“两点关门”对福利影响的经济学分析
柳 锐 罗 煜
（中国人民大学财政金融学院，100872）
内容提要：2006年1月18日国务院第122次常务会议通过的《娱乐场所管理条例》第三章第二十八条规定：“每日凌晨2时至上午8时，娱乐场所不得营业。”本文通过对北京部分营业场所的调查，并从法律经济学、福利经济学角度，分析了“两点关门”的规定是否能够真正提高社会福利。
关键词：两点关门 法律经济学 福利
一、 引 言
2006年1月18日国务院第122次常务会议通过了《娱乐场所管理条例》，并于2006年3月1日起施行。条例对娱乐场所得运营、监督等方面进行了较全面的规定。该条例的颁布实施，提高了娱乐业准入门槛，加强了对娱乐场所日常运营的规范，加大了对娱乐场所的监督。总体而言，它对规范娱乐市场，保护商家和消费者的合法权益，防止“黄赌毒”等不良社会现象的发生有积极意义。
但是，条例个别条款的制定仍有值得商榷之处。其中，第三章第二十八条规定：“每日凌晨2时至上午8时，娱乐场所不得营业。”而在条例颁布之前，娱乐场所是可以全天二十四小时营业的。
据文化部文化市场司副司长张新建接受媒体采访时解释，“凌晨两点停止营业”的内涵是，经营者停止接待消费者，停止为消费者服务，而消费者也应该自动停止娱乐活动，离开娱乐场所。因此达到时限时，娱乐场所可以根据法律要求消费者离开。如果各地对规范有变更的要求，可以按程序向国务院法制部门提出，由其对《条例》进行解释，按照法定程序修改。
条例中所说的娱乐场所，是指以营利为目的、向社会开放、消费者自娱自乐的场所，包括以人际交谊为主的歌厅、舞厅、卡拉OK，以及主要依靠游艺器械，如电子游戏厅、台球厅等场所。宾馆、饭店、网吧、酒吧、茶吧、咖啡厅、洗浴、桑拿、按摩等场所并不属于该条例的管理范畴。
有关部门对该条款的解释包括以下三个方面：
第一，凌晨两点之后，往往是“黄赌毒”犯罪的高发期；由于管理人员疲劳，事故隐患不易发现，深夜也是消防安全事故的多发时段。为预防违法犯罪活动，防止事故发生，保障人民群众的生命财产安全，有必要对营业时间加以限制。
第二，一些娱乐场所通宵达旦地营业，其音乐噪音、人员往来嘈杂，严重侵扰和影响了周围居民的正常生活。近年来，不少群众对娱乐场所的扰民现象反映强烈。限制营业也是为了保障人民群众的休息权利和正常生活。
第三，凌晨两点以后，场所内的消费者数量逐渐减少，经营者仍然开启全部设备、滞留全部工作人员，必然导致成本相对增加，但要关门又因缺乏依据而易于消费者发生矛盾、冲突。现在有了明确的法律依据，便于业主降低经营成本。
从立法的初衷来看，条例中“每日凌晨2时至上午8时，娱乐场所不得营业”的规定是积极的，有关部门对该条规定的解释也貌似合情合理，但是立法者的意图与法律实施的实际效果之间往往存在差距。法律经济学认为，一旦法律的制定是一厢情愿或有损整个社会效率的，在实践中通常会流于形式而无从贯彻。该条规定一出台，即刻引起社会各界的争论，可见它给社会带来的影响远非立法者想象的那样简单。本文就从有关部门对该条规定出台的三条理由出发，探讨这样的规定究竟能否在实践中实现立法意图，并且我们将从法律经济学的视角重新审视这个问题背后的逻辑。
二、 置疑与论证
针对引言中提出的问题，笔者对北京市部分娱乐场所进行了调查，力图通过条例实施的实际情况分析“两点关门”是否能够达到立法者所希望达到的目的。
（一）“两点关门”是否能够真正防止“黄赌毒”
