行政争议与民事争议的交织与处理
一、一则案例引发的思考。
1980 年冬，隔口村珠仔坑山场发生了山林火灾。为了更新火烧迹地，党支部书记魏
仁发到原隔口村第六生产队(现为第四村民小组)宣传“谁种谁有”林业政策，发动群众造
林。1981 年 3 月间，第四村民小组到该山场营造杉木 335 亩，并于当年抚育一次。1982
年，隔口村委会将该山场杉木发包给铁山林业站职工陈隆发进行抚育。事后经林业站验
收后，拨给造林补助款 2345 元(每亩 7 元)，同时原铁山公社拨给育林基金补助款 1005 元
(每亩 3 元)，合计 3350 元给第三人隔口村委会。该山场造林补助款除扣去苗木费 480 元
外，原告向村委会领取造林补助款 元;村委会发包给陈隆发抚育杉木用去
元，尚余 元。造林后，从 1982 年至 1991 年，由村委会抚育管护。1982 年 2 月，
在落实林业生产责任制时，村委会把村集体林实行公开投标承包管护，其中将该山场发
包给中标者林炳忠、黄木村承包管理。为此，第四村民小组与村委会发生林权争议。
1992 年 10 月，原龙岩市人民政府颁发给铁山镇隔口村龙林字第 0103 号《林权证》。第
四村民小组提出该片林木应归他们所有，并向铁山镇政府投诉。镇政府于 1995 年 9 月
15 日作出该片林权归隔口村集体所有的处理决定。第四村民小组不服，向人民法院起
诉。区法院审理认为镇政府的处理决定超越职权，判决撤销。第四村民小组申请区政府
作出处理，要求确认该片林权属其所有。区政府认为，第四村民小组 1981 年在“珠仔坑”
山场造林时，未同原生产大队签订承包造林合同，事后又领取了村委会发给的造林工
资，从 1982 年至 1991 年该片林木也由村委会抚育管理。因此，村委会负责了整个造林
管护的全过程和资金投入。第四村民小组要求根据“谁造谁有”的政策，该片林权归其所
有的理由不充分，证据不足，不予确认。为此，区政府对权属纠纷作出处理决定，确认
根据《福建省林木林地权属争议处理办法》第九条规定，1992 年 10 月原龙岩市(现新罗
区)政府颁发给隔口村的龙林字第 0103 号《林权证》有效，应予维护;诉争林权属村委会
所有;鉴于第四村民小组在造林时有过贡献，建议此片林木采伐时，由村委会从所得利润
中抽取 20%对其奖励。第四村民小组不服，向人民法院起诉。
龙岩市新罗区人民法院审理后，依照《民法通则》第七十八条第二款、《福建省林
木林地权属争议处理办法》第八条、《行政诉讼法》第五十四条第二款之规定，于 1997
年 10 月 20 日作出判决：一、撤销被告龙新政综(1997)240 号关于铁山镇隔口村“珠仔坑”
杉木人工林权争议处理决定;二、隔口村“珠仔坑”人工营造杉木林权，归原告与第三人附
带民事被告隔口村委会共有，其林木收益原告 30%，隔口村委会 70%。 一审判决宣告
后，原告和第三人隔口村委会均不服，上诉于龙岩市中级人民法院。龙岩市人民法院经
审理，1997 年 12 月 31 日判决：驳回上诉，维持原判。
本案提出了一个普遍存在的问题，就是既涉及行政纠纷又涉及民事纠纷的案件如何
审理的问题。在审判实践中，经常出现行政争议与民事争议交织一起的案件。这类案件
处理比较复杂，难度也较大，且易引起争议。对于此类案件如何审理没有明确的规定，
导致实践中出现行政诉讼与民事诉讼双轨并行、行政判决与民事判决相互矛盾的局面。
这一现象引发了我们对行政诉讼与民事诉讼相互交织情况应当如何处理的思考。因此，
加强对行政诉讼与民事诉讼交叉问题的研究，妥善解决行政争议与民事争议交织问题，
具有重要意义。
二、行政诉讼与民事诉讼的一般关系
行政诉讼与民事诉讼有着密切联系，在我国行政诉讼法颁布实施之前，行政诉讼最
初是在民事诉讼法中作出规定的。如 1982 年 3 月 8 日颁布的《民事诉讼法(试行)》第三
条第二款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”随着行政诉讼
法的颁布实施，行政诉讼从民事诉讼中分离出来，才成为一个独立的诉讼。虽然行政诉
讼作为一种独立的诉讼制度，但是与民事诉讼在诉讼原则、程序和制度上存在许多共同
之处。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九
