FSAP及核心原则评估主要观点与建议
目 录
一、FSAP及核心原则评估背景
二、FSAP评估主要观点与建议
三、核心原则评估主要观点与建议
四、提高银行业监管有效性中长期规划
五、核心原则最新修订
FSAP及核心原则评估背景
第一部分
FSAP背景
金融部门评估规划(Financial Sector Assessment Program, FSAP) 由国际货币基金组织和世界银行在亚洲金融危机后推出，采用定量分析和定性评估方法，对各成员的金融体系进行全面评估
（IMF）金融稳定状况评估：与第四条款磋商一起，成为IMF加强对成员国监测的重要手段。
分析宏观金融风险和金融体系脆弱性、开展压力测试
对照国际标准评估金融监管有效性
系统流动性及金融稳定
危机处置和应急安排
(WB)金融发展状况评估
金融和资本市场基础设施
金融发展和金融服务可获得性
FSAP实践
截至2011年12月，已完成FSAP评估的国家或地区达138个，全球3/4的国家（地区）已开展FSAP, 目前大约还有35个国家正在进行评估
对于具有系统重要性金融体系的25个成员经济体，IMF强制性要求每5年一次进行FSAP框架下的金融稳定评估
2008年2月，温家宝总理在会见IMF总裁时宣布“中国政府已决定参加FSAP”； 2008年11月，胡锦涛主席出席二十国集团华盛顿峰会，二十国元首一致承诺参加FSAP评估
中国FSAP评估于2009年8月正式启动，2011年11月结束，评估报告已披露
中国FSAP评估内容（一）
宏观金融风险和金融体系脆弱性分析
宏观金融压力测试，覆盖17家主要银行
对其他有代表性银行和非银行金融机构的结构和资产负债表脆弱性进行分析
金融稳健性和市场指标分析
金融监管有效性评估
巴塞尔有效银行业监管核心原则遵循情况（BCBS）
国际证监会组织证券监管目标和原则遵循情况（IOSCO）
国际保险监管协会保险核心原则遵循情况（IAIS）
反洗钱和反恐融资法律准则遵循情况（AML/CFT）
中国FSAP评估内容（二）
系统流动性及金融稳定
金融体系应对流动性变化的能力等
危机处置和应急安排
关闭金融机构的法律框架等
金融和资本市场基础设施
同业拆借和债券市场运行和定价情况等
金融发展和金融服务可获得性
影响金融服务可获得性的体制、法律环境等
核心原则介绍
巴塞尔银行监管委员会《有效银行业监管核心原则》(Basel Core Principles for Effective Banking Supervision, BCP)于 1997年在IMF和世行年会通过，正式成为银行监管最低标准的纲领性文件和FSAP框架下评估银行监管有效性的国际标准
2006年巴塞尔委员会修订《核心原则》
《银行业监督管理法》的直接参考和借鉴
银监会定期对照《核心原则》进行自我评估，作为发现和改进监管不足，提高银行监管有效性的重要途径
外部评估结果反映国际组织对中国银行业监管有效性的评价，将影响国外监管当局对我国商业银行境外设立机构的审批
核心原则的逻辑结构
监管当局的目标、独立性、
权力、透明度与合作（原则1）
核心原则
（共7部分25条原则）
市场准入监管（原则2-5）
审慎监管标准（原则6-18）
监管方法技术和报告（原则19-21）
会计处理与信息披露（原则22）
监管当局的纠改权力（原则23）
并表和跨境监管（原则24-25）
核心原则评估方法
逐条原则、逐条标准进行评估
“不断的链”原则
核心原则要求
是否制定了相关法律法规、出台了相关指引和标准？
执行情况
上述要求是否得到执行？
执行情况的有效性
执行情况在多大程度上符合核心原则的要求？
四档评估结果
