对国有企业发展混合所有制经济的思考
混合所有制是多种所有制结构、多种经济主体、多种资源配置方式、多种
市场结构、多种分配方式的混合，是我国所有制经济的一种实现形式，是处理国企和民企关系之间的一
种模式。多年来国有企业通过股份制、公司制改造以及上市，混合所有制经济有了一定的发展，如何对
现存的国有企业、国有独资公司推进混合所有制仍然是一个待解的问题。面对当前我国经济形势，混合
所有制经济是配合我国经济和社会转型，在所有制领域进行改革的一种发展战略。
一、国有企业混合所有制改革意义
1、混合所有制有利于优化企业股权结构，完善公司治理机制。混和所有制企业引进了不同所有制
投资主体，可以改善国有股“一股独大”的局面，改善企业内部控制，减少政府对企业的行政干预。多
元产权主体的构建可以改进董事会结构及决策程序，从而有利于改善公司治理。
2、混合所有制有利于多种资本优势互补，资源合理配置，增强社会流动性。国有企业有丰富的资
源优势、金融优势等，而民营企业有着敏锐市场洞察能力、灵活的应变机制，高效的执行力等优势。发
展混合所有制能够通过市场机制，提供民营资本与国有资本互动交流，优势互补，促进融合，提高企业
发展的质量和效益。
3、混合所有制有利于打破垄断。我国国有企业总体利润丰厚，但多数都是建立在市场垄断地位基
础上。混合所有制改革就是引入竞争，打破垄断，解决垄断下的资源浪费、创新能力不足，以及收入分
配不公平等问题。通过混合所有制改革引入价格和竞争机制，可以改变行业垄断的状况，促进社会分配
公平，提高国有企业效率。
二、国有企业混合所有制经济改革存在的问题
经过多年的改革发展，我国国有企业混合所有制经济取得了较大进展。部分央企的优质资产已经通
过改制上市实现了与非国有资本的融合，促进了国有企业转换经营机制，使国有企业更好地融入市场经
济。通过混合所有制改革，放大了国有资本功能，提高了国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能
力，巩固和完善了基本经济制度。
但是国有企业在混合所有制改革进程中也存在着一些问题，主要表现在：一是产权制度改革滞后没
有实现主体多元化，产权结构还没有完善，“一股独大”经营模式依然存在，经营效率不高；二是虽然
不少国有企业在产权层面实现了多种资本混合，但经营机制没有发生根本变化，公司法人治理结构不够
完善，管理者不是通过在经理人市场中竞争获取职位，都是政府直接任命，政府对企业的协助过强，行
政干预过多；三是一些混合所有制经济改革过程中国有资产处置、投资者引入、员工持股、关联交易等
方面操作不够规范，造成国有资产流失；四是国有垄断企业的改革相对滞后，不合理的垄断行为依然存
在，很多垄断领域未对中国民营企业开放，垄断行业竞争不足，资源配置效率低下；五是在推进国有企
业混合所有制经济中，一些政策尚待完善明确。
三、国有企业混合所有制改革路径分析
党的十八届三中全会《决定》指出了国有企业进行混合所有制改革的原则及思路等，强调股权改革
才是国企改革的核心。对竞争性的商业类国企可以大幅度放开股权混合比例，逐步形成社会资本尤其是
民资主导的格局；对公益类国企尽管仍需保留国资的相对控股地位，但也应对于市场衔接的产业环节，
启动混合所有制改革。
（一）实行投资主体多元化的股份制改造是混合所有制改革的主要表现
股份制改革主要包含两个方面的改革，一个方面是企业产权制度层面的改革。建立现代企业制度是
企业改革的方向，即所有权和经营权分离，国家作为所有者控股，而经营层作为经营者管理企业，做到
“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。另一个方面改革是证券市场方面。具备上市条件的国
有股份制企业，向社会大众发行股票，成为股份有限公司，发挥股票市场的融通资金功能，接受大众股
东的广泛监督。
国有企业股份制改造从以下几个方面进行：一是促进政企分开，使企业成为独立的市场主体。将行
政事业管理职能和公司市场经营主体职能分开，才能使公司市场经营的地位更加明确，提高运营效率。
二是明晰产权关系。在财产权利上要划分“归属清晰”，在财产权利运用过程中要“权责明确”，在维
护产权关系上要“保护严格”，在财产权利的配置上要“流转顺畅”。三是规范公司治理结构，建立现
代企业制度。在公司章程中规定股东会、董事会和监事会的运行规则，建立有效的内控机制。四是依照
《公司法》等相关法律法规规范进行，在遵循公开、公平、公正原则的基础上，促进公司整合资产及业
务，将主营业务做大做强，形成核心竞争力和持续发展的能力。
（二）资本市场是实现混合所有制的最佳路径
股份制改造后，具备上市条件的，积极推进企业上市。依托资本市?鍪敌泄?众化公司改革，逐步推
