财政分权对土地财政影响的实证分析
1.前言
研究背景
财政收支是宏观调控的重要手段，合理的财政收支结构对于宏观经
济的长期稳定发展有着重要的作用，但是随着财政分权体制的改革，地方
政府的逐利行为，造成财政收支结构扭曲，使得地方财政呈现出“以经济
建设支出为主要支出，以土地收入为主要收入来源”特点。据国土资源部
统计，2009年全国土地出让签订合同总价款为 亿元，而当年全
国实际缴入国库的土地出让收入为 亿元，占地方一般预算收入的
%，国有土地使用权出让金收入 亿元，比上年增长 %
(财政部网站，2011)。2010年全国国有土地有偿出让收入是 29397亿
元，比上年增长 %(新浪财经，2011)，占全国财政收入的 %，
占地方本级收入的 %(财政部网站，2011)。根据图表 1，我们发现土
地出让收入占全国预算内外财政收入比重呈现先上升然后趋于稳定的状
态，2003年之后在 20%左右小幅波动;土地出让收入占地方预算内外财政
收入的比重同样是先上升后趋于平稳，2003年之后在 40%左右波动。由
此，我们可知近年我国的土地出让收入的绝对规模迅速膨胀，相对规模也
较大，并逐渐成为财政收入的主要来源。
我国土地财政存在的危害与隐患
不可否认，这种“土地财政”现象有助于地方政府筹集财政收入，
挽救了地方政府的财政危机，也使经济发展得以顺利进行，否则我国的分
税制财政体制很难维持到现在;并且在解决地方公共产品的提供、城市化
进程的加快等方面也产生积极作用。但是“土地财政”现象也不可避免的
产生了如下问题:土地财政造成地方财政收入结构的脆弱，影响财政收入
和经济发展的稳定 J胜。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让
和转让暂行条例》第十二条规定土地使用权按照用途不同，出让年限的最
低为 40年，最高为 70年。土地出让收入实际上政府是一次性预收了未来
若干年的土地收益总和，而当我国城市化进程速度放慢以后，未来各届地
方政府不能再靠出让土地获得收入的时候，收入将不能保证财政支出的需
要。另外，我国的土地数量是有限的，那么当目前征用的农地多时，以后
征用的数量必然要减少，因此导致未来各届地方政府没有可供出让的土
地，目前的这种做法实质上是对未来各届政府最大的利益剥夺。此外，这
种财政收入结构是一把“双刃剑”，在房地产市场和土地市场繁荣时期，
它推动 GDP和财政收入高速增长，且后者是前者增速的倍数，易出政绩;
而一旦步入萧条年景，它又导致 GDP和财政收入快速下降，且后者的减速
更快，从而导致财政收入大幅震荡，2008年以来国际金融危机对我国经
济和财政收入的冲击就是证明。
大量农民成为失地又失业的弱势群体。地方政府的征地行为造成大
量农民处于既“失地”又“失业”的状态。据国家统计局统计显示，至
2005年全国失地农民总数约为 4600万人，根据《全国土地利用总体规划
纲要(2006一 2020)》的规定，至 2020年新增建设用地占用耕地控制在
4500万亩以内，假设每占用一亩土地产生 1个失地农民，那么在 2006一
2020年间最多还可产生 4500万人的失地农民。失地农民的规模不断增
大，而与之相对的是失地农民大多受教育程度较低、缺乏生存就业方面的
技能，因此，他们失去土地之后的生活就被边缘化;他们种田无地、就业
无岗，部分失地农民依靠做一些小商品经营来维持生活，但由于竞争激
烈，处境也很不乐观。这样看来，未来失地农民问题必然成为我国经济社
会发展的一个难题。土地资源的浪费，18亿亩耕地红线受到挑战。在招
商引资竞争中，为了吸引资金，地方政府不惜任何代价，在各地设立名目
繁多的开发区，随意圈占大量耕地和违法出让、转让土地，越权出台优惠
政策，导致开发区过多过滥、严重地浪费土地资源，并损害了农民利益和
国家利益。如，2007年开展的土地执法百日行动调查结果显示，违规新
设和扩大各类开发区涉及用地 91万亩，未批先用涉及土地面积 225万亩;
国家统计局据数据显示，我国的耕地面积己由 2001年的 亿亩减少
到 2008年的 亿亩，18亿亩的耕地红线不断受到挑战。
商住用地的高额土地出让金，引发房产价格的上升，进而引发房地
产泡沫，为经济社会协调发展埋下隐患。中国社会科学院发布的 2011年
房地产蓝皮书《中国房地产发展报告 》指出，2010年全国主要城市
综合地价水平值为 2882元/平方米，比上年增长了 229元/平方米。其中
商业用地地价最高，为 5185元/平方米，比上年增长了 473元/平方米;其
次为居住用地，4245元/平方米，比上年提高了 421元/平方米。高额的
土地出让金导致土地开发成本的上升，开发商为补偿成本必然会提高房
价，又由于住房属于必需品，居民对住房的需求缺乏弹性，因此房地产开
发商就可以较容易的将由土地出让金所引发的高成本转嫁给购房者，进而
推动房价上涨，甚至可能引发房地产泡沫，为经济的稳定发展埋下隐患。
2.文献回顾
土地财政的界定
