广西农村医疗救助发展现状与政策选择
张新文1，李修康2 (1．广西民族大学管理学院，广西南宁 530006;2．南宁职业技术学院人事处，广西南宁 530008)
摘要 对当前广西农村医疗救助中存在的问题进行了分析，结果表明:农村医疗救助存在对象界定不规范、救助标准偏低、救助程序繁
琐、资金使用不合理等问题。在此基础上，研究了农村医疗救助的发展思路，即完善制度设计、健全筹资体系、提高基金监管有效性、加
大舆论宣传和引导力度。
关键词 广西;农村医疗救助;发展现状;政策选择
中图分类号 F323． 89 文献标识码 A 文章编号 0517 －6611(2012)02 －01098 －02
The Status of Development and Policies Choice of Rural Medical Assistance in Guangxi
ZHANG Xin-wen et al (College of Management，Guangxi University for Nationalities，Nanning，Guangxi 530006)
Abstract Problems in rural medical assistance of Guangxi currently were analyzed，the results showed that the object definition of rural medical
assistance was not standard，the rescue standard was lower，rescue procedure was too verbose，the use of funds was not rational and so on． Based
on this，the development ideas of rural medical assistance were studied，namely perfecting system design and financing system，improving effec-
tiveness of funds supervision，enlarging public opinion and guide efforts．
Key words Guangxi;Rural medical assistance;Status of development;Policies choice
基金项目 国家社科基金课题“我国西部农村扶贫与社会政策研究”
(08BSH030) ;广西教育厅科研项目“广西公共事业民营化
改革模式研究”(01012MS070)。
作者简介 张新文(1971 － ) ，男，土家族，湖南张家界人，教授，博士，硕
士生导师，从事公共管理与社会政策研究。
鸣 谢 本文调研和写作过程中得到了广西壮族自治区民政厅办公
室副主任梁维平、社会救助处处长陈佳克、副处长徐国纲、
副处长韦欢明等领导的指导，笔者在此谨致感谢!
收稿日期 2011-09-23
改革开放以后，原有计划经济体制下的农村合作医疗制
度逐渐解体，城市公费医疗制度也向医疗保险制度同步转
变，使得医疗保障制度只覆盖部分人群(主要是具有正式就
业身份的居民) ，大部分贫困人口未能享受到医疗保障，特别
是农村贫困人口的医疗难问题尤为突出。长期的贫困使这
部分农村弱势群体的生存权和健康权受到极大威胁，而疾病
等健康问题的存在对他们的生活无疑是雪上加霜。在这样
的社会转型背景下，为了缓解农村贫困人口“看病难、看病
贵”和“因病致贫、因病返贫”问题，农村医疗救助制度的建立
和发展被提上政府的议事日程。笔者以广西为例，对此进行
初步的探讨，旨在为该项医疗保障制度的完善提出对策性
建议。
1 广西农村医疗救助发展中的问题
总的来看，基于供给与需求的视角，广西农村医疗救助
