当前农村社会救助本质上是以收入维持为主
的社会政策,这种救助类型缺乏发展的理念,生产
性特征弱。它以维持贫困人群的基本生活为目标,
但无法满足穷人“发展”的需求。有学者指出完善农
村社会救助,必须使农村社会救助实现由消极向积
极,由分配型向发展型,由以生活救助为主向能力
建设的根本性转变。[1]完善农村社会救助必须引入
“发展”维度,增强其生产性特征。资产建设作为发
展型社会政策的主要内容之一,主张通过制度化的
方式,激励和帮助穷人建立、积累资产,并通过资产
来增强穷人抵御风险和自我发展能力。因此,在农
村社会救助中引入资产建设,在保证救助对象基本
生活的同时,满足其发展需求,有助于农村社会救
助的完善。
一、农村社会救助减贫效果有限及
其原因
(一)农村社会救助减贫效果有限
改革开放以来,我国农村反贫困斗争取得了巨
引入“发展”维度 完善农村社会救助
———基于资产建设的视角
[摘 要] 当前农村减贫效果有限,原因之一在于农村社会救助以收入维持为主要目标,缺乏“发展”维度。救助对象局限
在绝对贫困人口,未能满足边缘贫困人群和有劳动力贫困人口的“发展”需求。资产社会政策主张减贫策略并非简单地直接增
加穷人的收入,而是要帮助穷人进行资产积累与投资。通过资产建设,可为穷人提供可持续生计,提升其人力资本和社会资
本,降低其脆弱性,增强抵御风险和发展的能力。因此,帮助穷人建立、积累个人资产和社区资产,可促进个人、家庭和社区发
展,推动农村社会救助的完善。
[关键词] 脆弱性;资产建设;农村社会救助
[中图分类号]C979 [文献标识码]A [文章编号]1673-8616(2007)06-0030-05
IntroducingtheDevelopmentDimensionandPerfectingRuralSocialAssistance
———AnAssetBuildingPerspective
XIAO Ri-kui
Abstract:-
ralsocialassistanceconcentratesonmaintainingthebasiclivelihoodofthepoor,andlacksa“development”
targetsoftheassistancearelimitedtotheextremepovertypopulation,whichfailstoreducethepoor’svulnerabilitytowith-
-
tionstrategyisnotsimplytoincreasetheincomeofthepoordirectly,buttohelpthepoorwiththeaccumulationandinvest-
-
cialcapital,-
tancewillimprovetheefficiencyofpovertyreductionandpromotetheimprovementofruralsocialrelief.
Keywords:vulnerability;assetbuilding;ruralsocialassistance
[收稿日期]2007-11-30
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大成就,农村绝对贫困人口从 1978年的 亿人
降到现在的2000多万人,这一成就的取得主要得
益于经济的快速增长以及党和国家所开展的一系
列扶贫政策。但近年来农村的减贫速度呈现减缓趋
势,每年下降的比例不超过1%。[2]原因之一在于当
前的减贫指标是以农民人均收入是否超越贫困线
为依据,而不是以降低贫困人口的脆弱性和增强发
展能力为目标。我国大约有6000万人口徘徊在温
饱线上,这些贫困边缘人口只是初步解决温饱问
题,还不具备自我发展的能力,他们生活和生产状
况极不稳定,处于极度脆弱的状态,对各类风险的
抵御能力非常低,重新返回贫困状态的可能性非常
大。2004年国家统计局根据农村住户调查资料测
算农村贫困人口返贫率高达30%左右。[3]这说明了
农村社会救助的减贫效果有限,北师大公共政策研
究所的调查也表明:对于接受过社会救助的群体来
说,社会救助只降低了10%的贫困率。[4]
(二)农村社会救助缺乏“发展”维度
社会救助减贫效果有限的原因在于当前农村
社会救助只是一种收入维持政策,缺乏发展的内
涵,不利于增强贫困人群的自我发展能力,降低贫
困人群的脆弱性,提高他们抵御各种风险的能力,
无法从根本上脱离贫困。具体体现为:
1.社会救助偏重维持,忽视发展
农村社会救助目标停留在维持社会救助对象
