从国际金融保险制度看中国建立存款保险制度的可行性
朱建成
!临沂师范学院 政法与经济系，山东 临沂 "#$%%&’
摘 要：在向市场经济转轨的过程中，中国金融业承担了巨大的改革成本，存在着潜在的金融风险，如何应对
这一状况，关系到金融业能否稳定地向前发展。分析目前化解风险的措施和不足，借鉴国际经验，建立有中国特色
的存款保险制度，具有特别重要的意义。
关键词：金融；存款保险制度；金融风险
中图分类号：()*%+,$)",,,,,,,,,,,,文献标识码： -,,,,,,,,,,,文章编号：.%%/0$%&.（"%%1）%.0%%)/0%*
收稿日期："%%"0.%0"%
作者简介：朱建成（./&&—），男，山东省临沂人，临沂师范学院教授。
第 "& 卷 第 . 期 临沂师范学院学报 "%%1 年 " 月
234+,"&,53+.,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,67895-:,7(,:;5<;,=>-?@>9AB,85;2>9A;=<,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,(CD+,"%%1
随着金融市场化步伐的加快，金融业自身的经
营风险也在不断增加，"% 世纪 /% 年代以来屡次爆
发的区域性金融危机，尤其是 .//# 年 # 月以来的
东南亚金融危机，使许多金融机构倒闭，严重地扰
乱了经济的正常发展秩序，使这些国家的国民财富
一下倒退了几十年。虽然中国没有受到金融风波的
巨大影响，但这些危机无疑给正在成长中的、存在
巨大潜在金融风险的中国金融业敲起了警钟。因
此，化解金融风险，尤其是国有商业银行的风险，增
强银行体系的稳定性，成为我们进一步改革的一大
任务。
一、中国金融业存在着巨大风险
银行风险是指人们在从事银行和与银行有关
的活动中存在的一种潜在的遭受经济损失的可能
性。当前，这种风险集中体现为信用风险和支付风
险。首先，四大国有银行的资产业务出现了高风险
的趋向，存在着不可忽视的危及银行经营安全的问
题。一是银行不良资产问题突出；二是银行自有资
金占总资产的比重逐年下降；三是工商企业拖欠银
行利息严重，基层经营行、处三分之一以上陷入了
亏损境地。据有关权威资料显示，四大国有商业银
行的不良资产率高达 "*E，而其自有资金率不到
)E，所以，已处于技术性破产状态，只是由于人民
群众的高度信任和国家财政的全力支持才得以生
存，所以，不化解其风险就会随时导致银行体系的
巨大混乱，甚至全面崩溃。当然，国有商业银行的巨
大不良资产形成的原因极其复杂，最主要的原因就
是由于产权不明而导致的信贷软约束，大量的银行
贷款投向了低效的国有企业，而国有企业往往或是
无力偿还贷款，或者有能力也不愿偿还国有银行的
贷款，这样，国有银行的贷款似乎成了“免费午餐”，
谁能多吃就多吃一点。统计资料显示，国有部门经
济获得了银行贷款的近 #%E，而其在工业总产值中
仅占 1%E，占 FGH 份额的 *%E左右，对整个经济增
长的贡献率仅为 "%E。可以说，大量的银行贷款在
支撑着这个运转缓慢而低效的国有经济，时间久
了，潜在的风险就会凸显。其次，中国中小银行机构
也同样面临着巨大的风险，中国中小银行机构的建
立和发展是在十一届三中全会以后，短短的 "% 年
里，其规模不断壮大。这些银行机构的优势主要体
现在运行机制和没有很重要的历史包袱上，它们大
多是股份制商业银行，已经能按照市场经济规律自
主运营。但是，东南亚金融危机以来，由于国内外宏
观经济形势低迷，加上国家连续几次降息，原有经
营管理中存在的问题和矛盾集中暴露出来了，而且
这些中小金融机构也存在着产权模糊的问题，从而
导致的一系列委托代理问题也使得其运行并不能
完全依照商业化进行。如海南发展银行由于亏损严
重、资不抵债而被迫宣告破产，打破了中国银行不
破产的神话，从而在社会上掀起了轩然大波。随之
)/
而来的广信事件等也使中小银行机构的信誉大大
降低。同时，由于与国有银行相比，中小金融机构处
于不平等的竞争环境，这更使得其经营处于夹缝之
