府职能增加或扩展，反映在财政体制上就是财政体制的调整或重新确定。
（4）立法制度的发展与财政体制。一国立法制度是否健全和成熟，对财政体制的规范和类型选择都有着直接的影响。因为，分权式财政体制要求立法制度的健全和成熟，如果立法制度不成熟对省级以下级次的立法或中央赋予的立法权，就不能恰当地运用或行使。
2．影响财政体制的经济因素
我们认为，影响财政体制的经济因素主要体现在两个方面：
（1）经济体制与财政体制。从经济体制看，主要体现为市场经济体制和计划经济体制。一般而言，计划经济体制与集权式财政体制相对应，市场经济体制与分权式财政体制相对应。
（2）经济发展阶段与财政体制。从社会经济发展的进程看，由自然经济到市场经济，而市场经济又由建立培育阶段到发展成熟阶段。一国经济发展处于不同的阶段，其财政体制的类型自然就有不同的选择。当经济处于市场经济建立和培育阶段，其政府的经济职能和处于市场经济成熟阶段是差距很大的，例如我国经济发展正处于培育和发展市场经济阶段，加之我国经济发展的不均衡性和经济资源的差异性，时代和国情赋予我国政府经济职能区别于西方国家的政府经济职能的一定特殊性 。因为，市场经济理论告诉人们，“市场失灵”有两种类型：一是市场自身固有的缺陷，二是由于市场发育不完善而出现的功能缺陷。市场失灵实际上界定了政府活动的范围。在发达的西方市场经济中，政府干预已成为渗透到市场经济运行过程中的“内生变量”。如果说发达的市场经济国家仅存在第一类市场缺陷，那么现阶段的中国则同时存在着两类市场缺陷。由此决定了中国政府经济职能特殊性的内涵有二，即弥补和克服两种类型的市场失灵。
由于政府经济职能在经济发展阶段上的差异，决定了财政体制类型确定和选择上的差异。
3．影响财政体制的社会因素
影响财政体制的社会因素主要有三个方面：
（1）人口与财政体制。社会人口的不断增加，就使政府的管理级次要相应地扩大或增加，同时也使政府的管理职能不断地扩展和增加，也就是政府的提供的服务范围扩大和受益范围要求更加明确。这都在一定程度上影响财政体制向分权式类型方面发展，反之亦然。
（2）民族因素与财政体制。一个国家民族的多少，在一定程度上或多或少地也影响财政体制是集权式还是分权式的选择，尤其是在民族较多并且居住比较集中和人口比重比较均衡的情况下，影响财政体制向分权式方面变化比较大。
（3）宗教因素与财政体制。如果一个国家宗教门类或派别众多也在一定程度上影响财政体制向分权式方面变化，尤其是在各个宗教人口比重比较均衡并且居住又相对比较集中的情况下，其影响就更大。
4．历史因素对财政体制的影响
历史因素对财政体制的影响主要体现在两个方面：
（1）殖民地因素与财政体制。凡在历史完全沦为殖民地的国家，其财政体制的确立在一定程度上不能不受宗主国的制约和影响。在财政体制类型的选择上往往与宗主国是一致的。尽管殖民地国家纷纷独立成为主权国家，但还或多或少地存在这历史的痕迹。
（2）移民因素与财政体制。一个移民因素成份比较大的国家，其分权和民主的因素就比较大，对财政体制向分权式方面确立的影响就大。反之，不存在移民因素或移民因素很小，则对财政体制向分权式方面选择的影响就小。
（3）版图分合因素与财政体制。一个凡在历史上其版图多次分合的国家，尤其是在近现代其版图的多次分合的国家，对财政体制向分权式方面影响就比较大。相反，则对财政体制向分权式方面影响就比较小。
总之，以上四个方面12个因素，对财政体制类型的确立或选择都有着直接的影响，只是有的因素影响大、有的因素影响小，有的国家受影响的因素多、有的国家受影响因素少，有的国家在财政体制确立阶段受某几个因素影响大、在以后的发展中对财政体制的改革或调整则受另外某几个因素影响大。
（二）影响我国财政体制改革或调整的因素分析
通过上面对影响财政体制的一般因素分析，我们认为，影响我国财政体制改革选择的因素主要有以下方面：