“黄赌毒”等不良社会现象及违法犯罪行为，严重败坏了社会风气，扰乱了正常的社会秩序，不利于社会稳定，历来是党和政府严厉打击的对象之一。根据相关部门的解释，“两点关门”的首要目的就是有效杜绝出现在部分娱乐场所的“黄赌毒”现象。不可否认，一些违法经营的娱乐场所确实是“黄赌毒”等违法犯罪行为的高发区，但是，这并不意味着娱乐场所的经营与“黄赌毒”现象有着等价的关系，“两点关门”对防止“黄赌毒”到底会起多大作用值得商榷。
当仔细研究“两点关门”这条规定时，我们发现，如果要实现条例所希望的目的，即有效遏制“黄赌毒”等违法犯罪现象，以下假设必须先验地成立：
1.从整个社会来看，“黄赌毒”等违法犯罪现象大部分发生在条例所约束的娱乐场所，即歌舞游艺类娱乐场所；
2.“黄赌毒”等违法犯罪行为普遍发生于凌晨两点之后；
3.“黄赌毒”等违法犯罪行为不会因“两点关门”而改变作案时间、地点和方式，即违法犯罪分子的行为具有稳定性。
但是，实际情况是，以上三个假设并非总是成立，甚至基本不成立。
条例所指的娱乐场所并不能代表大多数“黄赌毒”等违法犯罪现象发生的场所。
由于缺乏详细资料，本文无法准确地对“黄赌毒”等现象发生的场所进行统计。但是从常识和逻辑上都不难发现，歌舞游艺类娱乐场所并不只是“黄赌毒”现象唯一发生地，大量其它类型的娱乐休闲场所，如宾馆、饭店、网吧、酒吧、茶吧、咖啡厅、洗浴、桑拿、按摩等场所同样也可能成为“黄赌毒”的高发区。另外，歌舞游艺类娱乐场所人员流动性大，且《娱乐场所管理条例》第十六条对场所的设置进行了规定，即歌舞娱乐场所的包厢、包间内不得设置隔断，并应当安装展现室内整体环境的透明门窗，包厢、包间的门不得有内锁装置。
因此，在这些地方发生“黄赌毒”的概率相对较为隐秘的宾馆、饭店、洗浴、桑拿、按摩等场所只会更小。而依照《娱乐场所管理条例》的相关规定，每日凌晨2时至上午8时，不得营业的娱乐场所不包括宾馆、饭店、网吧、酒吧、茶吧、咖啡厅、洗浴、桑拿、按摩等场所。可见，条例所规定的凌晨两点后不准营业的娱乐场所不能涵盖“黄赌毒”等犯罪现象发生的主要场所，仅仅限制部分场所的营业时间无法从根本上杜绝“黄赌毒”现象的发生。所以，本条款的实施并不能有效防止“黄赌毒”等违法犯罪行为，甚至会促使那些确实在受禁之列的娱乐场所进行的违法犯罪行为向不受禁的其它场所转移。
第二，“黄赌毒”等违法犯罪行为普遍发生于深夜，但仅仅规定“每日凌晨2时至上午8时，娱乐场所不得营业”，是否会使原本发生于凌晨两点之后的“黄赌毒”行为提前至两点之前实施？这种可能性是很大的，甚至是必然的。
第三，“黄赌毒”等行为属于违法犯罪行为，这就决定了其行为实施的隐蔽性。每日凌晨2时至上午8时，娱乐场所不得营业，又是否会使部分娱乐场所借关门之虚，行营业之实，为各种违法犯罪行为提供更加隐蔽的场所？同样也无法排除这种可能性。
因此，“两点关门”的规定对于预防“黄赌毒”等违法犯罪行为仅能治标，难以治本，只会使这些犯罪行为改变实施的时间和场所，甚至会导致其隐蔽程度提高，并不能有效遏制“黄赌毒”现象的发生，反而会大大增加监管部门查处的难度。
（二）“两点关门”能否避免扰民？
制定本规定的另一重要目的是防止一些娱乐场所营业扰民，保障人民群众的休息权利和正常生活。
娱乐场所扰民，是娱乐场所运营的负外部效应之一，主要表现为娱乐场所灯饰的光污染、营业者及消费者带来的噪声污染，以及来往车辆多、人员复杂所带来的不安全感。如果娱乐场所设立在居民区内或距居民区很近，或相关设施不完善，这些负外部效应会较为明显，而如果设立在商业区、娱乐区，其地域本身就是繁华闹市，居民较少，不会发生娱乐场所营业扰民的现象。
