经济 纵横 ·2006年 第 8期
我 国 环 境 保 护 项 目 采 用 国 际
间 接 融 资 方 式 的 I~,-J题 与 x-I策
张 伟， 周鲁柱， 张 强
(济南大学管理学院， 山东 济南 250022)
摘要：国际间接融资方式具有复杂性、长期大额性、高风险性等特点。对中国环境保护项目来说，国
际间接融资方式既有机遇，也有挑战。中国环境保护项目引入国际间接融资方式存在项目前期工作不
充分、项目法人缺乏 自我约束等问题，需要采取加强项目的前期工作、加强对项目法人的监督等对策。
关键词：环境保护；国际间接融资；问题；对策
中图分类号：F062．2 文献标识码：A
文章编号：1007—7685(2006)08—0009—03
国际融资分为国际间接融资和国际直接融资
两种。国际间接融资方式指需要借助于金融机构
(财政部门)进行的国际融资方式，包括国际商业
银行贷款融资、国际金融机构贷款融资和外国政
府贷款融资等。随着国际经济交往的日益密切和
国际贸易的发展，国际间接融资得到长足发展。
近年来，中国环境保护项目利用国际间接融资的
数量 日趋增多。
据初步统计，2001年至2005年期间，中国政
府为环境保护的拨款总额和国债项目达850亿美
元，环境保护利用外资的总额将达 60亿美元以
上。这些资金主要投入水污染防治、废弃物处理、
资源的合理利用及大气污染防治等项目。由此可
见，利用外资是中国环境保护项目比较重要的融
资方式。国际间接融资作为利用外资方式的一
种，应受到高度重视。
一
、国际间接融资方式的特点
1．复杂性。所谓复杂性，指国际间接融资方
式的手续较为复杂。无论是国际金融机构贷款，
还是外国政府贷款，都是如此。如，申请世界银行
贷款，首先要列入贷款三年滚动计划，必须符合世
界银行贷款支持的领域并通过项目鉴别团、项目
预评估团、项目正式评估团的评估，正式评估通过
后由国家有关部门组团赴世界银行总部进行谈
判，并提交世界银行董事会讨论通过后方能生效。
2．长期大额性。所谓长期大额性，指国际间
接融资方式的资金具有长期性、大额性的特点。
国际金融机构贷款和外国政府贷款均具有该特
点，而国际商业银行贷款通过金融创新方式也具
备该特点。如，国际商业银行可通过银团贷款的
形式提供大额贷款，可以通过期限贷款与循环信
用贷款相结合的形式，使借款人在还清贷款后，还
能获得原贷款协议的贷款额度，即循环使用，这样
就能使贷款的期限延长。
3．高风险性。所谓高风险性，指国际间接融
资方式与国内融资方式相 比存在高风险的特点。
这些风险主要来源于主权国家的管制行为及货币
币种的选择。主权国家对国际间接融资方式的管
制，一般是授权本国中央银行对融资的主体(本国
法人和自然人)、融资的客体(本国货币)及融资的
条件实行法律的、行政的限制。由于这种管制通
常属于国内法范畴，又带有很大的随机性，所以贷
注：本文系山东省社会科学规划重点项目《城市污染治理设施的投融资方式与创新)(05JDC01)的阶段性成果。
收稿 日期：2006—05—10
作者简介：张 伟(1964～)，男，河南小蔡人，济南大学管理学院教授。
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款人很难预测和防范这种风险。货币币种选择也
会带来风险。国际间接融资方式所使用的货币，
可以是借款人所在国货币、贷款人所在国货币或
第三国货币，当然这些货币必须是可兑换的货币。
无论何种选择，一旦外汇市场发生波动，借款人的
成本和贷款的收益都会受到影响。
元，达到全部资金来源的50％。2004年，中国环
境保护项目利用世界银行贷款又取得新的突破。
深圳市获得世界银行贷款 2亿美元，用于水环境
综合治理。该款将首先用于治理深圳河流域污
染，其次是东江水系的龙岗河、观澜河、坪山河等。
之后，广州市又获得世界银行贷款 1．28亿美元，
用于改善广州市污水处理和收集系统。
二、中国环境保护项目采用国际间接融资方
式的实践 三、中国环境保护项 目采用国际间接融资方
式的问题与对策
国际间接融资方式对中国环境保护项 目来
说，既有机遇也有挑战。国际间接融资方式的长
期大额性，即贷款资金的长期性、大额性，很适合
环境保护项目的要求，尤其是环境基础设施的要
求，这为环境保护项目采用国际间接融资方式提
供了空间。但国际间接融资方式的复杂性、高风
险性，又为环境保护项目采用国际间接融资方式
带来了不便。尽管如此，从以往的中国环境保护
项目融资结构看，国际间接融资仍是一种非常重
要的方式。所以，中国环境保护项 目需要采取措
施，加大采用国际间接融资方式的力度。
从“八五”时期开始，世界银行、亚洲开发银行
和外国政府就把环境保护作为优先援助或贷款的
对象，有力地促进了中国环境保护活动的开展。
据资料显示，仅 1992年至1994年，中国环境保护
项目就获得世界银行贷款 10．60亿美元，同期，中
国环境保护项 目又获得世界银行赠款 5180万美
元，使一批城市环境、环境技术、森林资源开发与
保护、黄土高原水土保持等环境保护项 目得以顺
利建设。据统计，1998年中国环境保护国际援助
项目资金来源中，来自世界银行等国际金融机构、
发达国家、各类基金会等的贷款达260100．O0万
美元，赠款达 41938．93万美元。
从 1987年至 2001年，中国环境保护项 目利
用世界银行贷款、亚洲开发银行贷款和日本政府
贷款达 55．5亿美元。其中，世界银行贷款 占
49．7％，亚洲开发银行贷款占23．9％，日元贷款