十七条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以适用民事诉
讼的有关规定。”这也从一定程度上说明了行政诉讼与民事诉讼的密切关系。
由于行政诉讼与民事诉讼毕竟是两个不同的诉讼，二者之间也存在着一定的区别，
主要表现在：
1、争议性质不同。行政诉讼解决的是行政争议，即行政机关及其工作人员在行政管
理过程中因行使行政职权而与公民、法人或者其他组织之间产生的争议。民事诉讼解决
的是民事争议，即平等主体的自然人之间、法人之间、其他组织之间因人身、财产关系
而产生的争议。
2、诉讼原则不同。行政诉讼与民事诉讼有一些共有的原则，如以事实为根据，以法
律为准绳，回避、公开审判、两审终审等。但是，两者有一些诉讼原则差别很大。一是
处分原则不同，在行政诉讼中，作为被告的行政机关不享有实体权利的处分权，而在民
事诉讼中，当事人均享有实体上和程序上的处分权。二是调解和反诉原则不同，在民事
诉讼中，人民法院应当在自愿与合法基础上进行调解。在行政诉讼法中，除行政赔偿案
件外，不适用调解。在民事诉讼中，可以适用反诉。在行政诉讼中不适用反诉。三是举
证责任原则不同，在民事诉讼中，实行谁主张谁举证。在行政诉讼中，由被告行政机关
负举证责任。四是案件审理原则不同，在行政诉讼中，人民法院依法审查被诉具体行政
行为的合法性，不审查其合理性，不受当事人诉讼请求的限制。在民事诉讼中，人民法
院既审查民事行为的合法性，又审查合理性，且受当事人诉讼请求的限制
3、主体地位不同。在行政争议中，行政机关与行政相对人的法律地位不平等，是一
种管理与被管理的关系。在民事争议中，争议的双方主体之间地位是平等的。在行政诉
讼中，主体恒定，被告只能是作出被诉具体行政行为的行政机关，原告是认为被诉具体
行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。在民事诉讼中，主体不恒定，本
诉被告可以提出反诉，成为反诉的原告，而本诉中的原告则成为反诉中的被告。另外，
第三人制度也有很大差异。在行政诉讼中，第三人是与被诉具体行政行为有利害关系，
申请或经法院通知参加到诉讼中来的公民、法人或其他组织 2。没有有独立请求权和无
独立请求权的区别 3。在民事诉讼中，第三人是指对原告和被告所争议的诉讼标的认为
有独立请求权，或者虽然没有独立请求权，但案件处理结果与其有法律上的利害关系，
而参加到正在进行的诉讼中去的人。
4、受案范围不同。民事诉讼法对民事诉讼的受案范围没有作出规定，只要是民事争
议，都可以通过民事诉讼的方式得到解决。行政诉讼法对受案范围作出了严格限定，一
般局限于行政行为侵犯公民、法人或者其他组织人身权、财产权的案件。
5、诉讼管辖不同。在民事诉讼中，一般地域管辖原则是原告就被告，因合同争议或
者侵权争议诉讼，当事人有选择管辖的权利。而行政诉讼一般由最初作出具体行政行为
的行政机关所在地人民法院管辖，在特殊情况下实行被告就原告原则 4。
6、诉讼时效不同。行政诉讼法规定直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道或应当
知道作出具体行政行为之日起 3 个月内提出，逾期不起诉的就丧失请求法院保护的权
利。对于不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起或在复议期届满之日起 15 日内
向人民法院提起诉讼，逾期不起诉的，当事人同样丧失了向法院请求司法保护的权利。
而民法通则规定向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间一般为 2 年。
7、审理程序不同。在行政诉讼中，人民法院审理行政案件，只能适用普通程序审
理，而不能由法官独任审理和裁判。在民事诉讼中，既有普通程序，也有简易程序。根
据民事诉讼法规定，基层人民法院和他派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、
争议不大的简单民事案件，适用简易程序审理。
8、执行程序不同。(1)执行主体不同。民事诉讼的执行主体是人民法院。行政诉讼执
