作者简介：张志分（1981－），男，河海大学商学院硕士研究生，研究方向：技术经济
城市交通拥挤收费的冷思考
张志分
（河海大学商学院，江苏 南京 210098）
摘 要：城市交通拥挤问题已成为大城市的通病，国外开始运用经济手段来解决城市交通拥
挤问题。拥挤收费开始被许多国家接受和采用，其中比较典型的就是新加坡和伦敦，拥挤收
费在新加坡和伦敦的实践中取得了较好的效果，但从国外其它地区和城市的实施来看，褒贬
不一。国内部分城市也开始考虑采用拥挤收费的办法，为拥挤收费叫好。然而拥挤收费是否
真正适合国内城市目前的情况，还是个未知数。拥挤收费的一些客观条件和面临的问题都没
有考虑充分，就盲目下结论，这不符合科学研究原则。因此，本文对拥挤收费进行客观分析、
冷静思考，为政策部门制定政策提供一定的参考。
关键词：交通拥挤；交通管理；拥挤收费；
1. 引言
城市道路交通拥挤问题已成为世界各大城市的通病，城市经济的高速发展、私人小汽车
的普及和城市道路交通规划发展相对落后造成城市中心城区交通拥挤问题日益严重，由此导
致城市环境污染严重、交通事故增多、居民生活质量下降和整个城市运行效率的下降。传统
解决交通拥挤的办法是拓宽或新建道路、增加提供新型公共交通工具和加大交通管理力度。
但这些方法在一些城市受到城市用地、布局和资金等许多限制，都不能有效的解决中心城区
交通拥挤问题。国外一些地区和城市开始用经济手段来解决城市交通拥挤问题，如新加坡和
伦敦已使用拥挤收费来控制中心城区的交通流量，取得很明显的效果。因此国内很多城市也
开始讨论引入拥挤收费办法。北京、上海等大城市已经开始进行论证规划了，另外据报道，
南京、深圳等城市也开始考虑拥挤收费问题，一时拥挤收费在国内成了一个时髦。学术界也
开始关注拥挤收费问题了，从理论上来探讨拥挤收费的问题，但很多讨论都只从经济的角度
证明了拥挤收费的合理性和可行性，对拥挤收费实施的条件和对面临的问题考虑不足。本文
从拥挤收费实施需要的条件和面临的问题进行冷静的探讨和思考，以便对国内拥挤收费的实
施提供参考意见。
2. 拥挤收费理论
. 理论基础
城市道路空间属于“准公用物品”，在道路通行能力充足时具有非独占性和非排他性的
特性，但是当产生交通拥挤时，则具有一定的排他性。从行为科学的角度分析，驾车者在选
择出行路径和出发时间时，往往只考虑自己的付出成本。当道路的通行能力充足时，驾车者
的行为不会影响到其他人的出行。而当交通流量接近通行能力时，拥挤程度上升，道路上每
新增加一个出行单位都会使系统中所有成员的利益受损。此时，如果驾车者坚持在拥挤路段
出行，就在于他们仅仅考虑自己的边际个人成本，而没有支付他们给其他出行者所带来的“外
部不经济”，即出行者没有为其出行支付全部社会费用，从而鼓励了交通量的无节制增长。
而解决交通拥挤带来的外部不经济，缓解城市交通拥挤一个办法就是交通拥挤收费。付费的
人还可以在原来的路上和时段行驶，不想付费的人就另择他路或改变出发时间，收取的费用
等于边际社会成本和边际个人成本之差。这样，原来拥挤的路段就被缓解了，从而使城市道
路网络的使用达到最优。
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城市道路拥挤收费是指在交通拥挤时段对部分区域道路使用者收取一定的费用，其本质
上是一种交通需求管理的经济手段，目的是利用价格机制来限制城市道路高峰期的车流密
度，调节交通量的时间空间分布，减少繁忙时段和繁忙路段道路上的交通负荷，提高道路设
施的通行速度，满足道路使用者对时间和经济效率的要求。同时还可以有效促使交通方式向
高容量的公交系统转移，抑制小汽车交通量的增加，达到缓解城市交通拥挤的目的，提高整
个城市交通的运营效率 [1][5] 。
. 国外实施情况
拥挤收费的概念出现于 20 世纪 70 年代。国外经过长时间的研究与宣传，拥挤收费逐步
得到重视与应用，新加坡、英国、美国等国家部分城市已经或即将实施拥挤收费，其中具有
典型意义主要有新加坡和英国伦敦 [3] 。
新加坡是世界上第一个实施道路拥挤收费的国家。1975 年 6 月，为缓解城市核心区交
通压力，新加坡开始实施区域通行证系统，将交通较为拥挤的商业区域作为收费控制区，收
费对象包括私人小汽车和货车。1998 年，将手工收费改为不停车电子收费系统，同时将收
费对象扩展到公交车、出租车，收费额根据区域的交通拥挤程度采取浮动制，车辆通过电子
