第 33 卷第 10 期
2016 年 10 月
统计研究
Statistical Research
VoI. 33.
Oct. 2016
土地财政:核算问题与省际规模估计
彭刚未莉
内容提要:合理核算土地财政具有重要的理论和实践意义，但我国学术界对此尚未形成统一意见。本文基于
IMF 政府财政统计的国际标准，全方位地从流量角度分析了土地财政有关流量，这对土地财政界定具有重要的理
论指导意义。土地财政在我国有其特殊性，实际核算中不能完全套用国际标准，应遵循重要性原则基于其本质原
因及所关注焦点来确定其具体范围 O 在所界定土地交易净收入和税费收入基础上，进一步论述了核算实践中可能
存在的难点问题及应对之策。最后结合已有数据估算了 2005-2013 年我国土地财政的省际规模，以期为后续经
验研究提供数据支持O
关键词:土地财政;核算;界定;规模估计
DOI: -1302/c.
中图分类号 : 文献标识码 :A 文章编号: 1002 - 4565 (2016) 10 - 0021 - 10
Land Finance: Accounting Problems and the Estimation of
Provincial Scale
Ilu u -n qL & PHU n a G ghu n e p且
Abstract: It is very important to account Land Finance in the aspects of theory and practice. However , there is not a
unified understanding in China' s academic. This paper comprehensively analyzes the flow related to Land Finance from the
perspective of the flow based on the IMF International standards of Government Financial Statistics. It plays an important
role for the definition of land finance from theory. The Land Finance in China has its particularity which is different from the
international standards , so it should follow the principle of importance from the essential reasons and focus problems to
decide its specific scope. ßased on the net income and tax revenue of land transaction , the possible problems and solutions
are also discussed in this paper. Finally , the provincial scale of Land Finance from 2005 to 2013 has been estimated
according to the public data. It hopes that the estimated result can provide data support for the future researches.
Key words: Land Finance; Accounting; Definition; Scale Estimation
-，， ~1 言
近年来，土地财政问题得到了各界的高度关注。
土地财政是指政府支出过重依赖土地资源相关收益
的现象(贾康和刘微，2012)[1] ，其存续历史并不长，
是在 1994 年我国分税制改革后才逐步出现的。土
地财政"高光"的主因是其涉及面甚广，房价的持续
走高、地方政府债务规模扩张、土地资源粗放利用、
征地拆迁矛盾冲突等社会问题，背后都有土地财政
的影子。学术界围绕土地财政的研究，在范围广度
和内容深度方面也不断拓展，并且近年来涌现出大
量成果。但是，已有就土地财政的讨论和学术研究，
对土地财政内涵的理解，并未形成规范统一的认识。
因此，需要解决的一个基本问题是，如何科学准确界
定土地财政的内涵并估计土地财政规模。目前学术
界对此主要形成了以下三种观点，相互之间差别
较大。
第一种观点，是将土地财政与土地出让金收入
等同起来(张倩和王海卉，2015) [2J 。土地出让金收
*本文获国家社会科学基金重大项目"政府债务管理及风险预
警机制研究" ( 14ZDA047) 、教育部人文社会科学研究规划基金项目
"基于国际标准的政府债务统计与预警管理体系研究"( I3YJA63α阳)、
西南财经大学中央高校基本科研业务费博士生项目 "LEVY 过程驱
