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作者简介：王士如，上海财经大学法学院，教授；任曼洁，上海财经大学法学院研究生。
韩国金融控股公司制度的发展与借鉴
王士如 任曼洁
#上海财经大学法学院，上海 $%%&’’ (
摘要：当今世界) 全球金融通过组建金融控股公司由分业经营走向混业经营的趋势已愈发
明显。中国目前尚缺乏金融控股公司的相关法律法规和制度性安排。本文在介绍韩国金融控股公
司制度的引入和现状的基础上，对韩国金融控股公司监管制度进行了评价、分析和研究，以期为
我国的金融控股公司立法提供一些有益的启示。
关键词：韩国；金融控股公司；监管制度
中图分类号：*+&’, 文献标识码：- 文章编号：!%%"./"!$ #$%%" (%!.%!"".%0
一、韩国对金融控股公司的监管法律措施
（一）监管的法律基础
综观韩国金融法，真正涉及金融控股公司监管内容的主要有：《金融控股公司法》、《金融控股公司法施行令》、
《金融控股公司监督规定》以及《金融控股公司监督规定实行细则》等。其中，《金融控股公司法》共包括十章内容
（总则、金融控股公司的设立、持有金融控股公司股份的限制、金融控股公司的业务及子公司的吸收、删除事项、金
融控股公司的运营、金融控股公司的监督、补则、罚金的征收、罚则），共计 1$ 条，同时还包括两个附则（$%%%2 !%
附则和 $%%$2 & 附则）。该法对金融控股公司的资本充足率、本币流动性比率、外币流动性比率及外汇敞口比率等
均作了详细规定。同时，为便于对金融控股公司及其子公司等在各种交易中产生的风险进行管理，《金融控股公司
法》还规定金融控股公司必须建立内部风险管理体系，并公示日常的经营状况、董事及股东情况、财务指标及经营
指标、内部交易监管机制及内部交易细则等。
（二）监管机构
在韩国，金融控股公司由统一的金融监管机构——— 金融监管委员会及其执行机构——— 金融监督院负责监
管。金融监管委员会是根据《金融监管机构设立法》于 !//,年 & 月 !日成立的。它直属于国务院，主要拥有以下职
能：!制定或修订有关金融机构的监管规定；"金融机构设立、合并、转换、接管的许可权；#有关金融机构的检
查、制裁等主要事项的审批权；$有关证券期货市场监管的主要事项的审批权等等。此外，金融监督委员会还要负
责指示和监督金融监督院的工作，并对金监院院长的任命、金监院组织或机构的变更、金监院经费预算及职员的
薪酬标准等事项进行审批。而金监院的主要使命是根据金融监管委员会的指令，对金融机构的业务和财产状况进
行监管和检查，并根据检查结果采取措施。
金融监管委员会中设有证券期货委员会，专门负责调查证券期货市场的不公平交易，并提前对企业会计标准
和会计管理事务、金监委审议的有关证券期货市场的监管等主要事项进行审议。
根据韩国《金融控股公司法》第 &/ 条的规定，为了真正确保金融控股公司及其子公司的安全性与健全性，不
·国外法学· 政治与法律 $%%"年第 ! 期
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仅金融控股公司的建立必须得到金融监管委员会的认可，金融控股公司及其子公司的财务状况、经营管理状况以
及其他与经营健全性相关的事项也要受到金融监管委员会的监督和管理。
（三）监管内容
!$ 金融控股公司的业务及运营
金融控股公司的业务限定在对子公司的经营管理及其附属业务的范围内 （参见 《金融控股公司法》第 !"