行的主体可以是人民法院，也可以是作出具体行政行为的行政机关。(2)执行的客体不
同。民事诉讼执行的客体仅限于物、行为，不包括人身。行政诉讼执行的客体可以是
物、行为，也可以是人身。(3)执行的措施不同。民事诉讼执行措施的适用不因被申请人
的身份而异。在行政诉讼中，如果被申请人是行政管理相对人，则采用与民事诉讼的执
行相似的措施，如果被申请人是作出具体行政行为的行政机关，执行的措施不同于被申
请人是公民、法人或者其他组织的执行措施，一般只能采用划拨存款、罚款和司法建议
三种措施。
三、行政争议与民事争议交织的主要类型。
①、从民事法律关系的视角看，行政争议与民事争议的交织案件主要有：
1、民事主体的存废与行政争议的交织。
在民事法律关系中，有些民事主体的资格并不是自然取得的，而是必须经过行政确
认才能取得。如《公司法》规定， 设立公司，应当依法向公司登记机关申请设立登记
5。公司如果不经登记，就没有民事主体资格。民事主体的设立、变更和注销登记，都是
可诉的行政行为，如果在这些行政行为被诉的同时，该民事主体又有民事争议，则会出
现民事诉讼与行政诉讼的交织。
2、合同关系与行政争议的交织。
有些行政行为是否合法是以民事合同是否合法为前提的，如果合同合法，则行政行
为合法。如果合同违法，则行政行为违法。如房屋买卖过程中需办理房屋产权证时，必
须向房屋登记机关提交房屋买卖合同，房屋登记机关据此合同办理了房屋权属登记。如
果一方认为合同违法，提起民事诉讼要求撤销合同，同时又提起行政诉讼，要求撤销房
屋产权证，则出现民事争议与行政争议的交织。
3、物权关系与行政争议的交织。
物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益
物权和担保物权 6。不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;未
经登记，不发生效力 7。登记是不动产物权成立的必要条件，即所谓的登记成立要件主
义。行政登记直接介入到物权关系当中，影响物权关系的效力。
在这两种关系中，任何一种关系出现争议，都要涉及另一种关系，不可避免地会出
现民事争议与行政争议的交织。
4、相邻关系与行政争议的交织。
受相邻关系性质所决定，各种相邻权受到的侵害都是来自于相邻人的侵害行为 8，
这种侵害行为属于民事侵权的范畴。由于行政行为对相邻权具有重要的影响，相邻人的
侵权行为与行政许可行为经常结合在一起。如城市规划部门在办理规划许可时，应当审
查申请人是否按照当地标准与相邻人的建筑留有一定的距离，以免影响邻人的通风和采
光。如果申请人没有留够一定的距离，规划部门仍予以批准，那么，规划部门的行政许
可行为与申请人的建设行为一起侵犯了相邻人的相邻权。如果相邻人对规划部门的行政
许可行为不服提起行政诉讼，同时对申请人的建设行为提起民事诉讼，则出现民事争议
与行政争议的交织。
5、人身关系与行政争议的交织。
人身关系是指基于人格和身份而产生的社会关系。人们基于人格关系和身份关系，
享有一系列的人格权利和身份权利 9。有些行政机关负有保护公民人格权的义务，如公
安机关就负有此项义务。在治安案件中，如果甲把乙打成了轻微伤，公安机关对甲作出
了行政处罚，并就乙在人格权方面受到的损害作出裁决。在这种情况下，公安机关作出
的行政行为所针对的是民事侵权纠纷，如果行政行为被诉，则行政纠纷与民事纠纷就交
织在一起了。身份关系与行政行为交织主要存在于婚姻登记中，这种行政登记本身具有
创设和解除夫妻身份的效果，因此，诉婚姻登记的案件就对这种身份关系产生直接的影
响，有时还会进一步影响到与此有关的财产关系和人身关系，如涉及到夫妻共同财产的
分割、子女的抚养等。
6、知识产权关系与行政争议的交织。
知识产权是一种无形财产权，是从事智力创造性活动取得成果后依法享有的权利。
知识产权受到侵害的威胁多来自于民事主体，如侵犯专利权、商标权等。但是，由于行
政机关负有对知识产权争议或侵权纠纷进行处理的法定职责 10，因此，行政机关不可避
免地介入到知识产权关系中。行政机关对知识产权作出的判断和裁决，必然会对知识产
权人及相关人的权益产生重大影响。如果当事人起诉这个决定，那么，行政争议的处理