动下基于高频数据考虑市场噪音的期权定价" ( JBK1507094 )的
资助。
.22. 统计研究 2016 年 10 月
入被认为是未来时间内对土地使用的租金，从性质
上看属于地租(陈志勇和陈莉莉， 2010) [3J ，是政府
代理行使土地所有者权利过程中形成的权益性收
入。土地财政最开始被提出，也就是为了形象地说
明我国土地出让涉及金额巨大，地方政府特别是市
县级财政对其依赖性很高。这种观点较为常见，并
且大部分学者在实证研究时也都如此处理。如孙秀
林和周飞舟 (2013 ) [4J 、刘佳和吴建南( 2015 ) [5J 等
等，都是直接使用土地出让金收入来反映土地财政
规模。但是，余丽生 (2011 ) [6J 、邵挺 (2014) [7J 等却
认为，不能简单地将全部土地出让金收入都视为土
地财政，必须扣除土地拆迁费、失地农民安置费、社
会保险费等经常性成本，土地财政是指土地出让金
的净收益。刘尚希(2015) [8J 也认为，土地出让金收
入具有狭义和广义之分，广义是指"毛收入更适
合用于全口径预算管理，狭义的土地出让收入是指
扣除成本费用后的土地出让收入，也可称之为"净
收入"。
第二种观点认为，土地财政不仅包括土地出让
金收入，还包括土地有关的税收和收费收入，这是财
政学视角下土地财政租、税、费的构成观点。在这种
界定之下，土地财政可以被定义为地方政府的可支
配财力高度倚重土地及相关产业租税费收入的一种
财政模式(陈志勇和陈莉莉，2010) [3J 。土地税收收
入是政府作为社会管理者依法强制征收、为公共服
务提供财力支持的收入，一般又分为土地直接税收
和土地间接税收(苏明等，2014) [9J 。土地直接税较
易理解，目前在我国主要有城镇土地使用税、士地增
值税、耕地占用税、房产税和契税等 5 种。土地间接
税是指由土地开发带来的上下游建筑业和房地产业
的营业税和所得税等相关税收收入。土地房产收费
则是行政事业单位或代行政府职能的社会团体，提
供特定公共服务、准公共服务而取得的资金。我国
目前土地房产收费链条长、环节多、项目杂，收费部
门多，各省市区收费情况也不一致(陈志舅和陈莉
莉，2010) [3J 。
第三种观点认为，土地财政还应该包括以土地
抵押的债务融资等隐性收入。政府在从银行获得贷
款时，土地成为银行最为青睐的抵押品(刘守英和
蒋省三，2005) [IOJ 。土地使用权的抵押贷款所得，可
以视为未来土地出让收入贴现，因此应包括在土地
财政之内。地方政府性债务审计结果中，也反映出
了土地抵押贷款规模巨大，利用土地进行抵押来获
得银行贷款，是地方政府非常重要的融资渠道。不
过受制于 1994 年《预算法》要求地方政府不列赤字
的规定，这些土地抵押行为一般借助各类融资平台
来完成，形成了地方政府的隐性债务或收入。李尚
蒲和罗必良 (2010) [IIJ 还认为，大量非市场化的划拨
出让和协议出让的土地供应，也构成了地方政府土
地的隐性收入部分。
以上三种对土地财政范围的界定，其争议焦点
归纳起来主要集中在以下两个方面:一是对于土地
出让金收入，是否应当扣除土地收储等经常性成本，
以及应当扣除哪些具体项目;二是土地财政的范围，
除了涉及土地出让外，还应当包括哪些内容。土地
财政范围争议的主要原因，是缺乏一套统一的判定
标准。这导致土地财政还停留在理论上的土地运作
收益界定，不能很好地落实到具体实践之中。苏明
等 (2014) [9J 认为土地出让收入是否应扣除成本，仅
是我国和 IMF 在财政收入统计口径上的区别，而土
地抵押融资是基于"负债"角度考虑租、税、费"收
入更适合土地财政依赖程度分析。该观点虽然对
IMF 财政收入统计的认识可能存有偏颇，却为土地
财政界定两大主要难题提供了一种思维路径:对土
地财政进行关注和核算的主要目的是什么，在此之
下对其主体和客体的合理界定才是相对更为科学
的。因此，从当前各层对土地财政的主要关注点切
入，遵循重要性原则来界定其内涵和范围，并借鉴和
参考 IMF 政府财政统计(简称 CFS) 指导准则及标
准，或能够给出一个能被广泛接受的土地财政界定
与估计规模。
基于上述分析，本文试图在己有基础上进行三
个方面工作:一是基于 IMF 的《政府财政统计手册
2001 (简称 2001 年 CFSM) ~①体系，系统、完整地分
析我国土地财政，及其可能涉及的相关流量;二是探
讨土地财政当前在我国受到如此高关注的主要原
因，以及所关注的本质问题，并依此来界定土地财政
的内涵和具体范围;兰是在此基础上尝试利用我国
现有数据，估算各地区土地财政规模，以期为有关研
① IMF 政府财政统计的最新标准是 2014 年 GFSM ，其在 2001
年 GFSM 基础上做出了一定的修订，但是对于本文土地的研究，这两
个手册保持了高度的一致性，并且各国当前也都是基于 2001 年
GFSM 进行政府财政统计。因此，本文以 2001 年 GFSM 作为主要
参考。
• 23 • 第 33 卷第 10 期 彭刚 朱莉:土地财政:核算问题与省际规模估计
究提供实证数据支撑。
二、基于 GFS 国际标准的核算理论
分析