大体符合
大体不符合
不符合
达到所有必要标准的要求，没有明显不足
评估只发现一些小问题，并不因此担心监管当局在一定时期内实现完全达标的能力和决心
虽然制定了法律法规和政策程序，但存在严重缺陷；事实证明监管明显缺乏有效性,实际执行不利；监管缺陷足以使人怀疑当局有实现达标的能力
没有实质性的实施措施，若干条必要标准均不符合，监管被证明无效
符合
中国FSAP核心原则评估过程
现场评估前：书面材料准备
银监会准备核心原则自我评估报告、答复评估问卷、提供数据、翻译法律法规等中英文共185万字。
现场评估：历时19天，会谈52场、调阅档案60余份
与银监会及其地方派出机构会谈
与相关政府部门会谈
与金融机构会谈
与中介机构会谈
调阅银监会市场准入、非现场监管、现场检查、整改处罚报告等各种档案材料
“现场检查”和“交叉验证”
反馈意见：书面反馈和面对面沟通
FSAP评估主要观点与建议
第二部分
中国面临的主要风险（一）
信贷总量过快增长的风险
贷款增长率与银行资产质量间存在负相关关系
房地产价格大幅下跌的风险
前期房地产价格大幅上升，但没有发生全国范围系统性泡沫的迹象
房地产价格的大幅下降将损害银行的资产质量
大型金融机构的流动性风险
“大而不倒”及政府的隐性担保可能鼓励银行高风险行为
中国面临的主要风险（二）
跨境资本流入增多，并存在反方向流出的可能性
对人民币的升值预期伴随着资本的大量流入。
资本流动主要通过房地产和股市对金融稳定产生不利影响
全球经济紧缩
对中国出口行业及依赖外商直接投资的行业造成冲击
削弱经济活动与就业
国际商品价格大幅持续上涨
推高国内的通胀水平，央行为应对物价上涨将实行紧缩货币政策，从而影响信贷规模和企业盈利能力
中国面临的主要风险（三）
地方政府支持的基础设施建设项目违约
某些项目的回报不足以支付贷款本息
中央与地方政府间的财政关系及各级政府与银行间的关系错综复杂，处理不妥，会加剧风险
资本市场恶化对国内经济的负面影响
部分贷款流入股市，股价下跌直接影响银行的资产质量， 提高银行融资成本和导致银行资本缩水
各种冲击叠加
上述任一单项风险的爆发都可能引发连锁反应
对中国金融体系改革的建议（一）
推进商业化，管理宏观金融风险
完善金融机构的公司治理，提高风险管理能力
推进利率市场化
区分政策性与商业性的信贷活动
更多运用间接货币政策工具管理系统流动性
平衡政府各种角色间的利益关系，防范潜在风险
对中国金融体系改革的建议（二）
加强制度建设，提高监管效率
保证监管机构的独立性和监管资源，建立信息共享机制与协调机制
消除监管盲点，扩展监管范围
进一步增强风险评级的前瞻性
统一功能相似金融产品的监管规则
对中国金融体系改革的建议（三）
完善金融稳定和问题金融机构处置框架，监测系统性风险
建立系统性风险监测与管理的宏观审慎框架
建立金融稳定委员会
建立问题金融机构的破产处置机制
建立存款保险制度
对中国金融体系改革的建议（四）
发展资本市场，拓宽投资渠道
完善回购市场操作框架及相关监管框架
在批发性固定收益证券市场，通过完善监管规定，引导
资金流向私营部门
适度放宽企业债券发行的额度与评级限制
巩固多支柱养老保险体系
对中国金融体系改革的建议（五）
改善金融服务的可获得性
形成清晰统一的的普惠式金融发展策略
完善金融服务覆盖程度的评估，并据此指导政策制定
深化农村信用合作社的改革
继续推进邮政储蓄银行的商业化改革
改革顺序
深化金融体系的商业化和市场化程度
在早期阶段回收金融体系中过剩的流动性
在早、中期阶段启动货币政策框架和工具改革
在中期阶段启动利率市场化，但同时辅以配套的改革措施