1．政府制度。我国的政府制度应是属于单一制类型的，这主要是由历史上长期封建君王专制统治和建国后的政权性质所决定的。因此，我国财政体制长期体现为集权式。我国经济体制改革以后，政权组织也发生了较大的变化，由三级政府变化如今的五级政府，即由中央、省（市、区）、市（州、盟）县（旗）三级，变成中央、省（市、区）、市（州、盟）、县（旗、区）、乡镇五级。政府级次的增加应是对财政体制向分权式方面影响。
2．经济体制。我国较长时期是实行计划经济体制，其高度集权性是它的显著特征，在此制约下的财政体制必然是集权式财政体制。改革开放以来，我国逐步确立市场经济体制的改革目标，与此相对应的财政体制则向分权式方面改革调整。
3．政府职能。我国经济改革开放以来，政府的职能与社会经济发展的要求相对应也在发生变化和调整，例如对经济宏观调控、社会保障功能的确立、经济可持续发展的认可、尤其是对市场经济体制的培育等，政府职能必然发生变化和调整。从对财政体制类型的改革选择方面看，政府这些职能的变化调整是使财政体制向集权式方面影响。
4．人口和疆域。我国人口众多、疆域辽阔，从提供公共产品或公共服务方面看，多级政府与多级财政必然存在和发展。因此，分权式财政体制是其发展的一个基本趋势。
5．对马克思理论认识的差异。我国理论界对马克思的政治经济学运用普遍，尤其是对生产力和生产关系之间的相互作用原理的运用。因此，在不同历史时期对两者作用的侧重不同所产生的对财政体制选择的不同影响。实际上就是运用理论依据的差异。
在偏重生产关系作用的时期，对财政体制的影响则向集权式方面发展和调整，例如计划经济时期；在偏重生产力作用时期，对财政体制的影响则向分权式方面调整和发展，例如经济体制改革时期。
（三）公共财政下财政体制形成的条件
财政体制形成的条件，我们认为应有以下几个方面：
一是多级政府的存在（不管是立法意义上的还是行政意义上的）。有一级政府就有其一级职能，而要实现其职能就必须有一定的财力作保障。因为有多级政府的存在，才会有一国财力在多级政府之间划分问题，才会有集权和分权问题。存在多级政府就必然存在着多级财政。而疆域、人口、民族、宗教和地理等因素的存在，使任何一个国家不可能是一个单一的政府和单一的财政。这些因素的存在就必然形成各级政府存在的要求和现实，在市场经济条件下就是一个政府提供公共服务的效率与公共产品边际成本大小的问题。在市场经济条件下，这个问题在一个国家的行政区划上就显得十分的重要和突出。
二是，预算形式的建立。预算建立才有政府收支是经过法定程序的过程，即由立法机构审查和批准的政府收支计划。没有预算的国度里，即使形式上存在多级政府，财政也是高度集中的，不会存在财权在多级政府之间划分问题。因为，预算的建立标志着财政收支进入到法制程序，有立法级次才会有财权在不同级次政府之间划分的问题，财政体制的确定和选择才有现实意义。
三是，经济发展到一定阶段，即商品市场经济阶段。因为经济的发达程度既决定为政府实现职能所提供的财政源泉，又向政府提出其所提供的公共服务效率和负担公共产品边际成本问题。所以，才会有多级政府划分和由此而带来的财权在多级政府之间划分问题。
四是，公共产品理论的产生。公共产品理论是多级政府形成的理论依据。从公共产品理论的角度讲，其公共产品范围有全国性的、还有区域性的，而如何有效地提供公共产品，地方政府的存在和多级政府的划分就成为必然。同时，多级财政的形成也就有了理论依据。它对推动多级财政体制的发展和完善起着重要作用。同时，公共产品受益范围的空间限制，要求财政结构由各级政府的财政所组成，即实行分级财政体制。