核算范围界定问题的一般逻辑是，需要确定研
究事物的主体和客体边界。目前，大多数宏观经济
统计国际标准般都将政府界定为广义政府部门。
士地财政所分析的也是政府行为，将其主体界定为
广义政府部门，相应也就不再包括行政机关意义的
"狭义政府"与事业单位之间的非市场交易，而这一
部分往往很难核算 O 整体来看，对土地财政问题分
析而言，政府主体边界的差异性并不会造成太大影
响，土地财政研究的关键在于准确界定具体的客体
内容。应当注意的是，土地财政统计应是政府财政
统计范畴，在 GFS 国际标准下全面分析土地财政所
涉内容，对土地财政的界定具有重要的理论借鉴
意义。
(一 )GFS 流量统计
在 GFS 体系中，所记录的全部数据可以分为流
量和存量两类。 2001 年 GFSM 将流量界定为各单位
的经济行为以及在会计期间内发生的、影响各单位经
济状况的其他事件的货币表现;存量则为一个单位在
特定时间持有的资产和负债以及该单位的净值。由
于土地财政是运作土地产生的收益，并不反映政府持
有土地资产的价值，故应属于流量而非存量范畴。
GFS 体系的流量，反映了经济价值的创造、转
换、交换、转移和消失，包括交易和其他经济流量两
类(IMF ,2001 [12J )。但是， 2001 年 GFSM 核心框架
内的流量统计是有其侧重的，并未将全部流量都纳
入其中。流量统计具有明确指向性，即只有当流量
会导致净值发生变动时，才将其纳入核心框架内。
GFS 体系中，将引起政府资产净值变动的流量分为
交易和非交易两类因素，并分别使用"政府运营表"
和"其他经济流量表"来进行统计，见图 10
"政府运营表"是反映广义政府部门因交易原
因而造成存量变化的经济活动，具体包括收入、开支
和获得的非金融资产净额以及产生的负债净额
(IMF ,2001) [叫。值得注意的是，这里的收入是指
因交易引起的政府净值增加，支出为因交易引起的
政府净值减少，与平常中的收支概念存在较大区别。
非金融资产的出售所得并不属于收入，相应其购买
支出也不属于开支。"其他经济流量表"则是对于
流量
要引 膺| 量表|总资产! + 1 @]I+
|总负债|
æ二3
EE
图 1 2001 年 GFSM 中的流量统计
非交易因素引起的存量变化，包括价格变动(包括
汇率变动)、特殊或未意料到的事件、正常事件以及
重分类 O 其他经济流量可分为两大类，即持有收益
或损失，以及资产数量的其他变化。
(二 )GFS 中土地财政有关流量界定
土地运作所涉及的流量，应是围绕土地交易和
非交易行为分析其是否会造成政府净值变动。由交
易因素造成的净值增加，被界定为收入，包括税收收
入、社会缴款和其他收入。除交易原因外，非交易的
持有收益或损失以及资产数量的其他变化也会造成
净值的增加 O 持有收益或损失是价格水平或结构变
化而引起的价值变化，资产数量的其他变化则是反
映除交易以及持有收益或损失外的其他价值变动。
1.税费交易行为所涉流量。 GFS 体系下，会造成
政府净值变动的土地有关交易，集中起来主要为相关
税费。 2001 年 GFSM 中，税费被纳入到收入之中，被
界定为因交易引起的净值增加。土地税收收入是政
府作为社会管理者依法强制征收、为公共服务提供财
力支持的收入。我国目前的财税体制涉及土地课税
的税种较多，一般又可以分为直接税和间接税。土地
直接税，是土地作为直接课税对象，包括耕地占用税、
城镇土地使用税、土地增值税、契税和房产税等。土
地间接税，表现为工业化、城市化所引致的土地出让
与开发以及与之相关的上下游产业的税收收入(李尚
蒲和罗必良，2010)[ll] ，主要有建筑业、房地产业等行
业的营业税和地方分享的所得税等。
收费与税收相比，在法律权威性和固定性方面
相对更弱 O 土地有关收费构成了政府对土地进行管
理的重要手段，可以分别按照收费部门和性质进行
分类(苏明等， 2014) [9J 。按收费部门可以分为:土
地部门的收费，主要是耕地开垦费和新增建设用地
有偿使用费，还有管理费、业务费、房屋拆迁费等;财
.24. 统计研究 2016 年 10 月
政部门的收费，其实质是以费代租，如土地使用费、
土地租金;其他部门的收费，如农业、房产、水利、交
通、邮电、文物、人防、林业等部门，多数都是以当地
政府文件或部门规定的形式在土地资摞流转的某一
环节进行收费。根据收费性质，土地收费可以分为
以下四类:一是行政事业性收费，主要有土地管理
费、征地管理费(拆迁管理费)、新菜地开发建设基
金、农业重点开发建设资金、耕地开垦费、土地复垦
费和土地闲置费:二是服务性收费，包括土地测量和
规划等相关收费等;兰是资源性收费，主要是外商投
资企业场地使用费(或土地使用费) ;四是其他代征
代收费，如公告费、土地补偿费、安置补助费、地上附
着物和青苗补偿费等。
2. 土地非交易所涉流量。除了交易行为外，非
交易因素形成流量也会导致政府资产净值变动。
2001 年 GFSM 将全部非交易的因素，归结到价格原
因的持有收益或损失和资产数量的其他变化。从价
格变动因素看，与土地相关的，主要是政府所拥有土