进股权多元化。资本市场信息透明度较好，市场化程度较高，在国资、媒体、中介机构以及群众的监督
下都有利于保障混合所有制改革的公正性，在很大程度上防止国有资产流失和腐败的滋生。企业上市
后，股权适度分散，国有股比重下降，股权结构更加合理，公司治理结构更加有效。
企业采取的上市方式有：一是企业的主业资产先上市，将企业主营业务及与主营相关的资产经改制
重组后全部投入上市公司，而非主营业务和资产则留在母公司；二是企业整体上市，对企业集团公司的
不良资产和非主营业务进行重组、剥离等方式处置后，整个企业作为整体上市主体。或者是在已有上市
公司的基础上，采取已上市公司向母公司非公开发行股票购买资产模式，母公司将优质资产注入上市公
司，一次或分次实现整体上市。也可以采取母公司通过换股吸收合并已上市公司，实现整体上市。三是
国有控股公司的多元业务上市，这种方式适合于那些多元化综合经营的大型、特大型集团，所涉及的相
关业务和板块都符合上市要求的情况。 （三）国有资本和民营资本之间并购整合，交叉持股
目前，我国国有资本和民营企业经过几十年的发展，已经积累了巨大的资本存量，如何使这些资本
发挥效益，最基本的问题就是要使这些资产的结构布局合理，而企业并购和整合是调整经济布局的一个
有效途径。
1、交叉持股是现代企业制度下产权的一种重要表现形式。通过交叉持股，可以达到国有资本和民
营企业的资金融通、战略协作，可以发挥国有资本的规模优势、技术优势和管理优势，以及非国有资本
的活力和创造力，进一步促进混合所有制企业的发展。在混合方式上，国有企业入股非国有企业可以采
取投资入股、兼并重组、与非国有企业联合投资以及设立股权投资基金的方式，与非国有企业进行股权
融合、战略合作、资源整合。其他各类社会资本参与国有企业混合所有制改革可以采取出资入股国有企
业、收购国有企业股权、认购国有企业发行的可转换债券以及股权置换等方式。
在混合所有制经济发展过程中，如果国有资本过于强势，民间资本就没有控制权和发言权，民间资
本相当于融资给国有企业，分红也难以保障。因此民企进入国企时，可以考虑采取让民营企业完全按照
市场的方式，如民企资金足够，可以让民企控股，即使民营企业是小股东，可以通过股东之间的协议来
获得更好的管理权和话语权。
2、优先股和国家特殊管理股在混合所有制企业中的运用。在中共中央、国务院《关于深化国有企
业改革的指导意见》中指出，在混合所有制改革中允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域
探索建立国家特殊管理股制度，依照国家法律法规和公司章程规定，行使特定事项否决权，保障国有资
本在特定领域的控制力。一方面在改制企业经营风险不确定时，让国有股全部或部分转为优先股，可以
使国有资本实现旱涝保收、保值增值；另一方面引入非国有资本的进入，承担更多风险，让民营企业拥
有话语权，提高民营资本的积极性。当企业具备上市条件时，可以将优先股转化为普通股，在上市时通
过发行或在上市后转让退出，确保国有资本保值增值。在国有企业投入非国有企业时，国有资本公司可
以与其他企业股东约定在股东会所有事项的表决上按照股权比例行使表决权，也可以不按照出资比例约
定表决权，将具体约定写入公司章程，赋予国有企业在特殊事项决策上的一票否决权，防止控股股东或
实际控制人滥用职权，做出损害国有股东权益的事项。
3、PPP模式在混合所有制改革中的运用。PPP是一种涉及基础设施和公共事业的投资、建设与运营
的投资方式。它是混合所有制的一种外延形式。这种方式是针对一个项目，由政府联合社会资本共同设
立一个专门公司，在该公司内实现国有资本与社会资本混合，实施项目投资建设，由社会资本提供资金
和运营，减轻政府财政预算压力和经营风险，政府公共部门提供政策服务、公共资产或资金支持，进而
降低投资者面临的政策和市场环境等风险，吸引私人投资。2015年国务院印发了《关于在公共服务领
域推广政府和社会资本和做模式的指导意见》明确指出，鼓励社会资本投资或参股基础设施、公用事
业、公共服务等领域项目。这种模式由于以吸引社会资本为优先，国有资本一般不会追求绝对控股，这
有利于避免国有股“一股独大”，增加社会资本的话语权。
（四）实施员工持股计划是实现混合所有制的又一种方式
党的十八大三中全会允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同
体，这是国有企业改革思路的重大突破。我国国有企业员工持股经历了放开、停止、规范的历程，目前
初步形成了针对上市公司全员持股的一些政策体制，非上市国有企业员工持股尚在试点阶段。
实施员工持股，形成了国有股、非国有股、员工持股的多元产权结构。在企业和员工之间结成一种