建设现代化的金融体系与基础设施
在早、中期阶段进一步提高金融机构商业化程度
加速推动金融市场发展
大力加强金融监管，进一步提高监管的专业性和有效性
融入全球金融体系
在中、后期阶段推动资本账户开放
核心原则评估主要观点与建议
第三部分
核心原则评估总体评价
“银监会具有维护银行业安全稳健的明确目标，且得到了政府和业界的支持”。
“ 银监会在促进中资银行提升风险管理水平、完善公司治理、加强内控和提高透明度等方面起到了至关重要的推动作用，银行业的资本充足率、不良贷款率以及流动性等审慎性指标也因此得到极大改善”。
“中国银行业监管在过去几年取得了令人瞩目的进步，这得益于银监会积极主动且富有远见的领导 ” 。
“银监会在富有挑战、瞬息万变的环境中表现卓越，已制订了行之有效的改革计划，下一步应确保朝着既定方向持之以恒地迈进”。
银行监管取得的主要成绩（一）
建立了高质量的审慎监管法规框架
银行业监管法规框架不断完善
审慎监管法规和指引借鉴了国际标准，也结合了中国实际
有效运用各类监管手段与方法，监管能力不断提升
建立了非现场监管和现场检查有机结合的监管框架
有效实施了并表监管和跨境监管
强化了监管当局的纠正和整改职责
建立了高素质的监管队伍
银行监管取得的主要成绩（二）
推动商业银行完善公司治理，提升风险管理水平
督促和引导商业银行完善公司治理
推动商业银行提升风险管理水平
积极应对外部形势变化带来的新问题
面对新形势、新问题，及时采取一系列审慎监管措施，如要求银行提高资本和拨备水平等
向银行和公众强调维护银行业安全与稳健的重要性和必要性
银行监管有效性存在的主要差距
风险监管理念有待进一步深化落实
评估并确保银行的风险管理能力与其规模、复杂程度、风险状况相匹配
审慎监管框架有待进一步改进完善
监管政策体系缺乏系统规划，内部层次和逻辑不够清晰
持续监管流程、方法和技术存在不足
监管机构自身的组织机制有待完善，监管能力有待提高
外部环境制约了监管有效性的提高
央行、各监管机构之间的职责划分不够明晰
财政预算和人员编制灵活性不足
部分领域监管法律授权不足
银行业金融机构市场退出相关法律缺位
对银行风险管理实践的整体评价（一）
充分肯定了银行业在提升风险管理能力方面所取得的长足进步
金融改革深化、外部环境变化、发展方式转变给银行业风险管理带来巨大挑战
利率市场化改革、浮动汇率制度进一步完善
全球金融市场格局变化、国际银行业监管改革
中国银行业经营规模和地域范围迅速扩大，跨境、跨业风险敞口显著上升
对银行风险管理实践的整体评价（二）
银行业风险管理的内生动力不足，粗放式业务发展和审慎稳健经营之间存在矛盾
银行业经营和发展模式还很粗放，风险管理基础仍不稳固
风险管理体系的基本要素尚未全面到位，全面风险管理体系尚处于发展过程中（evolving）
风险管理的前瞻性和精细化程度不足
并表风险管理尚处于起步阶段
银行近年来的粗放式增长表明风险文化尚未深入人心，形成良好的风险文化还有待时日
关于监管目标、资源、独立性和透明度的改进建议
继续强调银行在执行国家经济政策时遵循审慎经营原则的重要性，把提高银行风险管理能力作为支持经济和社会发展的主要方式
确保监管机构具有足够的预算和监管资源，确保监管独立性
进一步明晰监管机构职责，防止监管真空和职责交叉，如减少人民银行和监管机构职责重叠和冲突
监管机构自身的资源规划应更具前瞻性，不断提高监管人员素质，培养更多专业化人才
加强关于监管资源、预算、主要监管任务以及监管活动等方面的信息披露
关于市场准入监管的改进建议
更新法律法规中关于银行业务范围的规定，纳入买卖公司类债券业务