发展水平与广大农村弱势群体健康需求不相适应的矛盾依
然突出。根据笔者在广西平果县部分农村和广西民政厅的
调研及对于统计文献的技术分析，认为广西农村医疗救助发
展中的问题主要有:
1． 1 医疗救助对象的界定不规范 根据现行政策，广西农
村医疗救助对象主要是户籍在该区的农村五保户和农村贫
困户家庭成员、地方政府规定的其他符合条件户籍在该区的
农村贫困农民。县级人民政府结合当地实际确定本地区的
医疗救助对象及其具体条件。很显然，这种以身份来确定救
助对象的做法，一定程度上没有考虑到弱势群体的动态性和
性别公平性问题。笔者在广西民政厅调研时了解到，由于没
有建立规范合理的贫困人口指标体系，广西有些地方在确定
其他特殊困难群众时，范围放得过宽，而没有考虑其家庭困
难程度。另外，笔者在广西平果县部分农村调研时发现，在
医疗救助对象的选择和上报过程中存在较大的个人主观因
素，体现为医疗救助对象的选择和上报通常没有经过村民代
表会议的民主评议，而主要由村委干部来负责进行，农村居
民往往不具有知情权和发言权。这就导致了农村医疗救助
对象的不规范和缺乏真实性，为村委会某些人滥用权力开了
方便之门。
1． 2 医疗救助对象范围较窄 医疗救助的覆盖范围决定了
谁将获得救助，而医疗救助的标准和水平决定了医疗救助对
象会获得多少救助。就实施现状而言，广西农村医疗救助从
这两个方面评价都不理想。覆盖范围方面，按照民政部 2010
年 4季度《各省民政事业统计数据》的统计，2010 年广西享
受农村最低生活保障人数为 316． 52 万人，但农村民政部门
医疗救助仅为 17． 15 万人次，民政部门资助参加新农合为
228． 12万人次。也就是说，还有许多贫困人口被排斥在农村
医疗救助制度之外，或者他们所获得的医疗救助是不完整
的。可见，目前广西农村医疗救助发展仍比较落后，在制度
设计方面存在诸多问题，在救助对象的界定、救助范围以及
救助标准的确定等方面还没有形成共识。
1． 3 医疗救助标准偏低 按照现行政策规定，广西逐渐对
大病医疗救助不设起付线，不限定病种，但是从政策的实施
情况来看，这一项规定并未得到有效实施。而起付线和封顶
线的设置远远超出了防范道德风险的需要［1］，使得医疗救助
不能真正体现弱势群体的利益和维护社会主义的公平正义。
由于农村医疗救助标准由县级人民政府确定，加上经济发展
水平特别是财政收入存在差异，广西各县(市、区)的医疗救
助标准和水平相差较大。根据笔者在广西民政厅调研时获
得的数据，就城乡医疗救助而言，广西有些地方的门诊救助
标准只有 100 ～ 300 元;有些地方的农村住院医疗救助标准
为 1 000元，而城市住院医疗救助标准为 3 000元;有些地方
责任编辑 胡剑胜 责任校对 卢瑶安徽农业科学，Journal of Anhui Agri． Sci． 2012，40(2):1098 － 1099，1102
的农村住院医疗救助标准为 2 000 元，而城市住院医疗救助
标准为 5 000元。按照现在高额的医疗费用计算，这样的医
疗救助标准还处于低水平，难以满足医疗救助对象的门诊医
疗需求和住院医疗需求。
1． 4 医疗救助程序繁琐 与国内部分地区相比，广西在医
疗信息化管理系统建设方面相对滞后，还没有能够建立起统
一的定点医疗机构，无法即时结算医疗救助费用服务管理系
统。在医疗救助程序上，存在着手续冗长、审批时间长、救助
资金发放缓慢、救助对象获得的医疗救助成本过大等问题，
且广西绝大多数地方的医疗救助还属于事后救助。这样一
来，那些病情恶化、急需救助的特殊对象，常常会因为救助程
序繁琐、救助成本过大而放弃申请救助的机会，从而使医疗
救助失去了意义。
1． 5 筹资体系不健全 笔者在广西民政厅调研时了解到，
目前广西农村医疗救助资金主要还是依赖中央财政资金补