条）。金融控股公司的子公司是指金融控股公司有控制性持股的公司，金融控股公司必须持有子公司 "%&以上的
表决权股票（上市公司为 ’%&），子公司可以是金融机构、从事金融相关业务的非金融机构、中间控股公司等，除此
以外不得控制其它类型的公司。
原则上禁止设立孙公司，除非是与子公司业务有紧密联系的金融机构或与金融业密切相关的一般公司。之所
以做这样的规定，是为了防止金融控股公司的规模过度扩张，形成垄断。
在运营方面，从事金融控股公司常务工作的人员在其他公司从事常务工作或以营利为目的的事业时不得与
该金融控股公司子公司顾客的利益相冲突，不得影响该金融控股公司子公司的健全性经营。但是，金融控股公司
的职员可在该金融控股公司的子公司里任职。资产总额 ! 千亿韩元以上的金融控股公司以及按照法令外部董事
占董事会人数一半以上子公司所属的金融控股公司中，董事会中外部董事的比例不得少于半数（’人以上）。同时
金融控股公司中必须设监事会，监事会中外部董事比例要占三分之二以上。
为了提高金融控股公司的经营效率，属于同一金融控股公司的金融机构间可以根据韩国《信用信息利用及保
护法》第 (’条第 !、’、) 项的规定，相互提供个人的信用信息，金融控股公司中的信用信息管理人员不得少于两
人，对金融控股公司内金融机构间共享的信用信息等进行严格管理。
($ 金融控股公司的设立
设立金融控股公司者必须得到金融监管委员会的认可 （第 ’ 条和第 !#条），并符合以下条件：!股份公司的
发展计划完备健全；"即将成为子公司和孙公司等公司的发展计划完备健全；#主要出资者有较强的出资能力，
健全的财务状况和良好的社会信誉；$提出申请的公司或按该批准即可成立的公司及其子公司的财务状况及经
营管理状况健全；%通过股权交换和股权转移成立完全控股公司时，股权的交换比例合理。
同一般的控股公司相同，金融控股公司也要遵守《限制垄断和公平交易法》的规定，不可以进行下列活动：!
负债超过净资产；"未取得子公司已发行股份总数的 "%&以上 （子公司为上市公司时需达到 ’%&）；#以支配为
目的持有子公司以外的其他国内公司的股份；$持有金融和保险公司以外的国内公司的股份。金融监管委员会在
审核金融控股公司的设立申请时，对于涉及《限制垄断及公平交易法》中规定的内容，应事先与公平交易委员会进
行协商。
’$ 持有金融控股公司股票的限制
其他的金融机构不可控制金融控股公司。根据韩国的《限制垄断及公平交易法》，这里的“控制”是指：持有该
公司已发行有表决权股份总数的 ’%&以上，或通过以下方式对该公司的运营产生支配性影响，如可直接、间接选
任或指派该公司半数以上的董事；可直接、间接影响该公司的组织变更、业务投资等重要决策；与该公司有债务担
保、人员兼职关系等等。即，其他金融机构不得对金融控股公司的营业产生实质性支配影响。但是，当金融控股公
司控制其他的金融控股公司（中间控股公司）或专业金融证券投资公司控制金融控股公司时，可有例外。前者情况
下，为防止过度扩张母控股公司必须持有中间控股公司 !%%&的股权。
同一人持有的已发行的有表决权的金融控股公司的股份总数不得超过 !%&，但对下列情况可有例外：!政府
或存款保险公司持有银行控股公司的股份；"持有金融控股公司控制下的银行控股公司的股份；#持有地方银行
控股公司已发行有表决权的股份总额 !"&以内者。银行控股公司可以不受《银行法》第 !"条的限制，持有银行已
发行的有表决权的股份总数 !%&以上的股份。对于持有银行控股公司股票超过 !%&的股东，由金融监管委员会
对其适格性进行审查，如果审查结果为不合格，金监委可命令该股东对超过的股票予以处理。
为了防止银行控股公司被非金融企业所控制，原则上非金融控股公司对银行控股公司的股权持有限制在 )&
以内，如果超过此限额，必须符合财务健全性等要件，并得到金融监管委员会的批准，但最多只能持有 !%&的股
份。
)$ 大额授信的限制
金融控股公司对子公司的出资以自有资本为限，有价证券的投资限制在自有资本盈余（自有资本—子公司出
资总额）以内，对非金融控股公司子公司的持股比例限制在该公司发行的股份总额的 "&以内，限制对金融控股公
司及子公司等的同一债权人或大股东等的授信，对同一人的授信总额应在金融控股公司及其子公司等的自有资