加强对银信合作业务，特别是贷款转让的监管，并加强相关数据信息收集
对银行投资入股境内其他银行的审批标准和程序做出明确规定，特别是在投资数额和类型方面
增加更多对高管专业水平等方面的实质性审查
关于资本监管的改进建议
根据巴塞尔资本协议修改个别不审慎的风险权重
对计入附属资本的一般准备设立上限
在允许银行采用内部评级法实施新资本协议的同时，也可允许银行在新资本协议框架下采用信用风险资本计量的标准法
提高设定逆周期资本等资本缓冲机制的透明度，以便给市场提供相对明确的预期
加强资本充足率相关信息的披露
关于全面风险管理和监管（一）
对银行全面风险管理的监管评估框架还不够系统化
缺乏对银行内部资本管理与风险挂钩的统一要求和评估
关于全面风险管理和监管（二）
全面风险管理体系是基于整个机构(enterprise-wide)的一体化(integrated)的风险管理体系，涵盖各类风险，贯穿风险战略制定、监控、管理与压力测试各个环节，并且在各个环节都能将风险之间的相互作用考虑在内。
部分银行风险管理体系的基本要素尚未全面到位
风险治理
风险战略与偏好
与风险挂钩的内部资本管理
压力测试
模型验证
数据基础、信息系统、风险量化工具等基础设施还面临较大挑战
风险管理的前瞻性和精细化程度不足，形成良好的风险文化还有待时日
全面风险管理和监管改进建议（一）
加强风险监管实践
完善对银行风险管理体系的评估框架，加强对银行风险管理实践的评估
加大对银行落实各项风险管理要求的跟踪、检查和评估力度
提高对各类风险（尤其是信用风险）判断的前瞻性
进一步充实风险监管人才队伍，优化监管资源配置
全面风险管理和监管改进建议（二）
在提高各类主要风险管理能力的基础上，强化银行风险管理体系和风险文化建设
完善风险管理治理架构、制度流程和管理信息系统
强化银行董事会和高管层的主动风险管理意识，建立健全风险战略和风险偏好
董事会批准年度战略时采用更多与风险相关的度量方法
确保风险管理体系的基本要素全面到位，并充分融入银行的日常经营和企业文化
促进银行将内部资本管理与风险挂钩
鼓励银行使用更多的全面压力测试场景，包括实施反向压力测试
加强对风险计量模型的管理，提高独立验证能力
关于信用风险管理和监管（一）
信用风险的监管法规比较分散
通过不良贷款指标和监管评级对信用风险状况及管理能力进行评价可能存在滞后性
对银行进行监管评级以及评估银行资本相对于风险的充足性时，对贷款集中度因素考虑不够
呆账核销条件过于严格，银行核销呆账自主性不足
关于信用风险管理和监管（二）
信用风险战略不健全，内部风险管理指标未得到充分应用，缺乏明确的信用风险偏好
对信用风险的判断缺乏前瞻性，过于关注不良贷款指标，更为细化的借款人评级和贷款分类体系在风险区分和贷款定价中的实际应用不够，对信用风险管理过程的关注不够
过于依赖房地产等抵押品，对抵押品的估值频率、估值能力和前瞻性不足
关于信用风险管理和监管（三）
部分银行贷款集中度偏高，存在集中度风险
国别风险管理尚处于起步阶段，需进一步落实监管要求
科学计提贷款损失准备仍面临挑战
2009年以来的贷款高速增长反映出信用风险管理不够审慎，信用风险呈上升趋势
信用风险管理和监管改进建议（一）
进一步梳理完善现行的信用风险监管法规，提高信用风险监管制度的系统性和完整性
采取有效措施督促银行真正落实各项信用风险监管要求
采用更具前瞻性的评估方法，及早发现银行信用风险的上升趋势并采取相应监管措施
对银行进行监管评级，以及评估银行资本相对于风险的充足性时，需要纳入贷款集中度因素
在国别风险管理指引出台后的18个月内，对银行国别风险管理情况实施现场检查
信用风险管理和监管改进建议（二）