地由于价格变化而造成的净值变动。应该注意的
是，这里的土地不仅包括在核算期内已经出让的土
地，还应包括政府仍处于储备之中尚未出让的土地。
只要是在核算期间内，由于价格变动而引起的土地
净值变化，都应当属于持有收益或损失。
除价格变动原因外，资产数量的其他变化也会
影响政府持有土地的价值。资产数量的其他变化，
包括经济资产的承认与撤销承认、资产数量或质量
的其他变化和分类变化等类情形。 2001 年 GFSM
特别强调了土地资产质量的变化[口一是土地用途
的改变会影响土地质量如从耕作用地变为建设用
地，进而使得价值增加;二是损坏等经济活动，如砍
伐森林或不当的农业行为，会使得土地受到侵蚀，导
致质量降低。我国目前对农村土地的政策，是国家
征用后才能改变土地用途(华生，2014) [13J 。地方政
府对农村土地进行收储并改变土地用途，所形成的
土地增值收益，也应归入土地有关流量范畴。
综上，按照 2001 年 GFSM 体系，只要会引起政
府资产净值增加的土地相关流量，都应当纳入土地
财政范畴，具体包括土地相关税费、土地使用权交易
的所得净收入以及土地持有中因价格变动引起的净
值变化。
(三)几类土地流量的 GFS 纳入
借鉴 2001 年 GFSM 框架体系，能够从交易和非
交易两个方面对土地有关流量进行界定。但是，还
有一些流量如土地抵押贷款融资、土地出让金收入
以及非市场性土地供应等，是否应当纳入 GFS 下的
土地相关流量以及怎样纳入，则应进一步深入分析。
1.土地抵押贷款融资收入属性分析。在 2001
年 GFSM 中，债务性融资所得并不属于收入，这是因
为通过举债扩大资产的同时，也对应增加了负债规
模，政府净值并未发生改变。政府通过土地进行抵
押贷款所得，实际上也并没有增加政府资产净值。
因此，政府贷款所得不论是否使用抵押，以及使用何
种资产作为抵押，在 GFS 体系中都不能作为政府收
入处理，相应土地抵押贷款所得也不能纳入到土地
有关核心流量之中 O
2. 土地出让金收入相关流量纳入解析。根据
2001 年 GFSM 对收入的界定，收入是因交易造成的
净值增加。就土地出让过程来看，土地等非金融资
产的出售，由于是等价交易并不改变政府资产净值，
仅是资产形式和资产负债表构成的变化，因而并不
属于政府收入。所以，土地出让金收入虽然是与土
地相关的流量，但是在 2001 年 GFSM 中这类流量由
于不改变政府资产净值而没有纳入核心流量范畴O
既然土地出让不会改变政府资产净值，为何地方政
府却持续进行出让活动，这显然是有其原因的。
实际上，土地出让过程包括了土地收储和土地
出让交易(见图 2) :土地收储(即国家对土地的征
用) ，也就是将居民土地使用权收回，转化为国有土
地，政府在此过程中需要支付一些补偿金，也就是土
地收储成本;转为国有土地后的使用权出让，也就是
国家取得土地出让金收入。值得注意的是，土地出
让前后土地的价值变动，实际上是政府通过改变土
地用途所取得的"溢价"。这也意味着土地出让金
收入在扣除成本后的净值 C ，才是 GFS 所关注的核
心流量，属于其他流量中的资产数量其他变化流量。
3. 非市场性土地供应交易问题。为了达到招商
引资或其他目的，地方政府往往会通过划拨出让或
协议出让的方式，以明显低于市场的价格来供应土
地，这时的土地供应价格往往是非市场性的。因此，
不能将实际土地供应价格简单地作为出让土地的实
际价格。按照《国民账户体系 2008 (简称 2008 年
SNA)}和 2001 年 GFSM 的有关准则，非市场交易估
计一般有两种方法[14][ 12J 一是当市场上有同类交
易时，使用同类货物或服务的同期价格进行替代，这
第 33 卷第 10 期 彭刚 朱莉:土地财政:核算问窟与省际规模估计 .25 .
土地出让过程
固 2 土地出让过程的路径图
意味着可以使用同期出让土地的市场价格来估计;
二是当市场上没有发生同类交易时，可以选择该货
物或服务的成本进行估计，也就是可以用所供应土
地过程中发生的全部成本作为该土地使用权的
价值。
三、土地财政的核算实践探究
2001 年 GFSM 体系下的土地有关流量是比较
丰富的，只要会引起政府资产净值增加的流量都应
当纳入土地财政范畴。 在此之下，有关土地财政的
第一个问题得到了部分解决，即土地出让金收入应
当扣除土地收储等经常性戚本，但具体应当扣除哪
些成本尚未建立统一的标准。 另外，我国政府财政
统计有其自身特点，完整核算的难度较大。 本文认
为，对于土地财政范围的界定应当遵循重要性原则，
即应深究土地财政问题的本质原因以及焦点所在，
并以此作为界定土地财政具体范围的主要依据，将
除土地出让金净收入外其他土地有关流量纳入
进来。
{一)墓于制度演进与成因的内涵界定
土地财政的本质应是政府土地相关的收入所
得，按照重要性原则对其关注的本质问题进行研判，
势必要分析其背后的制度演进与内在成因。
1.土地相关的制度背景 。 涉及土地的有关制度
较多，主要涉及土地使用权出让制度 、土地房产税制
以及土地房产收费制度等。 土地使用权出让包括两
个方面:一是农民将农用地使用权出让给政府，也就