现实中，确实存在一些歌舞游艺类娱乐场所扰民的问题，但是我们要关注的不是这些娱乐场所经营时间，而是它们存在的合法性问题。根据新颁布的《娱乐场所管理条例》第七条的有关规定，娱乐场所不得设在下列地点：
居民楼、博物馆、图书馆和被核定为文物保护单位的建筑物内；
居民住宅区和学校、医院、机关周围；
车站、机场等人群密集的场所；
建筑物地下一层以下；
与危险化学品仓库毗连的区域。
娱乐场所的边界噪声，应当符合国家规定的环境噪声标准。
因此，作为严格按照相关规定设立的正规娱乐场所，并不会过于接近居民区等可能扰民的区域，因此也就不会发生扰民现象。由于营业而导致扰民的娱乐场所，必然是在设立之初就已违反了相关规定，对于此类娱乐场所，应根据相关法律法规对其进行整改、搬迁直至予以关闭，而并不应该仅仅限定其营业时间。
而且，即使按照相关规定，使扰民的娱乐场所在凌晨两点之后停止营业，但一般来说，居民的休息时间要普遍早于凌晨两点，那么，凌晨两点之前的扰民现象又应当怎样处理？因此，“两点关门”的规定并不能够完全防止扰民现象的发生，而且仅仅规定其在凌晨两点之后停止营业，不仅是对违法设立的娱乐场所的纵容，也对严格按规定设立及运营的娱乐场所权益的侵害。
通过对北京地区受限娱乐场所的不完全调查，我们发现，一些规模比较大，设施比较完善的娱乐场所多设立在繁华商业街区，不会造成扰民问题，而一些小型的娱乐场所存在扰民的可能，但是它们的存在本身可能就是一种违法现象。
由以上分析可以看出，严格按照有关规定设立并运营的娱乐场所一般不会扰民，现实中存在扰民问题的原因，首先是娱乐场所的地点选择已经违反了相关规定，而且，“两点关门”的规定也不能从根本上解决其扰民的问题。我们在解决问题时，不应仅仅根据表象，而应当看到其实质。
（三）“两点关门”是否便于业主降低经营成本？
对于条例中对“两点关门”的另一个解释是凌晨两点以后，场所内的消费者数量逐渐减少，经营者仍然开启全部设备、滞留全部工作人员，必然导致成本相对增加，但要关门又因缺乏依据而易于消费者发生矛盾、冲突。明确的法律依据便于业主降低经营成本。
是否有利于商家降低经营成本，要根据娱乐场所自身情况而定。一个最简单的经济学判断就是：凌晨两点之后继续营业是否是成本大于收益。在颁布本条例之前，较发达城市中的娱乐场所在凌晨两点之后普遍营业。这种现象可有两种解释：1）凌晨两点后继续营业仍然可以营利；2）防止丧失客源，不得已而为之。
通过对北京市钱柜、麦乐迪等具有代表性的娱乐场所的走访，我们发现，多数大型场所由于其品牌优势及其知名度，凌晨两点之后依然生意火爆，营业仍然可以盈利；而一些小型娱乐场所也未必会出现上座率不足的情况。
退一步讲，即使真的存在凌晨两点以后继续营业商家亏本的情况，也应当由商家自行解决。立法部门和执法部门主要任务是维护正常的市场秩序，保护商家及消费者的合法权益不受侵害，打击违法犯罪行为。在法律框架内的经营和消费行为则应由市场规律来调节，在不同地区，娱乐场所所面对的具体市场环境、消费群体及其偏好都是不同的，它们可以通过价格调整等市场方式调节供求，确立适合自己的成本收益关系，实现利润最大化。在营业时间的设置上，商家可以根据自己的实际情况，依据市场供求安排自己的营业时间，而由政府通过立法强制规定凌晨两点之后不得营业，实质上是政府对市场的强制性干预。