1988年 12月 29日通过的中华人民共和国土地管理法，修改议案增
加了国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让和国家依法实行国
有土地有偿使用制度的内容标志着土地使用权转让制度在我国的正式确
立，随着土地出让金制度在我国的确立和推行，土地出让金收入开始成为
地方的一个收入来源(陈志勇、陈莉莉，2010)。土地出让金即土地使用权
出让金，是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土
地使用者，土地使用者向国家一次性支付的金额(章新峰，2010)。如果用
an表示第 n年的地租、r表示折现率，那么出让年限为 n年的土地出让金
就可以表示为:
从性质上来看，土地出让金就是土地使用权的一种价格形式，是一
定年限的地租的折现的总和(白彦锋，2007)。就土地出让和开发而言，地
方可能获得的资金既包括预算外的土地出让金以及各土地部门的征收费
用，也包括与土地出让直接或间接相关的各种税收收入。发达地方政府财
政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，成为
名副其实的土地财政(蒋省三、刘守英，2006)。具体而言，狭义的土地财
政就是指土地出让金成为地方政府重要的财政收入来源;广义的土地财政
是指中国现有的体制造成的地方财政过度依赖土地所带来的相关税费和融
资收入的非正常现象，它包括三个方面一是通过划拨和协议出让土地等方
式招商引资，促进制造业、房地产业和建筑业超常规发展，以带来营业
税、企业所得税等地方税的大丰收;二是通过招、拍、挂等方式收取土地
出让金，并以土地使用权和收益权获得土地融资，以此带动地方经济发展
(易毅，2006);三是以土地进行银行的抵押贷款，获取城市基础建设资金
(董再平，2008;高聚辉
3. 财政分权下土地财政产生的理论分析.....................
14-20
财政分权下的地方政府间竞争压力.....................
14-15
财政分权下地方预算内收入约..................... 15-
17
土地则政..................... 17-20
4. 指标的选取及模型的建立..................... 20-28
变量的选取..................... 20-26
模型的构建..................... 26-27
数据来源 .....................27-28
5. 实证结果分析..................... 28-36
基本模型回归结果分析..................... 29-31
模型扩展分析..................... 31-36
结论
本文的理论分析和实证分析，均表明财政分权为对方发展经济提供
了激励，以 GDP增长、财政收入为主的官员晋升机制是造成地方政府采取
土地财政策略的重要原因，进而导致土地财政规模膨胀、地方对土地财政
依赖加大。因此在改革和完善预算外资金制度和分税制财政体制的同时，
改变现有的激励机制，弱化地方官员唯经济增长是图的观念，强化对地方
政府官员的思想教育，设计一个更为健全、合理、科学的地方政府官员绩
效考核体系，对地方官员的进行全面、客观的政绩考核。考核体系既要包
括经济指标，又也要看民生指标，将社会保障率、失业与就业率、家庭收
入增长率、失地农民社会保障、房价水平、社会治安破案率、重大责任事
故发生率、对突发性事件的应急反应能力纳入到考核体系中来;考核体系
既要看成绩，更要看取得这些成绩所付出的成本，包括经济成本、社会成
本、环境成本等将生态和环保指标达标率纳入考核体系;考核体系既要看
经济增长总量，也要看经济增长质量。考核体系要以建立“服务型政府”
为原则，以促进地方政府关注经济社会全面、协调、可持续发展为目标。
同时要推进地方政府的政务公开和强化公众监督，鼓励群众对违法出让土
地行为进行举报，形成自下而上的监督考核机制。
最后需要指出，由于能力有限和数据的可得性，本文的研究还存在
诸多的不足和空白，有待大家进行改进和补充。首先，由于数据有限本文
只是用土地出让金来反映土地财政的绝对规模，没有考虑与土地直接相关
的税费以及与土地间接相关的税费收入，因此不能全面反应土地财政的绝
对规模。其次，本文虽然对影响土地财政的相关因素进行了回顾，但是部
分解释变量未能进入回归方程，如土地市场的完善程度、地方国有企业利
税收入。原因是数据的可得性和可量化性较差。最后，我们研究只是使用
了省一级的数据，这样做也是出于数据的可得性，但是很多省份内部各
市、各县对土地财政的依赖程度还是很大的差异的，而省一级的数据往往
会掩盖省区内部的差异。以上问题，都有待在以后的研究中进行改进。
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