必然会涉及知识产权关系方面的民事争议，从而引起民事诉讼与行政诉讼的交织。
7、继承关系与行政争议的交织。
继承是一种纯民事行为，一般与行政争议无关联，但在某些特殊的情况下继承也会
与行政争议产生交织。结婚证是确立夫妻关系的重要法律凭证，一旦涉及夫妻间遗产继
承，就会成为至关重要的法定资格证书。如果结婚登记合法，则登记的男女间有相互继
承的权利，如果结婚登记违法，财登记的男女之间无相互继承权。如某公司老板胡加
招，在未对其名下亿元财产作出处置情况下，便突发疾病去世。随后张明娣以胡加招妻
女名义起诉要求继承遗产，张明娣向法院出示了她与胡加招的结婚证。随后，胡加招之
母郑松菊等认为张明娣手持的结婚证属于违法获得，向法院提起行政诉讼，要求撤销该
结婚证。在该案中，行政争议的审理结果直接影响到当事人对遗产的继承权及其他人的
继承份额问题，因此，继承关系与行政争议出现了交织。
8、民事侵权责任与行政争议的交织。
民事侵权责任与行政机关的行政管理行为有时会发生竞合，在这种情况下，民事赔
偿与行政赔偿就产生交织。如张某被一精神病人拿刀追赶，便向公安机关报警，公安机
关接警后，因疏忽大意未出警。后张某在走投无路的情况下，从楼上跳下摔伤。就受害
人的人身损害来讲，他即可以对精神病人提起民事侵权赔偿之诉，也可以就公安机关执
法明显不当提起行政赔偿之诉。这就出现了民事侵权责任与行政争议的交织。
①、从行政法律关系的视角看，行政争议与民事争议的交织案件主要有：
1、行政确认行为。
行政确认是指行政主体所具有的确认或否定相对方的法律地位或权利义务的单方法
律行为。是对公民、法人或其他组织之间的法律地位、法律关系或者有关法律事实进行
确认和甄别，并创设新的权利义务关系。行政确认行为主要包括权属的确认、工伤事故
的确认、伤残等级的确认、火灾事故责任的确认、交通事故责任的确认、医疗事故责任
认定、产品质量的确认等。行政确认行为的对象是双方或者多方当事人之间的法律地
位、法律关系或者法律事实。行政确认的主要形式包括确认、认定、证明、鉴定等。行
政确认行为很容易引发行政诉讼与民事诉讼的交织。如某甲在交通事故中被某乙开车撞
伤，某甲提起民事诉讼，要求某乙进行赔偿。而某乙则对公安机关的交通事故责任认定
不服提起行政诉讼，要求撤销交通事故责任认定，则出现行政诉讼与民事诉讼的交织。
2、行政裁决行为。
行政裁决是指“依法由行政机关依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理
活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查并作出裁决的行政行为”11。行政机关
可以进行行政裁决的对象是特定的，并非涉及所有的民事领域。只有在民事纠纷与行政
管理密切相关的情况下，行政机关才对该民事纠纷予以裁决。从现有的法律规定来看，
行政裁决引发的行政争议与民事争议交织的情况，主要存在于知识产权裁决、房屋拆迁
裁决、治安行政处罚附带治安赔偿裁决、环境行政处罚附带环境赔偿裁决、医疗纠纷的
裁决、卫生行政处罚附带卫生赔偿裁决等引发的争议，以及行政机关对违反种子法、草
原法、森林法、矿产资源法的当事人进行行政处罚的同时责令其赔偿有关经济损失引发
的争议中。从行政裁决的种类看，行政裁决主要包括以下几种：
①、权属纠纷的裁决。双方当事人因某一财产的所有权或者使用权的归属产生争
议，可以依法向有关行政机关请求确认。如《土地管理法》第十六条规定：土地所有权
和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由
县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以
上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知
之日起三十日内，向人民法院起诉。在权属纠纷裁决中，双方当事人既可以就权属纠纷
提起民事诉讼，也可以就人民政府的裁决结果提起行政诉讼，从而出现行政诉讼与民事
诉讼的交织。
①、侵权纠纷的裁决。一方当事人的合法权益受到另一方当事人的侵害，受侵害的
当事人可以请求行政机关予以裁决。侵权纠纷的裁决，其目的在于制止侵权行为，保护