是政府土地收储;二是政府改变土地用途并将土地
使用权通过招 、拍、挂方式再对外出让 。 其内在的相
关法律依据是我国土地所有权和使用权分离，土地
开发权被严格控制，土地使用权可作为财产拍卖转
让 。 曹飞 (2013) [ 川认为， 1988 年宪法修改是土地
市场化运作的起点， 1998 年《土地管理法》修订则是
土地市场开始充分发展的标志 。 与土地出让密切联
系的是土地出让金制度，规定了出让所得具体收益
分配。 我国土地出让金制度几经更迭，当前是执行
国办发 (2006) 100 号 《 国务院办公厅关于规范国有
土地使用权出让收支管理的通知》。①
1994 年分税制改革，确定了我国现行土地房产
税制，且几乎所有税种都属于地方税 。 1994 年新开
征土地房产交易环节的土地增值税，2002 年和 2003
年对企业所得税和个人所得税分配进行了调整，调
整后地方分成比例为 60% 。 土地房产收费是 20 世
纪 80 年代后，为了缓解地方财政困难而产生的特殊
财政制度。 从 1984 年起，国务院相继颁布一系列政
策允许地方政府 、部门收费，地方政府相应出台措
施 ，增加行政事业性收费项目 。 目前我国土地房产
有关收费存在收费链条长、环节多、项目杂，收费部
门多，各省、市收费不一致等特征(陈志勇和陈莉
莉，2010)[3] 。 从制度的发展变迁来看，土地相关净
收益大部分都集中在地方政府，成为其进行土地有
关交易和价格推动的动力所在。
2 . 土地财政的成因分析。 形成土地财政的原因
是多方面的，地方政府财权不足和考核体系下的投
资冲动，被认为是最主要的两个因素 。 1994 年分税
制改革后，地方政府在财权分配中处于弱势地位，财
政收支状况不断恶化，财权和事权不匹配而面临着
较大的支出压力。通过土地来增加收入来源构成地
方政府扩大收入规模的主要手段，而地方政府也具
备利用土地来追逐财力的制度性优势，为其获得土
地有关收益提供了可行性途径 。 我国地方政府同时
扮演了行政和市场双重角色，将公共政府统管土地
和经济人政府经营土地的职能合二为一，导致政府
在土地市场政治利益和经济利益兼收(程瑶，
2009) [ 16 ] 。
GDP 、财政收入、就业率等过去一直是我国官员
政绩考核的主要指标，这在一定程度上会剌激地方
政府借助土地来获得投资资金和招商引资。 对
① 《 国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的
通知》指出土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。 收入全部
缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以
安排，实行彻底的‘收支两条线... 。
.26. 统计研究 2016 年 10 月
GDP 增速的诉求，会引发地方政府渴望获得更多的
资金用于基础设施建设，以期在短期内推高 GDP 规
模。范子英 (2015) [口]通过部长更换的政策冲击研
究间接发现，土地财政是地方政府最大化本地 GDP
的一种手段，而 GDP 的最大化又与官员的政治晋升
紧密相关。廉价的土地资源一直是地方政府对外进
行招商引资的重要筹码，地方政府寄希望于通过招
商扩大税基和增加就业岗位。
3. 基于制度和成因的界定。土地出让、税、费等
制度提供了通过土地创造收益的空间，而所创利益
在分配上是偏向地方政府的，大部分土地有关收益
将流入地方政府，这为土地财政的形成奠定了基础。
另一方面，地方政府面临财权不足和投资冲动之间
的矛盾，这是地方政府进行土地财政的内在动机。
从土地财政的形成原因来看以地生财"是地方政
府追求更多收入的主要手段，其根本目的在于获得
更多的可支配资金。因此土地财政的范畴并不仅
仅局限于土地出让方面的收益，土地有关税费收入
同样是政府增加收入的重要方式。应当注意的是，
地方政府围绕土地进行操作的根本目的在于获利，
将土地出让净收入而不是土地出让的全部收入纳入
土地财政范围，更加符合地方政府逐利性的动因。
(二)基于聚焦问题的进一步界定
基于土地财政的制度演进和成因，进一步探究
土地财政问题的关注焦点所在，对于把握土地财政
的重要流量并据此界定土地财政的范围，有其内在
合理性。这是因为土地财政存在的意义，是为了能
够较好地应用于对相关现实问题的反映，也是其实
际内涵的根本所在。土地财政在缓解地方财政困
难、推动城镇化以及促进房地产业发展方面，确实做
出了很大的贡献。但是，各界之所以对土地财政问
题保持如此高的关注度，根本还在于对下面两大主
要负面影响的担忧。
1.地方政府"土地生财"收入规模庞大但收入
稳定性差且不可持续，并蕴含巨大财政风险。地方
政府通过"土地生财"获得了大量资金，最为直接的
表现是规模巨大的土地出让金收入，这部分收入相
对政府财政收入的比重很高。此外，地方政府在土
地使用和房产交易环节也得到了大量税费收入。但
是，这部分"土地生财"收入是不可持续的且稳定性
极差，一方面，需要依托土地市场和房地产市场交易