占26．4％。如，在天津市污水处理厂建设资金来
源中，有一些来自国际金融机构贷款及外国政府
贷款，虽然这些资金数额不大，但可缓解项目的资
金紧张问题。在 2001年陕西省主要环境保护项
目中，当年完成投资 10．89亿元人民币。其中，利
用亚洲开发银行贷款、世界银行贷款等6400万美
一 10 一
中国环境保护项目采用国际间接融资方式存
在一些问题，突出表现在：
1．项目前期工作不充分，缺乏应有的深度。
目前，不少利用世界银行贷款的项目，存在前期工
作不充分的问题。比如，项目法人对优惠贷款项
目管理程序、操作方法、采购、标书编制、招评标规
则等不熟悉，前期准备材料达不到贷款方的要求，
只得反复修改招标文件，严重影响项目进展和贷
款使用。有些项目法人为争取优惠贷款，可行性
研究报告和初步设计均未经过严密论证，结果造
成项 目不能按期完成，甚至因此导致贷款协议中
止。由于前期工作深度不够，导致工程出现重大
变更的情况也很普遍。而工程变更，不仅对项 目
工期、质量、造价的控制带来负面影响，而且也会
成为工程承包商向项 目法人索取超额利润的手
段 。
2．项目法人缺乏自我约束。项目法人在项
目申请世界银行贷款和项目实施过程中，存在自
我约束不力的问题。一是项目概算编制与实际情
况脱节，高估冒算问题比较突出，不利于项目成本
的控制。二是在项目施工招投标中弄虚作假。一
些项 目在招标过程中，项 目法人与投标人串通，让
不具备资质的投标人通过弄虚作假的手段中标，
使工程质量得不到保证。三是层层分包、转包，尤
其是将工程分包、转包给资质不足的施工企业，难
以保证工程质量。四是通过虚增工程量，造成资
金损失。有些施工企业与监理人员串通，虚增土
石方或隐蔽工程的工作量；有些项目法人与施工
企业、监理人员合谋，利用虚增工作量转移项目资
金用于它途；有些项 目法人在预留尾工工程上虚
增工作量，并通过竣工决算使其合法化，从而转移
项目资金。五是监理单位的选定缺乏竞争性。不
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少监理单位的选定都是行政指定 ，这些监理单位
往往与项 目法人同属一个系统，因而很难实现公
正、独立、超脱。
3．现行管理体制存在缺陷，项目法人协调能
力有限。省一级环境保护项目利用国际贷款基本
上按照资金来源分别设置管理机构。在省一级没
有实行统一管理，不利于有关部门通盘考虑利用
境外贷款工作。作为项目管理机构，除完成日常
的项 目申报、可行性研究外，更重要的是要有较强
的综合协调能力，否则很难做好“借、用、还”的统
一
。 由于项目管理机构协调能力有限，在省一级
项目管理机构之间、项目管理机构与项目法人之
间、项目法人与投标代理及设计单位之间存在分
工不明确、职责不清的问题 ，难以相互配合，影响
项 目建设进度。
针对上述问题，建议采取以下对策予以解决：
1．加强项 目的前期工作，提高项目的成熟
度。有关部门应开展对项目法人及有关人员的培
训，使其熟悉国际贷款的运作程序、方法和规则。
同时，制定奖惩制度，规定前期准备材料编制充分
者，优先考虑其后续贷款的申请；对前期准备材料
编制不充分者，不再受理其后续贷款的申请。另
外，还要加强对可行性研究报告和初步设计的审
查监督，对发现可行性研究报告编制不认真、初步
设计存在隐患者，应取消其申请资格；对已获得贷
款而因上述情况出现问题者，应督促其采取得力
措施进行弥补，争取缩短延滞时间，避免重大的工
程变更，最大限度地减少损失。
2．加强对项 目法人的监督，做到控制成本与
提高质量的统一。不仅项目管理机构需要加强对
项目法人的监督，审计机构也应加强对项 目法人
的审计监督。加强审计监督的途径，一方面是将
账 目审计与关键环节的重点审计结合起来。比
如，通过对有关文件资料的审核，审查行为是否符
合程序，是否存在违法问题；通过对工程造价、工
程质量的审核，审查工程造价是否合理，审查工程
质量是否达到要求。另一方面是进行审计延伸和
后续审计。审计机构可从资金源头人手，沿着资
金的流向不断延伸。即使在项 目竣工决算后，也
应加强审计监督，消除项目资金流失的隐患。
3．加强部门之间的协调，形成高效的管理体
制。针对目前利用国际贷款多头管理、混乱无序
的情况，需要明确主管机构，由主管机构负责贷款
审核、办理、监督、回收等一系列事务。这样，便于
明晰利用国际贷款方面的权力与责任，能排除来
自多方面的行政干预与利益诉求 ，也有利于加快
利用国际贷款工作的步伐。为便于管理，建议把
主管机构设在省一级，各市地设立派出机构。
4．深化改革，提高工作效率。在利用国际金
融机构贷款方面，国内批复项目建议书和可行性
研究报告一般需要 2年左右时间，并且国内审批
时间往往滞后于国外审批时间，这样会造成一些
项目“先斩后奏”，或错过最佳建设时机，或不得不
改用其他渠道的资金，这是近年来国际金融机构
贷款吸引力下降的一个原因。为此，建议深化改
革，在利用国际金融机构贷款方面做到“早规划、
早行动、早安排”，力求将一些比较成熟的项 目超
前规划、超前 申报，以节省时间、抓住有利时机。
同时，在确保安全性的前提下尽可能减少审批程
序和手续，提高工作效率。
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(责任编辑：闫春英)
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