基本生活上,较少通过制度化的方式,为救助对象
提供可持续生计以谋求长远发展。诚然,维持基本
生活是社会救助最基本的功能,但这只是其浅层次
的目标。长远的目标应侧重于社会救助对象的自我
恢复生产、发展等能力建设。在救助手段上,当前农
村社会救助手段内容形式单一,主要采取发放米、
油、盐等生活必需品或是少量的现金,而较少采取
对贫困者的激励措施。社会救助手段缺乏通过资
产、人力资本、社会资本等投资来促进贫困人口积
累减轻脆弱性影响和自我发展所需的各种资源,这
些资源包括资产、技术、教育、信息、技巧、获得资源
和管理能力等。因而,当前农村社会救助只能勉强
维持穷人的基本生活,而无法救助穷人的贫困思
想、帮助其恢复生产和提高再生产能力。特别是由
于资产的缺乏,穷人无法积聚抵御各种风险的资源
和增强发展的能力。
2.农村社会救助是一种事后干预,而非事前预
防的社会保护
当前的农村社会救助是一种将资源用于减轻
人们不幸和困境的事后补偿机制,其目的是保障他
们的基本生活,这种事后补偿机制是一种被动式
的,消极的社会救助。它缺乏整体和长期发展的眼
光,是一种应急型政策。其主要弊端在于事后补偿
代价高昂,无论是国家还是受助者都无法承担,另
一方面,应急型政策易使农村社会救助忽视包括可
持续、增加抵御风险能力、发展在内的长期目标。为
此,必须促使社会救助由事后干预向事前预防的社
会保护转变。实现这一转变应逐步建立完善农村社
会保障制度,同时增加农民资产。因为当前农村社
会保障制度的缺失以及农民资产的缺乏,农民很难
采取措施规避风险的发生,也无法为减少损失而进
行资源的储备,极易陷入贫困。因此,增加农民资产
是建立事前预防机制的重要手段之一。
3.农村社会救助面窄,救助水平低
由于当前农村社会救助主体单一,社会力量没
有得到积极调动,救助对象局限在绝对贫困人口,
贫困边缘人群无法得到有效的保障和支持,致使社
会救助面窄,救助水平低。在各种资源极为有限的
情况下,社会救助对象只能瞄准那些“不救不能活”
的贫困人口,而生活水平稍高于贫困线的低收入人
群无法享受各种保障和支持。社会救助对于相当一
部分贫困家庭来说并没有增加他们抵抗风险的经
济或物质能力,而只是将其收入提高到了贫困线以
上。在这种情况下,贫困边缘人群的抵御风险的能
力仍然极为薄弱,依旧是高脆弱性群体,弱小的风
险冲击都可能使得他们重新陷入贫困。因而,在对
贫困人口提供有针对性帮助的同时,也要为边缘贫
困人口提供帮助,增强他们抵御风险的能力,这是
社会救助预防和降低风险的要求。[5]
4.社会救助对象缺乏针对性,未能满足多样化
需求
当前社会救助的救助标准和方式普遍缺乏明
确的目的性和针对性,工作中存在简单化取向,没
有细分社会救助对象,未能满足社会救助对象多样
化、多层次的需求。突出表现为保障救助对象“发展
权利”的项目稀少。救助对象因不同的年龄、身体状
况、家庭特点、居住的社区,其需要是不同的。因而,
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他们在贫困程度和表现上具有很大的差异,他们希
望得到救助也是不同的。这就要求救助内容和方式
必须根据这些不同需求进行设计才能取得效果。[6]
但是当前农村社会救助中由于以维持基本生活为
目标,一方面,只有贫困户的困难救助,而缺乏对低
收入人群的生产保护性救助,生产扶持性救助。另
一方面,没有区分已经丧失或尚不具备劳动力的社
会成员和有劳动能力的社会成员。而劳动力人口在
社会救助占有很大的比重,超过半数的社会救助对
象是45岁以下的年轻人群。[7]这些劳动力人群如果
只停留在维持其基本生活上,就忽视了他们发展的
权利。
二、资产建设对农村社会救助的积
极意义
穷人资产的缺乏是导致持续贫穷的机制,一个
人的一生能否得到资产福利效应的惠顾,是穷与非
穷的机制标志。[8]因而,在农村社会救助中引入资产
建设,不仅有利于穷人得到资产多元福利效应的惠
顾,提高社会救助效率,而且有利于社会救助实现
由分配型向社会投资型、发展型转变。
(一)什么是资产社会政策
资产社会政策是社会政策领域一个重要的新
近理论,由迈克尔·谢若登(MichaelSherraden)教授
首次提出,它是针对以收入维持基础的社会政策提
出的,是对收入政策的一种补充。
在以资产为本的政策看来,资产与收入存在联
系,资产在一定条件下能转化成收入;但二者有着
本质上的不同,“收入是资源的流动,它们是人们为
短期消费而获取并使用的”,而“资产是资源的贮
存,它们是人们长期内积累与持有的”。[9]收入只能
保障了人们基本需求,但是并不能改善长期生活状