同时，我国幅员辽阔，地区经济水平、消费水平、风俗习惯差异很大，而作为一个全国性的条例，应充分考虑各地的实际情况，这种一刀切式的规定，使市场行为主体丧失了在法律框架内自主行为的权利，使市场的调节作用受到影响，不利于实现市场效率。而所谓避免不必要的冲突一说恰又犯了一个逻辑错误，民法上已经规定买卖双方应遵循平等自愿原则，强买强卖都是违法的，本就不该再由新的法律法规来调整这样的民事法律关系。
三、 条例执行的难度
由于通宵营业的行为具有普遍性、不易追查性和利益驱动性，“两点关门”的规定的实施具有相当大的难度。能否真正实现政策意图并长期执行下去，仍是未知数。本条例在执行中可能遇到以下问题：
如何让凌晨两点之前仍在受禁娱乐场所消费的消费者离开？
新条例施行后，每日凌晨2时至上午8时，娱乐场所不得营业。每日凌晨2时，各娱乐场所仍需要面对是否使消费者离开和如何使消费者配合的问题。业主可有多种选择：
选择一：严格按照条例规定，凌晨两点准时清场。这种选择可以树立娱乐场所遵纪守法的形象。同时，如果在条例颁布之前确实存在凌晨营业亏损现象，还可有效节约经营成本。 但是，这种选择也会给娱乐场所业主带来一些成本。首先，如果在条例颁布之前凌晨营业存在盈利机会（或在节假日凌晨可以营利），那么，这种选择会减少经营者的利润，造成一部分显性成本。其次，严格执行此项规定，仍必须强制消费者在凌晨两点之后停止消费，一旦其他娱乐场所没有执行条例规定能够继续营业，则存在损失客源的隐性成本。
选择二：在凌晨两点之后继续营业，但只出不进。即到规定停业时间并不强迫消费者停止消费，正在消费的人可以继续消费，但不允许新的消费者进入。这种选择可以避免对消费者消费行为的强制性干预，可以避免消费者产生反感情绪，但这种做法在实质上已违反了本项规定。而且一旦消费者了解经营者的策略，可能产生逆向选择行为，即只需在凌晨两点之前进入娱乐场所，就可以进行通宵消费。本规定丧失了对其的约束力。但是运用这种策略的娱乐场所为规避监管，会通过关门、关灯等方式造成已经停止营业的假象，一方面在凌晨两点之后更容易产生管理的漏洞，另一方面，此类娱乐场所增加了监管部门查处的难度。经我们调查发现，在实践中，该策略是商家最为常用的形式。
选择三：视条例规定于不顾，继续通宵营业。选择这种策略的营业者将面临监管部门最直接的打击。但若监管的力度和范围不足，此类娱乐场所仍会出现。
娱乐场所最终如何选择，会受多方面的影响。例如，监管部门的监督力度、消费者对本项规定的配合程度、其他娱乐场所对规定的遵守程度等等。如果监管部门没有严厉查处违反规定的娱乐场所，而消费者凌晨两点后的消费需求依然存在，那么娱乐场所凌晨两点后继续营业的收益大于成本，在利益驱使下会继续营业。本项规定的实施难度将会增大。
商家改变营业性质
根据有关部门的解释，宾馆、饭店、网吧、酒吧、茶吧、咖啡厅、洗浴、桑拿、按摩等场所并不属于该条例的管理范畴。那么存在这样一种可能，娱乐场所经营者为了继续营业，改变本单位的营业性质，从纯粹提供凌晨两点后受禁的服务项目转型为提供多种服务。在其他经营业务的掩护下，继续提供两点后不得营业的服务项目。这样既分担了成本，提高了收益，又保证了凌晨两点后不必关门。同时，原本不在受限范围内的经营者，也有可能兼而从事受限的服务。这两种情况都会对规定的贯彻实施提出挑战。
商家增加监督成本
由上文分析可知，商家通宵营业存在不同的利润空间，为了获得最大化利润，在预期的风险成本可以承担的前提下，商家就有可能无视法律规定，在凌晨2时至上午8时的时间内继续营业。同时，商家为了尽量降低被发现的风险，可能会制造关门假象，通过设置暗门等措施逃避检查，增加了执法部门监督成本。同时，商家为了遮挡娱乐场所内的灯光及声音，对建筑物门窗进行封闭处理，也增加了火灾隐患。