自己的合法权益。如根据《商标法》第五十三条规定：“有本法第五十二条所列侵犯注册
商标专用权行为之一，引起纠纷的，由当事人协商解决;不愿协商或者协商不成的，商标
注册人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求工商行政管理部门处理。工商
行政管理部门处理时，认定侵权行为成立的，责令立即停止侵权行为，没收、销毁侵权
商品和专门用于制造侵权商品、伪造注册商标标识的工具，并可处以罚款。当事人对处
理决定不服的，可以自收到处理通知之日起十五日内依照《中华人民共和国行政诉讼
法》向人民法院起诉;侵权人期满不起诉又不履行的，工商行政管理部门可以申请人民法
院强制执行。进行处理的工商行政管理部门根据当事人的请求，可以就侵犯商标专用权
的赔偿数额进行调解;调解不成的，当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人
民法院起诉。”根据该条规定，如果工商管理部门在认定侵权成立，并作出商标侵权处理
后，行政行为认定的被侵权人因行政调解不成而提起了民事侵权诉讼，行政行为认定的
侵权人因不服行政行为而提起行政诉讼，则出现行政诉讼与民事诉讼的交织。
①、损害赔偿纠纷的裁决。一方当事人的合法权益受到另一方的侵害，要求侵害者
给予赔偿引发的纠纷，可以要求行政机关进行裁决。这种裁决主要存在于治安管理、食
品卫生、环境保护、医疗卫生、产品质量、社会福利等方面。如《环境保护法》第四十
一条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人
赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管
部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理，当事人对处理决定不服
的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”根据该条规定，造成环
境污染的受害人既可以要求致害人就赔偿经济损失直接向人民法院提起民事诉讼，也可
以就环境行政主管部门的裁决向人民法院提起行政诉讼，从而出现行政诉讼与民事诉讼
的交织。
①、城市房屋拆迁补偿纠纷的裁决。在房屋拆迁中，拆迁人与被拆迁人或者拆迁
人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管
理部门裁决。如《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁
人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管
理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到
申请之日起 30 日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起 3 个月内向人
民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用
房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”最高人民法院法复[1996]12 号《关于受
理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定：“一、公民、法人或者其他组织对人
民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁
决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。二、拆迁人与
被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双
方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起
诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”根据上述规定，同一起房屋的拆迁、补偿、