中。最后，存款人的利益也面临着很大风险。日益增
长的居民储蓄需要保险。到 !""#年 $月底，城乡居
民的储蓄存款已超过 %万亿元。居民储蓄是银行对
亿万民众的硬负债，到期必须足额还本付息。由此
可见，银行在软负债、硬资产的双重压力下，一旦宏
观经济稍有波动，没有相应的保险措施是难以承受
的。
!""& 年 & 月《中国人民共和国商业银行法》正
式颁布，其中有一条以法律形式向中国百姓表明：
经营不善、亏损严重的商业银行完全有可能破产，
并需要承担相应的法律责任。其中的第 ’(条规定：
“商业银行不能支付到期债务，经中国人民银行同
意，由人民法院依法宣告其破产。”这意味着一旦银
行宣布破产，居民的储蓄存款必将遇到风险。长期
以来，我国的银行储蓄存款不仅没有风险，而且收
益可观，一直是人们投资的首选渠道。但是，随着我
国银行实行商业化经营以来，金融风险日益增大，
将钱存入银行已成了不是完全保险的事情了。按照
我国《商业银行法》的有关规定，出现下列三种情
况，储户有可能要承担其存款的部分或全部付诸东
流的风险。一是商业银行因分立、合并或出现公司
章程规定的解散事由而解散；二是商业银行因吊销
经营许可证被撤销；三是商业银行不能支付到期债
务，经有关部门同意，由人民法院依法宣告破产。当
某商业银行因解散、撤销和破产而终止时，虽然《商
业银行法》有及时偿还存款本金和利息以及优先支
付个人储蓄存款的本金和利息的规定，但是，商业
银行实行的是自主经营、自担风险、自负盈亏的经
营方式，当其在经营不善、严重亏损情况下终止时，
一般说来，是很难有实力来支付全部的储蓄存款本
金和利息的，最终只由储户自己来承担。因此，中国
金融业无论是从国有银行、中小金融机构的角度，
还是从保护存款者的利益的角度考虑，建立存款保
险制度已经非常必要。
二、国际金融保险制度建立的经验及启示
所谓存款保险制度，是指一个国家的货币主管
部门为了维护存款者的利益和金融界的稳健经营
与安全，在金融体制中设置负责存款保险的机构，
规定本国金融机构必须或自愿地按吸收存款的一
定比率向保险机构缴纳保险金进行投保，在金融机
构出现信用危机时，由存款保险机构向金融机构提
供财务救援，或由存款保险机构直接向存款者支付
部分或全部存款，以维护正常的金融秩序。(")"—
!"**年，资本主义国家出现了历史上最为严重的经
济危机，美国的经济也遭受了沉重打击，美国陷入
了严重的银行危机之中。+"*,—!"**年，有 -’*,家
银行倒闭，很多人多年的辛苦积蓄顿时化为乌有。
面对这种残酷的现实，为摆脱危机，罗斯福总统于
!"**年 -月 !-日签署了以联邦存款保险制度为内
容的“格拉斯—斯蒂格尔银行法案”，设立了联邦存
款保险公司，标志着全球最早的存款保险制度在美
国确立。联保公司最初的资金来源是由财政部出资
一半以上，其余由各联储银行按其 !"** 年年底盈
余额的 &,.认缴股份，股东银行一律享有存款保险
权利。在紧急情况下，联保公司有向财政部借款 *,
亿美元的特权。它除了进行存款保险，还具有金融
检查、金融预警的职能，并参与对金融机构的监管
工作，目的是建立一个稳健、安全的银行体系，防止
个别银行破产株连其他银行，稳定公众对银行体系
的信心，保护存款者的利益。美国《存款保险法》规
定，所有联邦储备体系的银行必须参加联保体系的
存款保险，非联邦储备体系成员的州银行以及非会
员银行或其他金融机构，可以自愿参加存款保险。
事实上，由于存款保险制度对金融机构的稳定提供
了较大的保障，非会员银行一般也都愿意参加存款
保险。目前，美国 "$.以上的商业银行都参加了联
邦存款保险。美国的存款保险制度在设立的最初 &,
年中成功地稳定了金融系统，使 *, 年代的金融危
机不复重现。从 !"*, 年到 !"** 年，美国每年有
/,,,家以上的银行倒闭，而自 !"*0年到 $,年代，
投保银行宣告破产的每年平均只有十几家。可见，
存款保险制度对稳定美国银行业的秩序起到了十
分重要的作用。这主要表现在：（+）存款保险制度可
以增加广大储户对商业银行的信心，降低商业银行
的信用风险，保证商业银行存款来源的稳定，使大
多数银行具有良好的经营环境。（/）存款保险制度