况和使人获得更大的经济独立,而后者不仅是人发
展的本质需求,而且是社会发展的基础,它只能通
过资产积累和投资得到实现。因此,该理论认为,关
注穷人的收入或消费只能改善其当前和近期的状
况,无法激励并促使穷人自我摆脱贫困,只有帮助
穷人积累具有长期和多种效应的资产,才能真正改
善穷人的境况。在政策实践上,其重点不再放在传
统的收入再分配上,而是强调授权于个人,促进资
产的长期积累,推动个人、家庭社区的发展,并以这
种发展形成社会作为一个整体的长期发展。[10]
资产社会政策的直接目标是个人资产,通过公
共援助的手段促进人们尤其是穷人形成和扩大自
己的资产。因而,资产建立及其积累是来自制度化
的政策而不是收入减去消费的一种剩余,将政府原
先用于转移支付收人的部分资金转化为资产形式,
形成一种帮助穷人进行资产积累。其主要的政策工
具是“个人发展账户”,又可以细分为教育个人发展
账户、住房个人发展账户、自雇个人发展账户、劳动
穷人退休养老个人发展账户以及其它替代性的以
资产为基础的各种政策。
(二)资产建设对完善农村社会救助的重大意义
诚如迈克尔·谢若登所指出的“资产社会政策
将产生良好的社会效应,拥有资产可能让人们更自
信、家庭更团结、社会关系更紧密、人们更积极地参
与民事活动、产生更稳定、更具有责任的公民。”[11]
拥有资产的穷人能够担当风险、发展自我人力资
本,更多参与市场和社会。因而,资产建设对完善农
村社会救助具有重大的意义,体现为以下几点:
1.促进人力资本积累,增强个人效能
资产建设重视救助对象的能力建设,要求救助
对象在外在力量的帮助下(通常是政府和社会),形
成或增加自己的资产积累。在此基础上,将外在的
各种支持与内生性资源及个人努力结合,进行资产
的投资利用,实现资产的增值与扩大。在这一过程
中,个人能力得到了极大提高,不仅学到了因贫困
而无法涉及的各项技术技能,掌握实用的脱贫手
段,同时也改变了落后、愚昧的思想状态,使其以积
极的人生态度在市场中寻找机会。另一方面,建立
教育个人发展账户,促使穷人为下一代的教育支出
进行积累,也有助于人力资本提升,阻断贫困的代
际传递。
2.提供可持续生计,降低脆弱性,增强抵御风险
的能力
社会救助的直接目标是为无法满足自身基本
生存需要的公民提供基本的生活保障,使其能够生
存下去。但社会救助的最终目的不是维持或“制造”
一个最低收入阶层,而是要使受助者借助外力摆脱
贫困。当前的社会救助,更多地停留在救助对象的
生存维持上,无法为其提供可持续的生计,社会救
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助对象只能年复一年领取社会救济金,贫者永远是
贫者。而资产社会政策,则要求通过各种方式使贫
困者在拥有一份资产的同时,运用资产使自己有一
份职业或者有一份较为稳定的收入,获得可持续生
计。这就改变以往社会救助的就地打转,而实现滚
雪球式的发展。另一方面,资产的积累增强了贫困
家庭的安全性,降低了他们受到外界打击时的脆弱
性。较为充足的资产使穷人不用像以往那样变卖农
具、家具、生产资料甚至借贷等导致生产性资产急
剧萎缩的方法去应对风险,为其恢复生产能力创造
了条件。
3.有助于救助主体的多元化,提升整个社会资
本存量
穷人的资产建设,不仅要靠穷人个人的努力,
更为重要的是要有政府和社会等外在力量能够给
穷人自我发展的初动力,它是一个系统的工程。政
府是社会救助的当然主体,在其中负有资金保障,
制度设计、立法、组织建设等等方面的义务。但没有
发达的社会互助作为依托,单纯的政府救助很难满
足救助对象的实际需要,很难实现助人自助。在初
期,资产建设离不开政府和社会的资金支持与配
送,在资产扩大的过程中,也离不开资金、物资、技
术、信息、人才等方面的综合投入,更离不开社会帮
扶,邻里互助等各种社会关系和资源的调动。因此,
资产建设有助于推动社会救助主体的多元化,改善
了人们的社会关系,提升了整个社会的资本存量。
4.实现由消极救助向积极救助的转变
资产建设强调权利和义务的统一,为了获取外
在社会支持和制度性支持如政府的配款,社会救助
对象首先自身必须努力工作,在资产积累投资过程
中,穷人也要对自己的生计和资产负责。其次,资产
建设具有很大自主选择性,穷人可以根据自己的实
际、所处的环境、自身的能力与偏好进行不同资产类
型的建设,极大调动了穷人的积极性、创造性。最后,
资产建设改变等穷人的所有收入和资产消耗殆尽
才给予救助的思路,由消极救助向积极救助转变。
三、资产建设在农村救助中的运用