助，虽然省级财政对医疗救助的投入也在不断地增加，但并
没有一个制度作保障。同时，由于各地的财政收入存在差
异，对农村医疗救助的财政投入也不一样。在经济较发达的
地方，地方政府即使承诺安排一定资金用于农村医疗救助，
但大多数都没有明确拨款的比例;在经济落后的地方，就很
难拿出资金来支持农村医疗救助。另外，在自然灾害救助、
捐资助学等方面发挥积极作用的社会慈善组织，在医疗救助
方面却显得力不从心，在广西乃至全国，社会慈善组织在农
村医疗救助资金的支持方面也比较少。
1． 6 医疗救助资金的使用效率偏低、结余过多 医疗救助
资金的使用效率偏低、结余过多，是目前我国医疗救助发展
中普遍存在的问题。根据笔者的了解，2009年广西结余城乡
医疗救助资金占当年省级下达补助资金总额的绝大部分。
那么，是什么导致城乡医疗救助的资金结余如此多呢?笔者
认为，主要有两个方面原因:第一，政府财政支持力度不够，
由于政府财政投入医疗救助的资金不足，导致民政部门在医
疗救助资金的使用上变得小心翼翼，不能及时地、有效地将
医疗救助资金花出去，这使得医疗救助资金的使用趋于更不
合理;第二，医疗救助标准无法科学测算和界定，如果标准过
高，则担心医疗救助资金不足，相反，如果标准过低，则导致
医疗救助资金结余越来越多。
1． 7 医疗救助的宣传和引导工作缺乏 笔者在广西平果县
部分农村调研时发现，许多农村居民并不知道什么是农村医
疗救助，更不知道如何去申请农村医疗救助。产生这种现象
的原因主要有:第一，长期以来，广西农村经济发展水平和教
育水平比较落后，农村居民的知识水平比较低，对农村医疗
救助政策了解甚少，甚至有部分农村居民表示自己并不知道
这项政策;第二，民政部门在农村医疗救助政策宣传方面的
工作做得不到位，部分地方不重视政策的宣传和教育。由此
可见，广西农村医疗救助政策的宣传和教育工作急待加强。
2 广西农村医疗救助发展的思路
随着广西经济社会的发展，以及完善广西农村医疗救助
政策的需要建立一个良好的制度环境，需要从以下多方面解
决广西农村医疗救助发展中的问题。
2． 1 完善制度设计，促进农村医疗救助的有效供给
2． 1． 1 合理界定医疗救助对象。首先，结合当地农村实际
情况，选择科学合理的医疗救助对象的确定办法，但由于贫
困具有动态性的特征，农村贫困人口的家庭经济情况会发生
变化，所以需要对贫困人口的界定实行动态管理。其次，在
公平、公开、公正的原则基础上，规范医疗救助对象的筛选程
序。总体而言，确定医疗救助对象应以家庭经济困难程度为
依据，而不是以身份为依据，科学合理的医疗救助对象资格
认定有助于真正识别应该接受救助的人群。
2． 1． 2 扩大医疗救助对象范围。实施医疗救助是政府的责
任，其前提基础是政府将拥有的一部分国民收入强制性转移
支付给贫困人群，资助这部分人享受基本的医疗卫生服
务［2］。新医改方案提出，到 2011年“城乡医疗救助制度覆盖
到全国所有困难家庭”。根据新医改方案，除农村五保户、农
村贫困户家庭成员外，应扩大医疗救助在其他困难群体的覆
盖面，如将家庭经济困难的大学生、低收入家庭重病人员纳
入医疗救助范围。故此，医疗救助制度设计应该具有前瞻
性，应考虑到逐步将医疗救助范围扩大至全体农村贫困人口
的发展趋势，预留发展空间，使之最终与覆盖社会全体成员
的医疗保障制度相接轨。
2． 1． 3 拓展医疗救助方式，提高医疗救助标准。首先，除资
助医疗救助对象缴费个人应负担的部分或全部资金外，要完
善门诊医疗救助，为需要长期维持院外治疗的救助对象提供
一定限额的门诊医疗救助金。其次，取消病种限制，将新农
合可报销医疗费用的所有病种全部纳入住院医疗救助范围。
再次，对医疗救助对象住院治疗的新农合起付线以下的自付
医疗费用给予全额救助，并努力实现从事后救助向事中救
助、事后救助转变。另外，适当提高医疗救助标准，合理制定
不同的起付线和救助比例，量入为出，确保医疗救助基金收