西方理论认为，之所以要在各级政府间划分职责和收支范围，是由于不同范围的地方公共产品的存在，从而各级政府应分别承担不同范围的公共产品供应任务所决定的。这样，中央政府是不能包揽下所有的不同范围和层次的公共产品供应的。相反，应当按照公共产品覆盖范围以及考虑相应的外溢性问题，来划分各级政府的支出范围和应承担的职责任务的。另一方面，各级政府的收入来源划分，也在很大程度上是按受益原则进行的，即税收作为公共产品的价格，各级财政的税源将主要是从本辖区内取得的。这样，由于各级财政支出所提供的公共产品的覆盖范围大体与本级政府的辖区界限相一致，因而辖区内居民在消费该公共产品时，也需要为这种消费效用纳税。可见，公共产品论不仅为各级财政间划分支出，而且也为划分收入提供了必要的理论基础。西方理论还认为，地方公共产品之所以通常应由地方政府提供，原因在于：（1）作为公共产品，它也应主要由政府提供，因为它同样有“免费搭车”和“囚犯困境”问题存在。（2）作为“地方”公共产品，它应由地方政府提供，因为它将比由中央政府提供更具有效率性。不同地区的人民具有不同的偏好，各个地方政府更能庆据当地民众的偏好提供地方公共产品。而如果由中央政府提供，则只能反映全国偏好而无法照顾到各个地区偏好的差异，这就产生了公共产品提供上的低效性。
5．疆域不是特别小。世界上有些特殊的小国，城市国、国中国、小岛国，它们不具有一般意义。疆域的大小与政府提供公共产品的受益范围之间相关，而公共产品的受益范围又与多级政府划分之间联系起来，也就是划分几级政府更为有效。这同时也就自然与财政体制联系起来，从某种意义上构成财政体制形成和发展的一个不可或缺的条件。
从市场经济的社会条件下讲，这五个条件应是互为联系的，对规范财政体制的建立是不可或缺的。
四、结论
财政体制是以多级政府为前提的、与各级次政府的职能如何对应财权、协调财权以及所形成的财力均衡的具有法律效应的规定汇总。在多级财政体制下，政府职能的划分是研究财政体制的逻辑起点。根据公共产品理论，公共产品的层次性决定其有着特定的受益范围，而且各级次政府在对其供给时有效性也不一致。因此，公共产品的受益性和政府供给的有效性决定了其只能通过政府来提供，同时，这也是划分各级次政府职能的依据。各级次政府职能的划分不可避免会使得其管理和集中的财力与其所要实现的职能之间存在着差异，所以，在多级政府之间必然有一个财权划分和均衡的问题。在政府职能明确划分的基础上，才能再进一步明确财权和财力在多级政府之间的合理划分。财政体制问题的本质正是财权和财力在多级政府之间如何划分的问题。财权的核心是收入征收权，它包括立法的征收权和行政的征收权。从财权的内涵分析财政体制的形成条件和制约因素，可以得出：市场经济条件下的政府是多级政府，与此相对应的财政体制就应为基本分权式或相对分权式的多级财政体制。
参考文献
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我国政府的经济职能有三个方面的特殊性：
1.部分地替代市场。所谓部分地替代市场，就是在市场机制尚不能充分发挥作用的领域，由政府代替市场行使一部分资源配置的职能，以适应经济发展的需要。在我国现阶段，单靠市场机制来引导经济的发展，不仅力度不够，而且持续的时间较长，稳定性也较差。这就在客观上要求政府代替市场行使一部分资源配置的职能，以推动经济的发展。
2.着力培育市场。在市场经济建设过程中，中国政府之所以要承担起培育市场的重任，是由于我国的市场发育受到社会历史条件特别是传统计划经济体制的强大惰性力的制约。在市场化进程缓慢的情况下，要拆除市场发展所面临的各种障碍，创造能够促进市场发展的经济条件，政府必须发挥重大的关键性作用。
3.推进市场化改革。中国要向现代市场经济体制的根本性转变，其政府必须起重要的推进作用。政府的职能就是减少无序状态，缓解矛盾冲突，将混乱限制在最小范围内，其中最重要的就是要全力推进体制转轨，尽快实现市场化改革目标；政府应该向社会公众灌输市场经济观念，并在社会普遍推行市场经济原则，使之逐步合法化和法律化；政府应该为失业人员提供保险，创造就业机会等。
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