谢若登教授指出资产政策只为收入和资产都
是贫穷的人。[12]因而,救助穷人既要有传统的收入
维持政策,也要有着眼于未来生计、促进发展的以
资源积累为目的资产建设。
资产建设,是政府通过社会政策设计、运用社
会政策手段引导和帮助政策对象进行资产的建设
与积累。[13]其中,资产可以分为有形资产和无形资
产,前者如货币储蓄、金融证券、不动产和自然资源
等,后者如人力资本、文化资本、社会资本和政治资
本等。本文资产建设主要以有形资产为主。资产建
设的对象主要是个人,也包括穷人所在的社区。
(一)对社会救助对象进行分类,确立资产建设
的对象
资产建设的前提之一就是贫者在拥有资产以
后,个人具备开发利用的能力,至少是要具有劳动
能力,因为劳动力是穷人众多生产策略的核心内
容。因而,低收入家庭和有劳动能力的贫困人群可
以成为资产建设的对象,通过资产的建立、开发,加
强其能力建设,努力增进其自我摆脱贫困的能力,
最终实现助人自助。
(二)资产的建立
1.个人资产建设
个人资产建设主要是建立个人发展账户。基本
途径为:一是政府的配款;按照 1∶1或 1∶2的比
例(如社会救助对象出 100元,那么政府就出 100
元或是200元)来建立穷人的个人资产。将这 200
元或是 300元以资产的形式记入社会救助对象个
人账户,配款的使用以实现资产积累为目的。二是
小额的贷款;政府为贫困农户担保,使有发展潜力
的贫困农户可获得一笔小额的低息贷款。贷款额度
由银行及其政府部门根据贫者的具体情况商定。款
项的使用方向由银行、社会救助对象、以及专业的
社会救助工作人员共同决定。通过政策的方式为穷
人提供发展所需资金,使其能和非穷人一样具备
“金融跳板”,为未来生计奠定基础。
2.农村社区资产的建设
农村社区资产主要是指农村社区的基础设施、
公共设施以及公共服务。社区资产建设就是将农村
社区的大量公共资源纳入社会救助的视野。[14]主要
包括加强农村道路建设、电力设施改善、农村生态
环境的整治;发展农村社区的公共资源,开发村委
会、学校、卫生所、养老院等场所的社会化服务。农
村社区资产具有公共属性,社区有形资产的建设能
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促进社区经济资本、社会资本、人力资本等的形成
和发展。因而,社区资产的建设也有助于个人资产
的建设和积累。
(三)资产的开发和增值积累
美国国际发展总署的蒂莫西·马奥尼指出以资
产为基础的减贫方案除了通过保护贫困家庭的资
产来降低他们的脆弱性,还要确保贫困家庭能够有
机会使其资产收益最大化。[15]因此,应探索资产开
发和增值途径,巩固贫困家庭原有资产并获得新的
资产。
对个人资产而言主要方式有:第一,活化其现
有的资源;通过外在社会力量如专业社会工作者、
政府专门的职能部门以及非政府组织等介入,考察
社会救助对象现有的资源,并通过各种方式活化资
源,协助其对所拥有的资产进行投资。第二,引入项
目;政府或非营利组织通过项目的引入,以项目带
动社会救助对象的资产积累。具体的操作可为:项
目引入时,穷人将个人的资产按股份的形式入股,
并参与项目的建设、经营如劳动、组织、管理等,在
参与过程中提高资产再积累的能力。第三,村民自
创项目;充分调动穷人的积极性和主动性,结合当
地情况开发脱贫项目。政府或非营利部门只当辅助
作用,为穷人弥补其所缺乏的法律、信息、财物、技
术等方面的不足。
对社区资产而言,一方面,要加大对农村社区资
产的投资,推动农村公共设施和公共服务的标准化
的建设;另一方面,要建立社区自治组织,将原始化
的农民组织起来,并明确公共资源的社区产权,使社
区公共资源资本化、社会化。激发村民建设社区资
产的热情,使其成为社区资产的建设者和受益人。
四、结 语
资产建设应用于农村社会救助,从长远看,将
对现有的社会救助体系发生革命性的变革,有助于
农村社会救助由单纯的收入再分配型向发展型、社
会投资型转变。引入资产建设,不仅使农村救助具
备保护性和生产性特征,而且资产的多元福利效应
也大大提高社会救助的效率,并最终使其获得可持
续发展的动力。在实践领域,资产社会政策的实施,
不仅要政府强有力的财政支持和制度支持,更要有
社会力量如专业的社会工作者、各种非营利组织乃
至农村社区,邻里以及家庭、家族等积极参与。
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[责任编校:邓丽萍]
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