支平衡。最后，推进大病医疗救助，探索建立适宜的、多层次
的农民居民重大疾病的医疗保障体系。
2． 1． 4 简化报销程序，提高救助效率。即对原制度进行重
新设计，并加快建设统一的定点医疗机构即时结算医疗救助
费用服务管理系统，在制度设计、资金筹集、医疗服务的提供
及管理等方面实现医疗救助和新农村合作医疗的有效衔接，
使农村贫困人口在两个制度框架下充分收益。
2． 2 健全筹资体系，提高基金监管的有效性
2． 2． 1 健全筹资体系，促进农村医疗救助资金的供给主体
多元化。首先，中央政府在财政转移支付方面应采取更大的
倾斜，即加大对农村医疗救助的中央财政转移支付力度，同
时还要合理调整政府财政支出结构。其次，进一步明确地方
政府的财政支持责任，各县(市、区)要根据当地经济社会发
展水平和财力状况给予适当的资金支持。再次，增加福利彩
票公益金对农村医疗救助的财政投入比例。最后，鼓励和引
导工会等社会团体、各类社会慈善组织以及个人发展社会慈
善医疗救助。总之，农村医疗救助筹资应该坚持以政府责任
(下转第 1102页)
990140 卷 2 期 张新文等 广西农村医疗救助发展现状与政策选择
资源，努力形成特色品牌，提升知名度。同时，还要注重形成
规模和体系。形成较好的景观地域组合和规模优势，才能产
生综合经济效益。如渤海镇的“栗花沟”以明代板栗作品牌，
打造怀柔特有的板栗文化，将渤海镇三渡河至渤海所一线的
沟域经济带打造为发展板栗、核桃，重点培育南果梨等果品
的重要基地，并在沟域两边建设绿化、小品景观、湿地公园等
观光工程，满足游客娱乐休闲。最后，要注重发展多种形式
的规模经营，虽然沟域内从事旅游接待的农户数量众多，但
基本上是农户分散独自经营，市场竞争力小，抗风险能力差，
因此应发展多种形式的规模经营。可以发展连锁经营，也可
以采取股份制合作的模式。在经营项目上，要对沟域内各种
旅游资源、农副产品资源、文化资源进行整合，形成不同季
节、特色各异的产品，并对相关农副产品进行深加工。
3． 2 多种渠道筹集资金 首先，充分发挥政府财政资金的
作用，整合北京市政府各部门资金，如集聚山区搬迁、基础设
施建设、新能源改造交通建设、新农村建设、生态补偿等项目
资金，明确财政支持优先顺序，加强部门联动，发挥财政资金
“四两拨千斤”的作用。提高资金使用效率，集中打造前景
好、带动性强的沟域。其次，通过多种政策措施，如税费减
免、提供各种补贴、设立沟域经济建设的专项资金等，整合沟
域优势资源，以拍卖、租赁、入股等方式吸引社会资本参与到
沟域经济建设中去。如对沟域内有带动潜力的产业项目，吸
引社会投资者以合作、合资、独资等形式参与建设。再次，适
当放开农村金融市场，降低民间金融资本的市场准入门槛。
如允许农民以房屋、土地、林地等财产为抵押贷款，以缓解资
金上的需求，鼓励农民投资建设沟域经济。
3． 3 合理利用土地 首先，尽可能增加可利用的土地面积，
提高土地利用效率。政府在调整建设用地政策时适当向山
区倾斜，增加用地指标，同时盘活土地存量，有效利用荒林废
矿，加强土地整理，腾出一些土地用于开发。其次，要完善土
地流转机制。在保持建设用地总量不变和耕地占补平衡的
前提下，通过转包、转让、出租、互换、作价入股等方式积极探
索土地适度流转;要充分发挥中介服务组织的作用，规范土
地流转程序，积极引导土地流转双方签订规范的书面协议。
参考文献
［1］何忠伟，李昀，王有年．北京市沟域经济发展的内涵与模式分析［J］．农
业经济，2010(9):105 －109．
［2］陈俊红，吴敬学．北京沟域经济发展的主导产业选择研究［J］．安徽农
业科学，2011，39(21):13192 －13196．
［3］史亚军，唐衡，黄映晖，等．基于山区产业发展的北京沟域经济模式研
究［J］．中国农学通报，2009(18):500 －503．