的繁荣，而土地资漉的有限性决定其必难长期为之;
另一方面，这部分收入与土地出让价格、房产价格之
间具有极高的相关性，价格的频繁变动会直接影响
到该部分收入的稳定性。
需要注意的是，由于政府支出一般具有刚性，如
果地方政府对"土地生财"收入具有很强的依赖性，
一旦其不可持续必然会引起地方财政紧张，进而影
响到地方政府一般公共服务职能的正常运行，甚至
可能引发财政危机的出现。
2. 土地财政对地方政府具有很强的驱动性，容
易造成耕地流失失控、压低农民补偿、间接推高房产
价格等现象，并引发诸多社会问题。地方政府在各
种因素的影响下，为了能够获得更多的收入，必然会
在土地这一要素上"大做文章"。一方面，地方政府
会在短期内尽可能多地供应土地。我国人均耕地水
平不高，而地方政府为了得到更多的土地出让收入，
必然会加大对农用地的收储，造成耕地资源的不断
流失。统计数据也显示，我国耕地保有量逐步减少，
不断逼近 18 亿亩的土地红线。另一方面，农民所得
补偿过低以及强拆等行为，容易激发社会矛盾。在
整个土地出让过程中，农民自身获得的补偿金占全
部土地出让收入的比重并不高，有较大部分流向了
村级集体、中间商以及各级政府。以 2015 年数据为
例，全国土地出让支出 33727. 78 亿元，而用于征地
拆迁补偿和补助被征地农民支出仅占总支出
的 lJ毛。
此外，由于房价上升时地方政府能够通过土地出
让和税收等途径获得更多的收入，这会诱发对政府调
控房价措施的绑架。房价过高问题已经连续被讨论
了很长时间，政府层面也一直强调对房价的调控，但
现实情况却是越调越高。显然，这与地方政府并不希
望房价过低是有直接关系的，因为低房价意味着土地
出让收入的减少以及土地房产税收收入的下降。
3. 基于聚焦问题的进一步界定。从各界对土地
财政忧虑的两大问题来看，无论是对财政风险的担
忧，还是对高房价等民生问题的聚焦，其关注的内容
范围已经不再拘泥于政府土地出让，但土地出让金
收入始终是最为直接和最容易被观测的。按照重要
性原则以地生财"的土地财政，也应当包括整个
土地收储和出让交易过程中的净收益、土地有关税
收收入以及相关土地收费收入。
(三)土地财政核算的实际问题分析
基于制度、成因和聚焦问题对土地财政的范围
第 33 卷第 10 期 彭刚 朱莉:土地财政:核算问题与省际规模估计 .27.
进行界定，仅是基于理论上的分析，并不意味着就此
解决了土地财政的全部核算问题。 土地财政的核算
还面临着许多实际问题，如何在现有框架和数据基
础上合理核算，需要进一步探讨。
1.土地财政核算的难点问题。 土地财政的税、
费收入流量核算处理相对比较清晰，在技术方法上
并无太多障碍。 土地有关税收包括直接税和间接
税，我国这两类税大都来自于交易环节，而持有过程
中税收则相对不足。土地有关收费，在不同地区具
体表现情况有所不同。土地财政核算的关键问题和
难点在于确定土地交易中的净收益或损失，其所涉
诸多的土地交易价值往往难以确定 。 总的来看，至
少面临下述三大难点:
第一 ，出让土地的成本核算问题。 对于地方政
府土地市场性出让，将出让所得收入减去成本，相应
也就得到了出让净收益。 但是，实际中确定所出让
土地戚本是有困难的。我国历年土地出让收支虽然
统计了成本性支出，包括征地拆迁补偿、补助被征地
农民、土地出让前期开发等支出 。 然而，这些支出并
非当年所出让土地的实际戚本，核算期内出让的土
地与开发和收储土地是不同的概念。 因此，如何确
定当年所出让土地的成本是测算土地财政需要解决
的重要问题。
第二，划拨与协议等非市场性出让土地计值。
除市场性土地出让外，地方政府还会通过划拨与协
议等非市场性出让土地，此时的土地出让价格往往
比土地的实际市场价格要低得多 。 按照 2008 年
SNA 和 2001 年 GFSM 的要求，理论上对于非市场性
出让土地计值首选的应当是市场价格，当没有实际
市场交易价格时则参考同类交易的市场价格。 而实
际中，究竟应该选择实际交易价格、成本价格还是市
场价格，则有必要进一步研究 。
第三，处于收储或开发阶段但尚未出让土地
的价值确定 。 除被出让的土地能够升值外，处于
收储或开发阶段但尚未出让土地的价值同样也会
发生变化 。 一方面，这些尚未出售的土地在收储
完成之后，就已经发生了增值;另一方面，由于土
地市场价格的波动，也会引起土地价值变化 。 因
此，从理论上说，确定这部分尚未出让的土地价
值，并据此测算其在核算期内的增值，也是非常有
必要的 。
2. 三大难点问题的应对分析 。 上述三大难点
问题，第一个是数据问题，后两个问题可以归结为
土地价值的合理确定。前一个问题主要是数据公
开问题，相关土地收储成本完全可以从地方政府
有关记录中得到，在技术处理上可将所出让土地
的对应成本进行加总得到 。 另外，关注的焦点更
集中于在核算期内能够通过土地出让得到多少净
收入 。 当在连续年度收储和出让土地面积大致相
当时，可使用当年收储和开发土地的戚本来替代
所出让土地的实际成本 。 难点和关键就在于土地