产权纽带关系，让员工成为企业的股东和主人，将企业的生存和发展与其自身利益密切联系起来，能够
增强员工对公司长期发展的关切度和管理的参与度，充分调动企业员工主人翁的意识，进一步规范企业
的管理体制和运行机制，不断改善公司治理水平。员工持股作为企业薪酬制度的改革的补充，对优秀管
理人才和核心技术人员是更有效的激励和约束。
企业可以采取增资扩股方式让员工直接投资入股企业，扩大混合所有制企业的总股本，增加企业的
资本金，最终调整股东的结构和持股比例；也可以采取出资新设等方式成立新的混合所有制企业。员工
既可以个人名义直接持股，也可以通过持股平台等法律法规允许的方式持有企业股权，如可以委托给具
有管理资质的信托公司、保险资产管理公司、证券公司、基金公司等。
实施员工持股时要根据企业规模、行业特点，参照不同员工持股模式来制定适合企业现状的员工持
股计划。可根据学历、工龄、职务、工作表现等科学划分等级，对管理岗位适当加大持股比例，使持股
比例与员工贡献大小相对应，实施动态管理。还可以按照“随岗定量”的原则确定员工持股量，高管
层、管理层、员工层以及技术骨干按照一定的比例持股，以实现持股激励、约束效应的最大化，当员工
职位发生变化时，所持股票数量也做相应变动。
四、推进国有企业混合所有制改革的保障措施
（一）健全法制建设，确保改革依法开展
在混合所有制改革过程中，需要国家尽快建立和完善针对混合所有制改革的法律法规，明确何种性
质、何种规模的国企实施混合所有制改革。要进一步明确实施程序，包括申报、公示、核准以及违规操
作的惩处等。明确员工持股的性质，使其合法化、规范化和制度化，就持股范围、比例、时间、退出机
制、激励方案、资产评估、持股管理机构、实施程序等做出详细规定。还要建立和完善资本交易平台及
制度、产权保护制度、资产评估机制，避免国有资产流失。规范证券市场，制定优惠的税收政策，有效
推进混合所有制改革。
（二）健全和完善董事会运作机制，健全??立董事制度
适当扩大董事会规模来表达和兼顾各方利益，让非国有资本在董事会中发挥真正的投票权，形成相
互制约、相互监督的治理结构。在发挥董事会的作用中，一是要充分落实董事会的权力，依照公司法落
实董事会聘任和解聘公司经理层及薪酬的权力，要理顺党委和董事会的关系，避免一方替另一方决策导
致责任不清。二是要完善重大事项决策机制，企业董事会对重大事项决策遵循“集体决策、个人承担”
的机制，落实董事会一人一票表决制度，避免出现一把手决策或者无人担责现象，通过章程和相关规定
列明各自决策范围。三是要完善董事的追责和免责机制。《公司法》赋予了股东追究责任的权力，董事
要明确义务以及违反义务必须承担的经济责任，要通过考核免除失职董事的职务。四是要健全独立董事
制度，在董事会成员中，应有职工董事，外部董事应占多数。要完善外部董事的选拔机制，拓宽人才渠
道，建立董事人才库，准备充足的后备资源，加强专业培训，提高责任意识和履职意识。
（三）完善职业经理人制度
职业经理人是企业最有价值的人力资本，是企业核心竞争力、持续竞争力的决定因素。通过按照市
场竞争需求来建立职业经理人制度，引进职业经理人经营企业，可以消除行政化，改变以往政府委派的
局面。通过对职业经理人建立评价机制、健全信用机制及完善激励机制，为国有企业经理人创造良好的
环境，激励他们把自身的需要提升到自我实现的层次。
（四）完善激励机制、约束机制和监督机制
完善激励机制，主要任务是建立绩效评价体系，对经理人进行客观的绩效评价。报酬要和绩效挂
钩，董事长及其他经营层的收入应与公司盈利情?r、公司的实力、为股东带来的回报挂钩，薪酬不仅仅
是对劳动者的回报，更是激励董事长、董事、管理层发挥潜能，创造更多财富的重要指标。在约束机制
和监督机制方面，要进一步发挥内部审计的作用。考核激励的目的是引导企业提升核心竞争力和可持续
发展能力，提高国有资产保值增值水平，增强国有经济的控制力和影响力。
（五）完善监事会制度
国有企业外派监事会制度在完善国有资产监管体制、维护出资人权益、防止国有资产流失及企业发
展改革方面发挥了重要重要作用。因此我国国企监事会制度应该在以国有资本和社会资本交叉持股为特
征的混合所有制改革中发挥应有的监管权力。国资监管和薪酬约束不能因“混改”而放松、偏废，国资
监管方面，应通过构建闭环系统，加以完善。
（六）建立和完善国有企业信息公开披露制度。国有企业在信息披露方面的表现远远不能满足社会
公众的需求，信息披露的水平和质量远不如上市公司。因此需要尽快启动、逐步规范的开展国有企业信
息公开披露工作，参照上市公司制定国有企业信息公开披露制度，向社会公众提供真实、完整的公司治
理、财务状况、重大经营事项、重大风险事项、社会责任等方面的信息，将信息披露作为国有企业公司
治理的关键内容和重要基础。