构造了商业银行防范风险的一个外部监管部分，存
款保险公司通过日常的宣传、督导、检查和监理工
作，可以促使商业银行提高经营管理水平，防止和
减少商业银行因经营不善承担过大风险而倒闭。
（*）存款保险制度可使商业银行在一定程序上减少
资本金和备付金的持有量，相对扩大贷款和投资规
模，可获得更多利润。此后的几十年中，有不少国家
相继引入这一制度。
比较各国和部分地区所建立的存款保险制度，
",
其宗旨基本相同，即：保护存款人的利益，消除银行
破产给金融业带来的冲击，维护金融业的稳定，并
且都不同程序地担负着金融监管的职责，只是在制
度安排上有所不同。主要表现是：!"存款保险机构
的组织形式。各国大体可分为三类：（!）政府组建的
存款保险机构，如：美国和英国；（#）官方和民间共
同组建的，如日本、荷兰和比利时等；（$）民营的存
款保险机构，如法国和德国等是在金融监管当局的
支持下，由银行同业建立的。当然，在存款保险机构
内部，各国的设置也不尽相同。#"参加保险的方式。
各国存款保险制度对金融机构投保方式也有三种：
（!）强制方式。如英国和日本等国；（#）自由方式。如
法国和德国等；（$）混合方式。如在美国属联邦储备
体系成员的银行，必须参加存款保险，而对非联邦
储备体系的州银行及其他金融机构则不作强制要
求。 $"保险的存款对象。各国保险的存款对象不尽
相同，但有些存款一般都是不被保险的，如银行同
业存款，国内银行在海外的存款，作为担保或抵押
的存款等。外币存款较特殊一些，因其具有投资倾
向，有的国家为吸引外资予以保险，有的则不予保
险。%"保险额和保险费率。各国存款保险机构对保
险额都有一个上限规定，额度大小因各国的经济水
平不同而不同。在保险费率问题上，除法国、荷兰、
奥地利等少数几个国家不规定具体的保险费率外，
其他国家都采取单一的保险费率。&"理赔和清理。
从各国的做法看，理赔主要有两种方式，一种是在
限额内全额保险，如美国和法国等；另一种是对在
限额内的存款给予部分保险，如在英国，!’(’’’ 英
镑内的存款只能得到 )&*的赔偿。各国存款保险机
构在清理破产金融机构时一般采取以下两种方式：
（!）直接清偿破产机构的债务，支付存款人被保险
的存款金额；（#）购买和承担，即存款保险机构安排
其他金融机构收购破产机构，使存款人的存款转移
到收购机构。
三、中国应建立具有自己特色的存款保险制度
随着我国金融改革的深化，存款机构也会越来
越多，由于市场的竞争本质，必然会有一些经营不
善的金融机构退出市场。为减少其退出市场时给金
融领域带来的冲击，保护存款人的利益，建立我国
的存款保险制度是必要的。
从国外经验来看，一个国家的存款保险制度是
建立在以下基础之上的：经济主体产权明晰；银行
市场化；金融机构多元化；经济管理法制化。经过十
多年的改革，我国虽然已基本具备以上要求，但仍
然存在很多困难。如国有商业银行的产权改革仍未
取得实质性的突破和进展；金融服务垄断性质太
强；专业银行抵抗风险能力较差等。为此，我们必须
在以下几个方面进行改革。!+加快国有商业银行的
产权改革。事实上，由于国有商业银行的产权改革
滞后，国有商业银行以国家信誉作为担保，是不存
在破产风险的，这是妨碍我国存款保险制度建立的
重大因素。在商业银行国有这种产权模式下，银行
的经营无法真正体现“自主经营、自负盈亏、自我约
束、自担风险、自求资金平衡”，银行的经营也就无
法摆脱政府部门的行政干预。这是导致银行经营亏
损的重要原因之一。#+积极发展非国有金融机构，构
建多元化的金融格局。从国外经验来看，只有金融
市场中介机构达到一定数额，竞争达到一定程度，
存款保险制度才有建立的必要。而我国目前总共才
有四大国有专业银行和十几家股份制商业银行，数
量太少。大力发展非国有金融机构，可改变国有金
融机构垄断金融市场的局面，使金融业真正成为一
个良性竞争的行业，为建立存款保险制度打下物质
基础。$+深化国有企业改革，建立现代企业制度。由
于国家是国有企业惟一的所有者，国有企业的亏损
最终由国家来承担，因而国有企业没有改进经营管
理、提高效率的内在压力，其效益低下、负债累累也