价值的确定 。 在 2001 年 GFSM 框架下，是以权责
发生制为记录基础，元论是否通过交易实现资金
流动，只要是政府资产净值发生了变化都需要进
行核算，而计值首选的是市场价格 。 照此逻辑，划
拨与协议等非市场性出让土地价值以及处于收储
或开发阶段的土地价值，也都需要根据市场同期
土地出让交易价格来确定 。
但是，我国目前财政统计是以收付实现制作为
记录基础，并且针对土地财政问题而言，各界更为关
心的是地方政府能够从土地出让中得到的实际收
益，若使用市场价格则会与地方政府实际得到收益
不吻合。 因此，不能简单地借鉴 2001 年 GFSM 的要
求来核算我国土地财政规模。 具体而言 ，对于划拨
与协议等非市场性出让土地，仍然需要按照实际发
生的出让价格进行计值，处于收储或开发阶段的土
地价格变动影响则不进行核算 。
四、土地财政省际规模估算
(-)估算处理与数据来源
根据前述界定，我国土地财政应该包括土地
出让金的净收入以及土地相关税 、费收入，相应土
地财政规模估算也就是要分别测算对应类型下的
具体项目 。 在时间上选取 2005-2013 年共 9 年①
对各省市区进行估算，由于西藏数据缺失较多将
其剔除 。
1.土地相关收费数据难以测算且总规模不大，
故在估算中不予考虑。我国各类收费数据是放在非
税收之中，从性质上看土地有关收费主要涉及到行
政事业性收费和国有资源有偿使用收费。 然而，我
国当前财政统计数据中并未进一步对这些收费进行
分类，实际中估算土地有关收费难度颇大。 此外，士
① 2005 年以前数据可据所给方法进行测算 。
.28 . 统计研究 2016 年 10 月
表 1 2005-2013 年土地财政省际规模 {亿元)
地区 2005 年 2006 年 2007 年 2008 年
北尽
天津 145. 73
河北 236. 14 391. 96
山西
内蒙古
辽宁 453. 72 67 1. 01
吉林 12 1. 11
黑龙江
上海
江苏 999. 17 1079. 34
浙江 623. 19 841. 29
安徽 25 1. 04
福建
江西 145. 23
山东 1021. 03 1101. 98
河南
湖北 159. 79 33 1. 61
湖南 276. 25
广东 63 1. 67 72 1. 65
广西
海南 57. 15
重庆 17 1. 61
四川 42 1. 38
贵州
云南 11 1. 96
陕西
甘肃 44. 18 55. 70
青海 13 1. 45
宁夏 59. 75
新疆 57. 60 77. 41 12 1. 06
全国合计① 6549. 32
地虽然涉及到的收费种类较多，然而实际土地收费
收入的总量并不大。因此，许多测算我国土地财政
规模的研究，如李尚蒲和罗必良 (201O)[l1 J 、吴冠岑
等 (2013)[18J ，也都未包括土地收费的相关收入。
2. 土地税收应包括直接税收收入和间接税收收
入。与土地相关的最主要的耕地占用税、城镇土地
使用税、土地增值税、契税和房产税的有关数据，都
可以从历年《中国统计年鉴》中的"分地区一般公共
预算收入"中获取。土地间接税的规模相对较难估
计，这是因为其主要涉及的建筑业与房地产业的营
业税及所得税，究竟哪部分是因为土地原因带来的
税收，实际中是难以界定的。这里参考吴冠岑等
(2013)[18J 的做法，除城市维护建设税外，还纳入房
地产业和建筑业的部分税种，考虑数据可得因素选
① 是指除西藏之外的其他省市区的总和，表 2 同。
2009 年 2010 年 2011 年 2012 年 2013 年
1088. 13 220 1. 53
501. 41
1503. 81
67 1. 60 78 1. 76
2383. 70
628. 19
660. 74 823. 19
1083. 11
1574. 18 2838. 78 3667. 17
1878. 11
521. 27 1001. 29
78 1. 61
51 1. 63 767. 15
2426. 85 3788. 12
668. 72
296. 75 453. 11
741. 09 90 1. 54
586. 26 824. 79
445. 86 477. 49
272. 80 341. 63
210. 15 31 1. 00
141. 96 170. 10
24 1. 06
择房地产业和建筑业的营业税。由于无法直接得到
各省市区房地产业和建筑业的营业税数据，本文使
用房地产业和建筑业营业税的全国数据，并按照各
省市区营业税的比重进行估算得到，相关数据可从
历年《中国税务年鉴》中的"全国营业税分项目分企
业类型收入情况表"和"全国营业税分地区分企业
类型收入情况表"中获得。
3. 土地出让净收入的估算关键在于所出让土地
成本的测算。与土地使用权有关的交易收入包括土
地出让、划拨、租赁以及其他供应方式。由于划拨不
直接产生地方政府收入，租赁和其他供应方式所得
收入相较出让成交价款规模过小，这里也不予考虑。
前文己提及，可使用当前土地收储和开发成本，来替
代所出让土地的实际成本，由此可使用土地出让的