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本总额的 $"%以内（同一个人或法人情况下为 $&%），对金融控股公司大股东（持有 !&%以上股份的同一人）的授
信合计额限制在该金融机构自有资本 $"%限度以内且不得超过该金融机构自有资本净总额乘以总统令规定比率
之后的金额（以下称“银行控股公司授信等限额”）。在自有资本 !%的范围内，金融控股公司不得超过该公司授信
限额来购买该金融机构大股东发行的股票。通过强化对金融控股公司和金融控股公司大股东的监督，防止金融控
股公司出现大股东用公司圈钱的情况。
"’ 限制内部交易
对于金融控股公司的内部交易，仿照美国《金融服务现代化法》，主要有以下规定：禁止子公司等向所属的金
融控股公司提供信贷；禁止子公司等持有同一金融控股公司的其他子公司的股份；限制子公司等向所属的金融控
股公司的其他子公司提供信贷；子公司之间相互信贷时须保证担保符合要求；禁止金融控股公司及子公司等相互
间进行不良资产交易；遵守关于共同广告及电子系统共享的标准；禁止子公司等向所属的金融控股公司出资；子
公司等取得该金融控股公司及该金融控股公司的其他子公司等的股权时，禁止行使该股份的表决权等等。同时在
人事、客户信息传递方面都存在相关规定。
（三）监管的技术手段
!’ 经营状况标准
《金融控股公司法》中规定自有资本与必要资本的比率必须维持在 !&&%以上，根据韩国《金融控股公司监督
规定实施细则》，必要资本是指金融机构按照金融法中规定的资本充足率规定所要具备的最少的自有资本。金融
控股公司的必要资本 (资产负债表上的资产（包括表外资产）)对子公司的出资额（票面价值）)对子公司的资金
援助额#〕* +%。此外，还规定：本币流动性比率维持在 !&&%以上，外币流动性比率保持在 +&%以上，期满前 #日
以内的外汇资产超过外汇负债的比率为 &%以上，期满前 ! 个月内的外汇负债超过外汇资产的比率应在 !&%以
内。
$’ 金融机构资产健全性分类和呆、坏账准备金制度
导入国际标准的“金融机构资产健全性分类基准”（,-.）制度，强化呆、坏账准备金制度。!///年，韩国引入了
反映债务人清偿力的国际标准“金融机构资产健全性分类基准”制度和呆、坏账准备金制度。该分类基准共分 "个
等级：
0’“正常类”指借贷对象债务清偿力良好，债权回收无风险的信贷资产。
1’“关注类”指债权回收目前虽无风险，但借贷对象存在潜在清偿力下降的信贷资产。
.’“次级类”指借贷对象在可预见未来债务清偿力下降导致债权回收存在相当风险的信贷资产。
2’“回收可疑类”指借贷对象债务清偿力显著恶化导致债权回收存在极大风险的资产中超出回收预计的金额
部分。
3’“推定损失类”指借贷对象债务清偿力极度恶化导致债权回收无望，损失处理已成定局的资产中超出回收
预计的金额部分。
金融监督院根据资产健全性分类基准对金融控股公司的信贷资产进行分类，要求金融控股公司按照 “正常”
级信贷资产金额的 &’ "%以上，“关注”$%以上，“固定”$&%以上，“回收可疑”"&%以上，“推定损失”!&&%以上的
标准建立呆、坏账准备金账户。对于有确实偿还保证的贷款，除“正常”和“要注意”外，其他类别也按照同样比率建
立保证支付准备金账户。
4’ 信息披露制度
金融控股公司应及时地对下列事项进行公示：金融控股公司的经营方针、计划、经营战略、经营实绩、风险管
理政策和方法、内部管理事项、对内部交易的规定等事项、金融控股公司的股权支配结构等。当产生不良资产或发
生金融事故或收到金监委或金监院改善经营情况的劝告，并且严重影响或即将影响到公司的健全经营时，应及时
披露相关信息。
5’ 金融控股公司评级体系
对控股公司的经营状况的评估，韩国引入了美国的 1673.评级体系，所考察的五项指标分别是：银行子公司
或附属机构、其他非银行子公司、母公司的经营情况、总收益、总体资本适宜度。金融监管局长根据金融控股公司
的经营控制率和经营状况评价定期提出经营改善建议、要求和命令，并采取相关措施。
"’ 立即整改行动 （又译为“及时校正措施”或“立即纠正措施”）
所谓的“立即整改行动”是指当金融控股公司出现严重金融事故或巨额呆坏账损失导致其财务状况未达国际
清算银行规定的资本充足率（+%）及经营实绩评价 4级以上时，金融监管委员会有权根据其经营恶化情况，责令
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其改善经营或指定其他金融机构对其进行收购、兼并的金融结构调整措施，共分为经营改善劝告、经营改善要求