就不难理解了。而且在政企、政银不分的情况下，很
难形成规范化的信用关系。因此，搞好企业改革，是
建立我国存款保险制度所需的深层次经济背景之
一。%+尽快建立相应的银行信用评估制度，并依据银
行信用级别的高低和风险资产的不同，制定出向存
款保险机构缴纳的不同保险费率，以利于减少存款
保险制度可能产生的道德风险。要尽快构建《存款
保险机构法》，为存款保险制度的建立营造必要的
法制环境。
由于存款保险制度的核心功能是保障银行资
金安全和存款人的利益，所以应借鉴国际存款保险
制度的经验，结合我国具体情况，构建我国存款保
险制度的基本框架：!+机构设置。目前，西方各国的
存款保险机构的类型有三种：一是政府创办；二是
银行自发；三是二者共同出资创办。考虑到我国政
府的权威性和代表存款者的利益的中立立场，可考
虑由中国人民银行负责组成，并接受中央领导。首
先在中央银行内部设立存款保险局，待时机成熟
后，再设立独立的存款保险机构。其次，中国人民银
行可以通过存款保险机构对经营不善的银行实行
接管，以减轻由于银行破产而导致的金融动荡。#+投
,!
保方式。一般地说，在建立了银行存款保险制度的
许多国家，都要求和希望商业银行参加保险，在参
加保险的方式上各国并不一致，有强制保险的、有
自愿保险的。对于我国而言，由于我国市场经济还
不完善，金融管理手段还不够健全，有些银行和客
户的竞争意识和风险意识不强，因此，为确保金融
业的稳定和经济增长，有必要采取强制性方式，使
所有吸收存款的金融机构都参加存款保险。!"保险
金额。在存款保险制度中，存款保险机构对每个存
款帐户都明确规定一个最高保险金额作为保险机
构控制线。如果保险金额太少，一旦银行出现倒闭，
会给存款者造成损失，减少客户存款信心，而将货
币转为其他投资，导致银行信贷资金来源减少；如
果保险金额过多，又会使存款者依赖思想严重，认
为即使银行倒闭也会得到全额赔付，从而不利于存
款者对银行经营活动的监督。规定存款保险额的最
高控制线，对小额存款者尤为有利，因为小额存款
者为数众多，更具有普遍性，从而增加了客户对银
行的信心。目前，考虑到我国居民的收入及储蓄状
况，笔者认为我国的存款保险金额最高应以 #$ 万
元为宜。随着人民生活水平的提高，收入与储蓄的
增加，对存款保险金额再进行调整。%&保险费的确
定。美国的存款保险制度采取固定费率，即对每家
投保机构收取的年保险费是固定的，这种计算方法
忽视了银行存款的结构和质量。考虑到我国的国情
以及金融机构的现状，我国存款保险应实行固定保
险费加浮动保险费的收取方法，并采用相应固定费
率和有上下额度限制的浮动费率。对每家投保金融
机构按其存款总额等比例收取一笔固定保费，同
时，对不同机构按其资产的品质、信誉状况、管理水
平、经营风险等因素确定不同的浮动保费，这主要
是为了确保大额存款保险者和小额存款保险者得
到公平的利益。’&存款保险的范围。存款保险制度并
不是对所有银行存款都给予保险，存款保险不能代
替商业保险，因而，它有严格的范围限定。就存款种
类而言，存款保险只对商业银行居民储蓄存款进行
保险，包括活期存款、定期存款、定活两便存款和通
知存款。因为储蓄存款是我国银行的主要负债，占
全部存款负债的 ()*以上，只要对居民储蓄存款实
行了有效的保护，就可以减轻倒闭银行的压力，为
银行清理及重建提供条件。对存款币种来说，美国
存款保险制度规定仅对国内存款提供保障。根据我
国目前经济状况，除本币存款外还应对外币存款进
行保障，这样有益于我国金融机构吸收海外存款，
大量吸引外资，服务于我国的经济建设。就被保险
的机构来说，我国存款保险的对象应包括我国境内
所有经营居民存款业务的金融机构。
参考文献：
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探究+/.&财经理论与实践，-000，（--）&
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责任编辑：张秀军
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