第 33 卷第 10 期 彭刚 朱莉:土地财政:核算问题与省际规模估计 .29 •
成交价款减去戚本性支出得到土地出让净收入，也
就是土地出让的纯收益。 2005-2008 年各省市区
的土地出让纯收益，直接可以从历年的《中国国土
资源统计年鉴》中获取， 2009-2013 年有关数据则
需要进行估计。
各省市区 2009-2013 年土地出让公开数据，仅
能够从《中国国土资掘统计年鉴》中找到出让面积
和成交价款。因此，考虑使用 2005-2008 年各省市
区纯收益占土地出让成交价款的平均比重，来估计
土地出让净收入。从全国数据来看，该指标这 4 年
的比值范围为 % - % ，整体较为稳定且
符合实际情况①。虽然 2011 年以后财政部公布的
全国土地出让收支情况数据显示，地方政府在土地
收储和开发中的成本会有一定程度提高，但由于数
据受限本文不进行讨论。
(二)估算结果与分析
1.土地财政规模估计结果。通过将上述所得数
据进行加总，可得到 2005-2013 年全国 30 个省市
区的土地财政规模数据，具体见表 1 。从估计结果
来看，各省市区土地财政总规模较大，并且经历了快
速膨胀。 30 个省市区加总的土地财政规模 2005 年
仅为 亿元，2013 年则达到了 亿元。
表 2 2005-2013 年土地财政占地方一般预算收入的比重 (%)
地区 2005 年 2006 年 2007 年 2008 年 2009 年 2010 年 2011 年 2012 年 2013 年
北京 51. 62 51. 74 61. 97 45. 62 60. 13
天津 61. 00 40. 37
河北
山西 25. 14 30. 74
内蒙古 35. 21 37. 12 46. 77 43. 25
辽宁 44. 86 61. 98 61. 17 90. 18 66. 82
吉林 51. 07 43. 29 60. 33 6 1. 75
黑龙江 4 1. 28 72. 86 83. 75
上海 4 1. 07 4 1. 41 34. 15
江苏 43. 79 48. 75
浙江 61. 37 51. 71 62. 77
安徽 54. 58 62. 85
福建 61. 04
江西 52. 19 37. 25 4 1. 58 65. 75 61. 60
山东 71. 50
河南 44. 73
湖北 55. 11
湖南 51. 17
广东 31. 27 38. 79 38. 76
广西 31. 17 39. 70 45. 89 50. 75
海南 102. 25
重庆 59. 29 36. 86 46. 33 49. 79
四川 74. 82
贵州 4 1. 43 48. 52 54. 79 68. 37
云南
陕西 31. 50 28. 34 31. 42
甘肃 35. 78 31. 79 35. 75 41. 06 47. 30
青海
宁夏 97. 37 66. 15
新疆 31. 95 48. 16 4 1. 67
均值② 57. 54 61. 52
全国 4 1. 38 50. 72 58. 72 59. 18
① 北京市 2005 年和 2006 年纯收益占成交价款的比重都在 95% 以上，显然与实际不符。进一步分析发现，这主要是由于这 2 年中用于
收储和开发土地的成本性支出很小，这里仅使用 2005 年和 2006 年的平均值进行估算。年鉴中江西省 2008 年的纯收益是缺失的，这里也使用
2005-2007 年这 3 年的纯收益比重的平均值进行估计。
② 为简单算术平均数而不是加权平均数。
.30. 统计研究 2016 年 10 月
但土地财政数据显示，土地出让净收入占土地财政
的比重并不高。 30 个省市区加总的土地出让净收
入， 2005 年占全部土地财政规模的比重仅为
% ， 2012 年和 2013 年该比重分别为 %
和 39. 749毛，最高的 2010 年也只有 % 0 可见，
相比最为直接的土地出让净收入，土地有关税收对
地方政府收入影响更大O
2. 土地财政是地方政府财政收入的重要来源。
一般使用土地财政规模与地方一般预算收入的比
重，来衡量地方政府对土地财政的依赖。表 2 测算
结果显示，土地财政相对地方一般预算收入的比重
都比较高，2010 年 30 个省市区该指标的均值甚至
达到了 % ，说明地方政府对土地财政具有严
重依赖性。此外，土地财政相对规模呈现出一些区
域性特征，如青海许多年份该指标都超过 200% ，海
南和宁夏也保持了极高的比重，说明这些地区地方
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作者简介
彭刚，男，2016 年毕业于北京师范大学统计学院，获经
济学博士学位，现为西南财经大学统计学院经济统计系讲
师。研究方向为宏观经济统计与核算。
朱莉，女，2010 年毕业于西南财经大学数量经济学专
业，获经济学硕士学位，现为西南财经大学统计学院在读博
士研究生，四川省统计学会科研人员。研究方向为宏观经济
统计与核算。
(责任编辑:倪立行)