和经营改善命令三个等级。该规定要求监管者更早、更积极地介入问题银行，防止银行从事过度风险的业务，拿债
权人的钱打赌。!$$#年，韩国政府统一了各金融机构“立即整改行动”的标准，增强了该措施的效力。
%& 经营能力及风险内控的评估
除了财务以外，对控股公司内部经营管理能力的评估也很重要，应该考虑到控股公司是否遵守相关的法规、
控股公司对环境的应变能力、控股公司内部检查系统及管理的健全性等。韩国政府希望金融控股公司不仅仅依靠
监管当局的力量，自身也应该构筑和实行严格、统一的风险管理体制，并鼓励在董事会中建立风险管理委员会。风
险管理委员会的成员既应包括金融控股公司母公司的人员，也应包括子公司的风险管理负责人员，以此构建金融
控股公司母子公司间风险管理的综合体系。为了监督金融控股公司内部风险管理和风险管理体系的建立，韩国金
融监管当局主要对以下事项进行评估：!审核金融控股公司是否提出了整体风险管理的规定、宗旨和原则；"检
查是否设立了风险管理委员会等专门的风险管理部门，这些组织是否自觉地对整个集团进行风险管理；#对风险
管理所需的基础结构的检查，管理层对风险的认识程度、监督管理能力的评价，对风险分类管理体制、管理方式的
适宜性的评价等。
’& 对经营情况不良的金融控股公司的资产和债务进行评估
为了加强对经营不善的金融控股公司的监管，金融监管机构须对未达到一定标准的金融控股公司的资产和
债务进行评估，直至该公司资本金中自由资本的比率达到 "()为止。
值得一提的是，韩国有关金融控股公司的监管制度中关于设立防火墙的部分最为完备。《金融控股公司法》第
*#条和施行令第 +’ 条的内容与美国《金融服务现代化法》中关于防火墙的内容较相似。同时，考虑到金融控股公
司及其子公司与未被吸收入金融控股公司的个别金融公司间存在一定差异，为了避免由于适用统一规定而带来
的不公平性，像美国一样，韩国对金融控股公司和其他金融公司适用不同的规则和标准，对金融控股公司的规定
更为严格。特别是加强了对金融控股公司子公司间相互信贷或出资的限制。
二、韩国金融控股公司制度的评价及借鉴
!& 监管体制不足
不可否认，金融监管机构一体化的实现在一定程度上改变了韩国在分业监管下，金融监管机构各自为政，监
管效率低下，难以协调的状况。然而，由于统一监管的某些固有弊端，使得韩国的金融控股公司监管体制在以下方
面还有待改进。
!）金融监管机构缺乏独立性
首先，为了将对金融健全性的监管从政府的政策中划分出来，韩国设立了独立于行政部的金融监督院。但作
为金监院的上级机关，金监委基本上是由财经部出身的公务员组成的，他们对指示、命令等习以为常，因而对金融
监管机构的独立性和政策的中立性问题比较反感。此外，过去几年中，金监委的委员长、副委员长等要职多次发生
人事变动，而且这些主要官员都在或曾在政府部门担任要职，因此与政府有着千丝万缕的联系，根本不可能依法
保证监管机构人事上的独立性。频繁的人事变动，不仅使金融监管机构难以保持中立，而且还是其工作效率低下
的主要因素之一。
其次，各金融机构间监管业务分工不明确，对于金融监督院的职权范围究竟有多大的问题，韩国法律至今未
做明确的规定。目前，金融监督院一方面要强化对金融控股公司的监管，保持它们的健全发展，另一方面还要负责
不断推出能够提高金融控股公司收益率的相关政策，例如，规定财务健全性，信贷多样化，促进金融电子数据化
等。一般情况下，金融新产品和服务的开发，信贷的多元化以及金融电子数据化等项目应由追求利润极大化的金
融控股公司自发地去开展。但是，目前在韩国，这些金融软件改革是由金融监管机构全权负责的。同时，金融监管
机构还肩负着修改金融控股公司经营、资产及管理层重整等金融制度的重担。而上述这些金融软件的改革和金融
制度的变化又都有可能会引起金融控股公司财务的健全性在短期内发生恶化，引发金融控股公司内的道德风险，
从长期来看，甚至会影响整个金融业的健康发展。
不仅如此，金融监管机构受外部压力的影响，或为了暂时回避金融系统的动荡，很可能会推迟对经营不善的
金融控股公司进行处理。而为了完成企业的结构调整，金融监管机构还会向金融控股公司的证券机构施加压力，
这样一来，难免会产生金融控股公司内的道德风险，影响它们的健康发展。
+）有关金融监管法令的执行程序上存在漏洞