四、 福利经济学分析
（一）均衡分析
条例的颁布将会使凌晨两点后受禁的娱乐项目的供求发生变化。供给因受到限制而减少，但需求依然存在，供求的失衡会使价格升高，形成超额利润。超额利润会诱导一部分经营者继续在两点之后从事受禁娱乐项目的经营。
在供给小于需求的情况下，商家会借此提高价格，那么，整个社会会产生福利损失。
假设在条例颁布之前，供求在A点处达到均衡，此时价格为P*，供给量和需求量皆为Q*。条例颁布后，娱乐场所凌晨两点后停止营业，服务的供给量减少，降至Q1，在需求量不变的假设下，供给量的减少导致供给曲线向左移动，与需求曲线相交至B点，价格升高至P1。通过对条例颁布前后的对比分析，消费者剩余减少量为区域ABP1P*，生产者剩余减少量为Q*A P*O与Q1B P1O之差，而在这一过程中，政府不会得到额外收入，甚至会丧失部分税收收入并支付一定的管理成本，因此，社会福利的总损失为Q*AB与政府损失之和。
笔者对北京市部分KTV娱乐场所在条例颁布前后的价格进行了调查，通过白天价格与包夜价格、条例颁布前后时段价格的比较，可以看出消费者所承担成本的变化。
表1 条例执行前北京钱柜KTV中包标准价格表 （单位：元/小时）
发布时间：2006-01-23
周一至周四
周五
周六
周日
时段
豪华式
套房式
豪华式
套房式
豪华式
套房式
豪华式
套房式
0时——2时
85
98
85
95
145
155
135
145
2时——11时
55
65
55
65
79
89
75
85
11时——17时
69
79
69
79
105
115
95
105
17时——20时
85
98
129
139
129
139
99
109
20时——24时
175
195
235
255
235
255
175
195
表2 条例执行前北京麦乐迪KTV中包标准价格表 （单位：元/小时）
时段
周一至周四
周五
周六
周日
0时——20时
48
48
80
80
20时——0时
128
160
160
128
表3 条例执行前北京乐圣KTV中包标准价格表 （单位：元/小时）
时段
周一至周五
周六周日
7时——11时
29
11时——17时
49
17时——20时
59
20时——24时
109
表4 条例执行后北京部分KTV中包标准价格表 （单位：元/小时）
（调查日为2006年5月20日 星期六）
钱 柜
麦乐迪
乐圣（中关村店）
豪华式
套房式
豪华式
套房式
11时之前
109
119
20时之前
89
8时——17时
69
79
11时——17时
129
139
20时之后
199
17时——20时
89
99
17时——20时
159
179
20时——23时
159
169
20时——24时
279
299
从上表可以看出，白天定价一般比夜间定价高，条例颁布后价格也有上升，对于收入不高的消费者来说，所负担的成本上升。
（二）对经济发展的影响
随着人民生活水平的不断提高，各地大力发展第三产业，娱乐业对于当地经济的贡献日益突出。《娱乐场所管理条例》规定“每日凌晨2时至上午8时，娱乐场所不得营业”，可能使娱乐场所损失一部分顾客，对地方经济发展造成一定影响。