银行加强信用风险管理体系建设，培育良好信用文化，在保证贷款质量的基础上实现稳健的信贷增长
对信用风险实施更精细和前瞻性的管理，尽早识别信用风险的上升，并及时采取应对措施
进一步完善信用风险战略，与内部信用风险管理指标挂钩
关注集中度风险
尽快改进国别风险管理体系
科学计提贷款损失准备
关于市场及银行账户利率风险管理与监管
风险战略未与市场风险计量挂钩
市场风险的计量方法与技术与国际最佳实践相
比仍存在差距
模型验证和头寸重估有待改进
市场风险限额体系有待完善
银行账户利率风险管理技术还比较初级
市场及银行账户利率风险管理与监管改进建议（一）
努力吸引和保留足够数量的市场和银行账户利率风险监管专家，提升监管人员专业性
实施更频繁的跨行现场检查
对中小银行的银行账户利率风险应予以特别关注，如对其进行更为复杂的异常值分析
市场及银行账户利率风险管理与监管改进建议（二）
银行继续改进市场风险管理技术和工具
在计量方法、模型开发和参数设置方面向国际最佳实践
逐步靠拢
对计量系统的假设前提和参数等定期进行评估
进一步关注银行账户利率风险，采用更为审慎和先进的风险管理方法
更多的行为假设分析
更具前瞻性的现金流分析
对收益率非平行移动的冲击分析
更为审慎的压力测试/情景分析
关于操作风险管理和监管
操作风险监管指引颁布时间不长，银行风险管理人员及相关监管人员的专业技能还有待提升
操作风险损失数据基础还比较薄弱，操作风险管理还局限于传统的案件和信息科技领域，综合性操作风险管理体系刚刚起步
许多银行尚未采用风险控制自我评估（RCSA）和关键风险指标（KRI）工具进行操作风险的监测与评估
配置操作风险经济资本的实践尚处在初始阶段
操作风险管理和监管改进建议
对照操作风险监管指引进行跨行评估
防止银行在条件不成熟时过早采用操作风险监管资本计量的高级方法（AMA）
丰富和完善操作风险监测评估工具：风险控制自我评估、关键风险指标的应用，逐渐建立全面综合的操作风险管理体系
强化操作风险管理的数据基础
关于流动性风险管理及监管
对流动性风险定量指标过度关注
对流动性风险的监管要求尚未按币种进行区分
未对主要银行开展流动性风险管理专项检查
流动性风险管理意识有待加强，需要更为审慎的压力测试
流动性风险管理工具较为初级，先进计量方法应用不足
流动性风险监测信息系统的时效性和汇总能力有待提高
对流动性风险与其他类别风险相关性的评估和管理能力有待提高
流动性风险管理和监管改进建议
培养充实流动性风险监管人才
在关注定量指标的同时，提高监管人员对银行流动性风险管理体系的评估能力
加强外币流动性风险监测
银行进一步重视流动性风险管理
开发并应用更先进的流动性风险管理工具和方法
进一步优化流动性风险信息系统
更审慎地进行流动性风险压力测试
监管方式与监管技术改进建议
更好地利用监管人员的定性判断，促进定性判断与定量评估有机结合，提高风险评估和监管评级的前瞻性
鼓励银行建立更有效的风险管理文化，引导银行使用更先进的风险管理方法和工具
适度减少对银行分支机构的检查，更加合理地分配监管资源
加强与银行高级管理层就监管评级结果方面的沟通，提高银行整改的有效性
营造有利的外部环境
进一步明晰监管机构职责，防止监管真空和职责交叉
推动相关部门给予监管机构更大支持，充实监管资源
完善法律授权，如：
监管机构对银行最终受益人和实际控制人的审查权
监管机构开展并表监管所需的对银行集团控股股东和附属机
构的监管权
监管机构对不称职的外部审计机构要求银行终止聘用权
建立健全银行业金融机构市场退出机制
加强市场基础设施建设
提高银行业监管有效性中长期规划
第四部分