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金监委管辖内容广泛，任职人员均为高层人事，并享有指定经营管理规定的权力，是一个由公务员组成的中
央行政机关，同时也是韩国《政府组织法》第 " 条及《金融监管机构设立法》第 $ 条中的“行政委员会”。韩国宪法中
规定行政诉讼前可先进行行政复议，为了强调行政程序的重要性，韩国从 !##%年 !&月 $!日起开始实施《行政程
序法》。但是根据现行的《金监法》，金监委并不是一个对行政行为具有准司法职能的行政委员会，它对包括金融控
股公司在内的各金融机构采取行政处分时也不经过听证等行政程序。也就是说，以“金融业均衡发展”（《金改法》
第 !条）为己任的《金改法》只是大幅度地强化了金融监管机构的权限，却忽视了程序的合理性，这就不利于使金
融控股公司的权利得到有效保护。
另外，监管一元化模式下，金融监管机构的权限很可能过度膨胀。而韩国国内尚未建立起类似于英国“金融服
务与市场裁判所”这样的关于监管的专门性司法机关，政府机构内也没有一个可以一直牵制金融监管机构的部
门，只是在《金监法》第 %’条中规定：“由于金融监管委员会、证券期货委员会或金融监督院的违法或不当措施，合
法权益受到侵害者可向韩国总理提起行政诉讼。”但实际上，当被监管的金融控股公司对金融监管委员会或金融
监督院的监管产生不满时，很难向总理提出申诉。可见，与统一监管模式相应的配套机构的缺乏大大增加了金融
监管机构权力过度集中合道德风险等问题出现的可能性。
$）尚未实现真正的功能性监管
过去在分业监管模式下，韩国属于单纯的机构监管，即由银行监督院、证券监督院、保险监督院分别对从事银
行、证券和保险业务的机构进行监管。危机后韩国建立了统一的监管机构，将韩国银行的银行监管职能剥离，与证
券和保险等功能监管当局合并，置于同一个监管机构——— 金融监管委员会之下，打破了机构监管的界限，实行功
能性监管。
在一元化金融监管体制下，单一的监管机构——— 金融监管委员会是金融控股公司的主监管者（()*+,)- ./01)2
3*4*56），由它对金融控股公司进行整体化的监管。但对于在韩国金融监管委员会内的科室之间如何按照银行、证
券或保险等不同金融功能对金融子公司进行监督和管理并未作专门的规定。也缺少对金融产品分析定性，确定其
监管归属等方面的具体规定。
&7 缺乏监管合作
韩国金融监督院的权限基本上是由政府机构——— 财经部和曾经对银行有绝对监管权的韩国银行中转移来
的，所以它们之间很容易发生矛盾。在结构调整的过程中，金监委和金监院的作用又被过度突出，韩国银行、存款
保险公司、财经部等监管机构都沦为了配角，这使得它们间的关系变得更为复杂，合作的难度增加。
其次，韩国至今没有明确规定一个可以有效应对危机的监管机构间的合作体制。韩国的金融监管机构只是一
个预防金融危机的机构，一旦金融控股公司发生危机，缺少资金来源的金监委很难独立解决，必须依靠与其他机
构的密切合作。反过来，如果不能及时实现监管信息的真正共享，必然会增大解决危机的费用。
总之，韩国虽由金融监管委员会对金融控股公司进行统一监管，但仍存在相关的监管当局，这些监管当局也
是金融政策的重要制定者。各金融相关部门之间仍然存在一定程度的业务交叉，原想借助信息共享机制和联合调
查制度来进行弥补，但实际效果尚不理想。目前韩国在金融控股公司监管上的合作问题主要在于一元化的金融监
管委员会的监督政策何时应保持其独立性，何时又应与财经部，韩国银行，韩国存款保险公司等周边的监管当局
或经济政策制定当局维持完善的合作关系。
$7 风险管理上的漏洞
首先，韩国金融控股公司制度的引入主要是作为金融构造调整或企业结构调整的手段之一，制度建立的目的
自然会影响金融控股公司设立的要件。为了实现结构调整的重大目标，在《金融控股公司法》中的某些条款不可避
免地会为结构调整作出让步，甚至一些经营状况不良的金融机构也有可能获得批准建立金融控股公司，还有大量
不受各种防火墙的限制的法律例外。这些与结构调整相关的、法律上的例外会导致极其危险的后果。
其次，在具体的监管技术上，虽然韩国已引入了大量的国际先进的监管制度，如：并表监管，89(:;评级体系，
金融机构资产健全性分类基准（<=;）制度等，但仍有许多方面有待改进，如：应加强对股东的适当性及任职人员资
格的审查，确立并表纳税制度等等。
>责任编辑：闻 海 ?