［4］“沟域经济”:北京山区发展的新模式［EB/OL］．(2010 －04 －13)． ht-
tp:/ / finance． eastmoney． com/news /1350，2010041371988261． html．
［5］关于山区沟域经济发展情况的报告［EB/OL］．(2011 － 04 － 24)． ht-
tp:/ /www． zaix8． com/html / zaixianzhizuo /201104 /24 －62601． html．
［6］关于山区沟域经济发展情况的报告［EB/OL］．(2009 － 11 － 01)． ht-
tp:/ /www． zaix8． com/html / zaixianzhizuo /201104 /24 －62601． html．
［7］吴春霞，刘瑞涵，何忠伟．北京沟域经济背景下山区生态旅游市场开发
研究［J］．中国农学通报，2010(14):
檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪檪
400 －404．
(上接第 1099 页)
为主，社会慈善组织及个人责任为辅，多方筹集资金。
2． 2． 2 完善基金监管体系，提高农村医疗救助的可及性和
利用率。首先，加强医疗救助基金监管和使用，定期向社会
公布基金的筹集、管理以及使用情况，接受社会监督，同时严
格审查医疗机构及其医务人员所提供的医疗卫生服务情况
是否恰当，防止过度医疗。其次，改进医疗救助资金补助办
法，在保障资助贫困人口参合所需资金的基础上，划定其他
医疗救助的资金使用比例。再次，设定一个科学合理的结余
率，以提高医疗救助资金的利用率，来满足广大农村贫困人
口的卫生服务需求。
2． 2． 3 建立医疗救助成效评估体系，增强医疗救助政策执
行的力度和效果。在加大对农村医疗救助的财政支持的同
时，政府必须重视医疗卫生服务的质量和效果，即建立健全
医疗救助评估体系，对医疗救助政策执行的力度和效果进行
评估和分析。医疗救助评估体系建立之后，应当定期对医疗
救助工作各个方面进行评估，及时发现问题、解决问题，以帮
助医疗救助相关部门及时调整医疗救助政策。
2． 3 加大舆论宣传和引导力度，做好医疗救助政策的宣传
和教育工作 由于农村医疗救助政策开展时间不长，相关职
能部门的政策宣传工作不到位，加上自身的受教育程度较
低，许多农村居民对农村医疗救助政策了解甚少，符合条件
的农村居民往往不知道有医疗救助可以帮助他们渡过难关，
更不清楚如何去申请医疗救助，从而影响了他们对医疗卫生
资源的利用和健康的改善。因此，加大对农村医疗救助政策
的宣传和引导，通过宣传媒体宣传讲解农村医疗救助政策的
重要意义和基本程序，让广大农村居民能够全面地了解农村
医疗救助政策，在遇到医疗难问题时能够及时有效地申请医
疗救助，从而保障自己的健康。
3 小结
医疗救助是对社会贫困人群和因其他原因导致生活困
难人群中的患病人员提供医疗服务的医疗保障制度。随着
医疗救助覆盖面不断扩大和救助对象增多，资金需求将会随
之大幅上升，在当前以 GDP为主要指标的政绩考核体系下，
各级政府优先考虑的是经济发展方面的预算，医疗救助资金
将很难得到持续的保证。
医疗救助作为农村医疗保障制度的最后一道防线，各级
政府已明确自己在医疗救助中所应承担的基本责任，确保困
难群体享有基本的医疗保障。只有建立了以政府为主导的
管理体制，才能发动各部门的力量共同参与农村医疗救助工
作，形成在推进中规范、在规范中推进的良性救助体制。这
才能更好保障公民的基本医疗权利，真正做到以人为本。
参考文献
［1］张仲芳．我国农村医疗救助的筹资需救测算［J］．统计与决策，2009
(22):40 －42．
［2］马培生．农村特困人口医疗救助制度研究［M］．北京:中国社会出版社，
2007:18．
2011 安徽农业科学 2012 年