起草背景及指导思想
以“十二五”规划为出发点，以“十二五”期间银行业改革和监管发展方向为指导
回顾2005年中长期规划十项基本任务实施所取得的成绩，与2005年中长期规划相衔接
针对FSAP评估团及自我评估提出的改进建议，结合中国国情进行认真研究、科学采纳
按照系统性、完整性和前瞻性的原则，规划未来五年进一步提升我国银行业监管有效性的基本路线图
提高银行业监管有效性中长期规划（一）
任务一：完善监管政策制定机制，形成微观审慎与宏观审慎监管有机结合的审慎监管政策体系
完善并落实制定审慎监管政策的长效机制
以微观审慎与宏观审慎有机结合为目标，充实完善监管政策体系
积极参与国际监管标准制定，进一步增强国际规则制定的话语权
任务二：以强化风险监管和并表监管为核心，进一步优化监管方法、技术和流程
建立监管政策和监管实践之间的有效衔接和传导机制
改进市场准入监管
提高非现场监管的前瞻性和有效性
完善以法人和风险为导向的现场检查体系
围绕对银行全面风险管理能力的系统性评估，加强监管联动，完善监管流程
进一步提高并表监管能力
强化监管权力的及时有效运用，提高采取监管强制措施和行政处罚的适当性、一致性
进一步加强对区域性和系统性风险的分析评估，采取前瞻性应对措施
提高银行业监管有效性中长期规划（二）
任务三：以提高监管效率和监管能力为目标，加强监管机构组织机制建设
进一步完善组织架构，加强监管资源集成和信息沟通共享
建立风险维度的专业化支持团队，为风险监管提供技术支持
完善监管质量评价与激励机制，促进监管人员提高风险监管能力
加强监管信息披露，提高透明度
任务四：推动外部政策协调并深化改革，为银行业监管创造良好外部环境
进一步明晰监管机构职责
充实监管资源
完善对监管机构的相关法律授权
建立健全银行业金融机构市场退出机制
加强市场基础设施建设
加强宏观部门政策协调和信息共享
最关键和亟需推进的四项内部改革
完善监管组织架构，优化监管资源配置，加强监管机构内部资源集成和信息共享
建立监管政策统一规划、科学立项、严格审核、定期梳理的长效机制
优化风险监管流程，强化对风险监管的正向激励机制，充实、完善风险监管的专业化支持团队
建立监管质量评价机制，由专门的部门或团队对照监管流程实施质量控制
核心原则最新修订
第五部分
核心原则最新修订进展
按照金融稳定理事会（FSB）要求，巴塞尔委员会于2011年1月成立核心原则修订工作组，正式启动核心原则修订工作，我会代表参加了工作组
此次核心原则修订的主要依据
全面梳理2006年以来，特别是此次国际金融危机以来，FSB和BCBS所颁布的指引和其他指导性文件
总结危机以后关于银行监管理念、方式和实践的反思
根据已开展的FSAP核心原则评估经验，确定核心原则和评估标准中需要补充、完善、调整和优化的内容
2011年12月20日至2012年3月20日全球公开征求意见，2012年6月，工作组将向BCBS提交核心原则修订稿，审议通过后向全球正式发布
核心原则主要修订内容
优化结构：将核心原则划分为两大块：监管权力、责任和作用；审慎监管法规和政策，并对部分原则进行合并、分拆或调整先后顺序，使核心原则的整体结构和内在逻辑更为合理
丰富内容：新增关于公司治理的原则、纳入宏观审慎与系统性风险问题、强化监管机构早期干预（early intervention）要求、增加监管机构处置有问题机构和危机管理相关内容等
提高要求：增加了危机后国际新监管规则中对监管者和银行的更高要求等
关注系统性风险：将宏观审慎与微观审慎监管有机结合反映到核心原则中
“匹配性（proportionality）”原则：贯穿于整个核心原则并得到强化
*