收费站一次即收费一次，收费方案实施效果非常明显，高峰小时交通量明显下降约 ％，
平均车速和公交出行比例得到很大提高。
伦敦市从 2003 年 2 月开始实施拥挤收费，收费区域为内环线内 21 2km 范围内的交通设
施，收费对象为私人汽车、货车，对公交车、出租车、紧急救援车辆、事故车辆、消防车以
及残疾人士和领取社会保障金的人员驾驶的车辆实施免费措施，收费时间为 7：00－16：40，
周末和法定节假日不收费，收费额为 5 英镑/车次·天。根据车辆一天内是否进入收费区域
来收费，对区域内的居民实行一定的折扣，收费技术采用车辆自动识别技术。方案实施后，
伦敦中心区的交通情况明显改善，部分居民开始转乘公共汽车，中心城区交通量比往常下降
了大约 20％－25％，行车速度提高了 10％－15％，拥挤水平下降 20％－30％。
3. 拥挤收费的冷思考
纵观国内外交通发展进程，大城市之所以产生交通拥堵问题，归根结底在于交通运输服
务供不应求和管理技术水平不足。从宏观角度来看，迅速增长的交通需求与有限的交通供给
之间的矛盾是导致交通拥堵的内在原因；从微观角度来看，交通管理水平不高，不能合理有
效地疏导交通流是导致交通拥堵的直接原因。国外治理交通拥堵措施大致可以分三大类：引
导需求、增加供给和加强管理。引导需求的重点是实施交通需求管理，抑制交通产生；增加
供给的重点是大力发展公共交通，扩大服务能力；加强管理的重点是应用智能交通系统，疏
导交通流量。拥挤收费在新加坡、英国伦敦等地区和城市取得了比较好的效果，但这些城市
动态交通管理模式是否适合我国的国情，目前还不能确定。从其他国家和地区实施的情况来
看，也是褒贬不一，效果并不明显。所以国内城市解决交通拥挤问题不能不考虑自己的实际
情况，要冷静想想自己在交通发展中所处的阶段，要考虑拥挤收费是否真正适合我们目前的
情况。
. 国外实施拥挤收费成功的客观条件
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城市规划布局和公共交通体系已经比较完善，从硬件条件上不可能有很大的改观，也只
能在局部进行调整完善，而且硬件方面的投入产出不成比例，往往投入多，而收到的效果微
乎其微。如伦敦有常住居民 600 多万人，每天有 2730 万人次出门，其中 1100 万人次自驾车。
为了方便交通，伦敦想尽了办法，在增加道路容量的同时，一方面大力发展公共交通（公交
线路 3730 公里、地铁 329 公里、轻轨 28 公里、铁路 788 公里，约有公交车 8500 辆，运营
线路 700 条，不少线路 24 小时运营），另一方面着力提高交通管理水平，信息化、智能化
管理水平很高。正是在这些工作都做了以后，交通状况仍然不理想的情况下，伦敦市才决定
开征“交通拥挤费”来改善交通，也正是在这种情况下拥挤收费才取得了比较理想的效果。
相比之下，国内许多城市的道路容量增加空间还很大，公共交通严重欠发达，交通管理
方式落后、效率低下，有很大的提高空间。考虑到我们的实际情况，我们首先应当科学规划
城市交通布局、大力发展公共交通体系和提高交通管理水平，之后才能考虑“交通拥挤收
费”问题。如果跳过交通条件发展的阶段，直接选择实施“交通拥挤收费”，将有可能达不
到预想的效果，而在交通需求继续增加的情况下就没有更好的办法来解决交通拥挤问题了，
这样会出现各种各样的社会问题。因此，在实行交通拥挤收费前，必须保证公共交通在科学
合理的规划下，并在有关部门规范到位的管理控制下发挥出其应有的功能。反观新加坡和伦
敦等相关地区和城市，在实行交通拥挤收费前，同样是投入了大量的资金和精力对公共交通
进行了全方位的改善和提高，在无法提供更多的交通容量来承担城市车辆出行时，交通拥挤
费才适时发挥出积极作用。
. 拥挤收费面临的几个问题
虽然交通拥挤收费在国外实践已有一段时间，但在国内却是最近才开始讨论的。到目前
为止，国内还在研究探讨阶段。因为在国内没有可借鉴的经验，所以我们应对各种可能遇到
的困难与问题考虑充分，尤其是国内国情、已有条件与国外成功实施的条件的差别等等。下
面根据国外实施的情况和从拥挤收费理论方面来探讨在交通拥挤收费中会面临的几个问题。
第一，交通拥挤收费的“回流效应”。在收费初始阶段，拥挤收费政策对不同人会产生
不同的影响，许多市民可能会为这多余的交通拥挤费而改变自己的行车行为，这样就可能会
抑制车流，达到缓解交通的目的。但待人们观念转变后，就会认为这些钱是应该交的，等市