根据第一次全国经济普查的数据，2004年我国第三产业增加值为65018亿元，比年快报核算数增加21297亿元，占GDP的比重由%上升到%。在GDP总量多出的万亿元中，第三产业增加值为万亿元，占93%。而娱乐业对于第三产业的贡献不容忽视。
许多地区娱乐业占第三产业比重逐渐升高，娱乐业产值对当地经济的作用逐渐升高，同时，娱乐业的发展也带动了房地产、建筑业、日用消费品等的需求。然而，“两点关门”的规定缩减了娱乐场所营业时间，娱乐场所营业额将会减少，并会降低娱乐业对其他相关产业的带动作用，从而对当地经济造成负面影响。
另外，条例颁布后，政府将支付更大的管理成本，税收收入也会减少。以娱乐业为重要税收来源的地区将面临重组税源和筹集税收收入的新课题。
（三）对社会文化的影响
随着人们更加注重娱乐休闲，对娱乐服务的需求也日益增加，娱乐场所在盈利的同时也为满足人们日益增长的文化娱乐需求发挥了积极的作用。娱乐场所的夜生活，不仅可以带来经济效益，还会带来社会、文化效益。这些是单纯以金钱无法衡量的。正规的娱乐场所为人们的精神文化生活提供了空间，对社会主义精神文明建设有促进作用，然而，人们生活方式的多样化要求娱乐场所提供多样化的服务，包括营业时间上的多样化，而政府的强制干预，会造成社会的福利损失。
同时，夜间文化生活的丰富程度从另一个角度反映了一个城市的发展水平。作为一个城市，特别是大型城市，应当具有丰富的夜间文化生活，而由政府通过颁布条例强制规定娱乐场所的营业时间，不利于城市文化的发展。北京作为首都和政治、文化中心，并将于2008年承办奥运会，更好地向世界展示多彩的北京，娱乐场所将发挥重要作用。
“两点关门”的规定让笔者想到了前几年各地“烟花禁放”的规定，许多研究从法律经济学的视角出发，证明了它对社会、经济、文化的多重福利损失，美国政治经济学家詹姆斯·布坎南和戈登·塔洛克在其现代经典名著《同意的计算》中认为，一项公共政策的制定不仅仅涉及到决策本身的成本，而且还涉及到外部成本，即决策者本人可能对不参与决策的局外人强加的成本。公共政策的外部成本与参与决策的人数成反比。当只有一个人做出决策时，外部成本也就达到了最大化。此时，决策者可以把决策所引起的所有成本强化给外部人，而尽可能把收益留给自己。随着参与决策的人数的增加，外部成本也就越来越少。当所有的人都参加决策时，一项公共政策的外部成本也达到了最小化，即零，因每一个人都可以有权否定对自己不利的决策。而“烟花禁放”的规定在制订中，没有充分协调立法者、执法者、受众之间和各自的收益与成本关系，造成福利损失。2006年全国各地纷纷解禁的现实，也说明了这一点。由上文分析可知，“两点关门”的规定存在着与“烟花禁放”之规定相似的问题，因此可以想象，“两点关门”的规定最终也难逃重蹈“烟花禁放”的覆辙的命运。
参考文献：
陈忠萍 由烟花爆竹禁放困境看公共决策新思路 学习月刊 2005/01
高鸿业，西方经济学第二版，北京：中国人民大学出版社。
[美]理查德 A 波斯纳，法律的经济分析，蒋兆康译，北京:中国大百科全书出版社，1997。
娱乐场所“两点关门”引争论 人大代表建议修改 王姝 马力 文章来源:新京报 HYPERLINK "
解读娱乐场所管理条例:网吧酒吧桑拿浴不属管理范畴 王荟 文章来源：新京报
HYPERLINK " 2006 .
中国新闻周刊：娱乐“宵禁令”将成为猫鼠游戏？ 李杨 王寻 HYPERLINK "
北京钱柜KTV价格表 来源:钱柜首体店
北京KTV网
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