民适应这一政策后，车流量可能还是居高不下。而且，政策本身的成本也相当高，这里包括
各种实施拥挤收费的硬件设施的采购，雇用大量的管理人员等。如果拥挤收费所收的钱只能
与各项成本持平，或者入不敷出，并且没有起到缓解交通拥挤的效果的话，那反而又可能会
产生权利寻租的问题。
第二，交通拥挤收费会限制私人汽车的消费。拥挤收费不会公务车产生任何影响，因为
公务车的所有费用都由政府或单位承担，对其征收拥挤费没有任何意义。而受拥挤收费影响
最大的就是私家车，私家车本来就已经付出了很大的费用，如养路费等费用。拥挤收费只会
更加加大他们的成本，限制了汽车消费必将引起连锁反应，会对整个国内的汽车工业产生不
良的影响。尤其国内汽车工业正处在快速发展期，是很多地区的支柱产业，它连接着城市建
设、金融、保险、服务业等其它产业，这样对国民经济的发展也会产生一定的影响，这与当
前许多地方政府支持发展私人汽车也是相违背的。据新华信调查结果显示，%的消费者
认为，目前征收交通拥挤费，只能对部分私家车主有所限制，而对公务用车的限制作用并不
是很大。另外交通拥挤费在征收过程中能否做到一视同仁，公用用车是否会因为拥挤费的收
取而减少不必要的出行使用，拥挤收费随之带来的公务用车改革的相关措施，成为消费者关
心的另一话题。如果只是对私家车主产生出行限制作用，那么所谓的拥挤收费，是有失公允
的。
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第三，拥挤收费的公众反应与接受程度。城市交通是一项公共服务体系，它的发展方向
还要看市民的态度，没有广大市民的大力支持，任何一项政策到最后都有可能失败。尤其在
以人为本和构建和谐社会的今天，政府的越来越多的政策都要先进行民意调查。所以，在实
施拥挤收费前要认真考虑市民的反应，收集市民意见来调整政策的实施 [2][4]。新华信调查结
果显示，通过拥挤收费的方式来缓解目前交通现状，%的消费者持不赞成意见，仅 %
的消费者认为交通拥挤费切实可行，还有 %的消费者认为无所谓；交通拥挤收费能否从
根本上缓解交通拥堵现象，%的被访者持否定态度，仅 %的消费者肯定交通拥挤费的
积极作用，还有 %的消费者保持中立态度。从消费者的反应来看，绝大多数消费者对政
府拟采取拥挤收费来缓解交通拥堵的措施并不支持。而且，消费者认为拥挤收费目前并非完
全符合中国目前的交通现状。在交通设施还未完全发挥其功效、交通规划还未真正科学合理、
交通执法还存在某些弊端的前提下，交通拥挤费的积极作用自然会让消费者有所疑问。所以
我们不能忽视消费者的反应，只有在得到消费者的大力支持下，拥挤收费才会可能成功。
第四，拥挤收费实施方案的确定。主要包括收费区域、收费方式、收费时间、收费系统、
收费费率等的制定。方案制定的科学性，也可能关系到拥挤收费实施的效果。国内每个城市
都有自己的实际情况，所采用的实施方案也可能有很大的差别，所以在借鉴别人经验的同时，
要认真研究符合自己的实施方案。从目前国外实施拥挤收费的一些城市来看，这些城市均有
比较明确的中心区和核心区，收费区域基本围绕核心区域制定，而国内一些城市的中心区不
是相对很明确，也会给拥挤收费带来困难。收费时间国外一般不包括周末和节假日，上下班
高峰期则是实施收费的重点时段，而国内城市应通过研究城市交通拥挤时间特性来确定收费
日及收费时段。收费车种国外主要根据公共交通和个体交通不同来确定，国内城市道路交通
车种组成相对国外有所区别，所以应主要根据道路交通车种结构组成状况而定。收费系统是
决定拥挤收费最终成功实施的关键，国外拥挤收费系统主要包括间接收费和直接收费方法，
国内城市应根据自己实际情况选择合适的收费系统，这需要各相关部门综合研究来确定。收
费费率国外主要分车种、时间、进出次数等来确定收费额，有的则是动态收费。收费费率的
确定是一件很敏感的事情，收费的高和低、计费方案的合理性等都会对实施效果产生很大的
影响 [4]。
第五，财务、组织保障及收费收入的使用。拥挤收费系统的建设资金来源、日常管理机
构都是政府当局必须预先解决的问题。收费资金使用，拥挤收费收入比较稳定而且资金庞大，
对收费资金的使用好坏将影响公众对拥挤收费的支持。从目前国外一些城市实践表明，如果
将收费资金用来改善公共交通、道路条件及交通安全等直接与人们每日出行息息相关的交通
问题，公众对拥挤收费的支持态度将有较大的提高。对收费收入的使用问题，有学者提出了
简单的三分法原则 [2]：1/3 作政府财政收入、1/3 用于修建城市道路、1/3 用于改善公共交通。
不少学者对拥挤收费的收人提出了更详细的分配方案：新建和改善道路，使那些选择支付拥
挤费用继续出行的人受益；改善公共交通，使那些选择其他出行方式或时间的人和原来选择
非高峰期或公共交通的人受益；改善城市环境，使其他在拥挤收费政策中受损的人受益。然
而到底哪种方式比较合适，待看实施后民众的支持度和对交通状况改善的情况。
4. 结束语
拥挤收费是城市交通高度发达，管理信息化后，由于交通需求的进一步加大，而无法通
过继续改善交通硬件设施来满足交通需求的快速增长时采取的非常规手段。而目前国内绝大
部分城市交通拥挤的情况是由于交通布局规划不科学，城市公共交通体系不完善，交通管理
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信息化水平低。因此目前阶段，国内城市还不适合应用拥挤收费来解决交通拥挤问题。从相
关城市实行交通拥挤费的效果来看，拥挤收费应当是缓解交通拥堵现状的一个可行之策。不
过，拥挤收费有一定的实施条件，也会连带相关的问题，只有在这些问题都能很好的解决后，
实施拥挤收费才能达到预期的效果。因此目前阶段国内城市交通拥挤问题根本解决办法还是
要依靠综合治理、科学规化、加强管理和提高信息化水平等手段。
参考文献
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[3] 戴东昌，蔡建华.国外解决城市交通拥挤问题的对策[J].求是，2004(23)：61-63.
[4] 王健，胡运权，徐亚国.拥挤定价理论发展及对我国城市交通管理的启示[J].交通运输
系统工程与信息，2003(3)：52-57.
[5] 李林波，王靖阳，万燕花.交通拥挤收费经济学原理研究[J].交通科技，2005(6)：79-82.
A Rational Thought on Urban Traffic Cingestion Pricing
（ZHANG Zhi-fen）
(Business School of HoHai University,Nanjing 210098,China)
Abstract
Urban traffic cingestion problem has become a common problem in countries began
taking economic measures to solve urban traffic cingestion problem. Traffic congestion pricing has
accepted and used by lots of countries，which is representative in Singapore and London. Traffic
congestion pricing has obtain preferable effect in Singapore and London.,but not in all regions and
cities part of domestic cities begin to take traffic congestion pricing measure to solve traffic
congestion whether it suitable for our current instance or not,it is some
objective condions and facing problems is not consider adequately,we educe conclusion,which is not
accord with principles of scientific the paper analyse traffic congestion pricing measure in
objective angle,which has referenced value to government.
Keywords: traffic jam；traffic manage；traffic congestion pricing
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