安置等在不同的条件下，分别成为行政诉讼和民事诉讼的受案范围，从而出现行政争议
与民事争议的交织。
3、行政登记行为。
行政登记行为是指行政主管机关依当事人申请，对当事人之间的民事法律关系状态
加以记载，予以认可和证明的一种行政行为。如工商登记、房屋产权登记和户口登记
等。目前因行政登记行为引发的行政争议与民事争议交叉的情况很多，主要表现是：
①、房屋产权登记。在民事法律领域，一些民事行为实施以后，民事权利并不因民
事行为的有效实施而自然取得，必须经某种行政行为确认后才能取得。如《城市房地产
管理法》第三十五条规定：“房地产转让、抵押，当事人应当依照本法第五章的规定办理
权属登记。”第六十条第三款规定：“房地产转让或者变更时，应当向县级以上人民政府
房地产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地
管理部门申请土地使用权变更登记，经同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政
府更换或者更改土地使用权证书。”房屋买卖合同签订后，房屋所有权和该房屋的土地使
用权并不因买卖合同的成立和房屋的交付而自然转移，必须经房屋权属登记机关作出权
属变更登记后，房屋的所有权才发生转移;而房屋的土地使用权还需经同级人民政府变更
后才发生转移。因此，在房屋产权登记的案件中，房屋所有权证的持有人凭此证主张其
民事权利，提起民事诉讼，而与该证的颁发有利害关系的一方又对颁发房屋所有权证的
行为不服提起行政诉讼，从而出现民事争议与行政争议的交织。
①、预售商品房抵押登记。预售商品房抵押在我国房地产市场中大量存在。《城市
房地产抵押管理办法》第三条规定，预售商品房贷款抵押，是指购房人在支付首期规定
的房价款后，由贷款银行代其支付其余的购房款，将所购商品房抵押给贷款银行作为偿
还贷款履行担保的行为。《城市房地产管理法》第六十一条规定，房地产抵押时，应当
向县级以上地方人民政府规定的部门办理抵押登记。同时，《担保法》第四十一条规
定，当事人以本法第四十二条规定的财产抵押的，应当办理抵押物登记，抵押合同自登
记之日起生效。由此可知，预售商品房抵押是实行抵押登记生效要件主义，只有预售商
品房抵押人和抵押权人依法办理登记手续，预售商品房抵押才具有法律效力。如果预售
商品房购房人需要贷款等把预售商品房抵押出去，并办理了抵押登记，此时，当购房人
没有按照约定履行还款义务，那么抵押权人就会以预售商品房抵押合同提起民事诉讼。
而作为预售商品房的预售人对房地产管理部门的抵押登记行为不服提起行政诉讼，从而
出现行政争议与民事争议的交织。
①、土地使用权抵押登记。原国家土地管理局作出的《关于土地使用权抵押登记有
关问题的通知》规定：“土地使用权抵押权的设立、变更和消灭应依法办理土地登记手
续。土地使用权抵押合同经登记后生效，未经登记的土地使用权抵押权不受法律保护。”
可见，土地使用权抵押也是实行抵押登记生效要件主义。在土地使用权抵押登记中，由
于行政登记机关违法行使职权，致使同一土地使用权重复抵押、重复登记，当事人在抵
押权行使不能的情况下提起民事诉讼，或者对重复登记行为提起行政诉讼，从而出现行
政争议与民事争议的交织。
①、土地权属行政登记。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定：“农民集体
所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地
依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用
权。”根据上述规定，土地的所有权或使用权必须依法进行登记。如果土地的所有人或使
用人对侵权行为人提起民事诉讼，而侵权行为人认为该土地行政登记违法，提起行政诉
讼，要求撤销该土地所有权证或土地使用权证，则出现行政争议与民事争议的交织。
①、婚姻登记。在婚姻登记中，申请结婚登记的男女双方到婚姻登记管理机关办理
完结婚登记手续后，一方以感情不和为由向法院提起民事诉讼，要求离婚，法院认为夫
妻感情尚未破裂，判决不准离婚。当事人又以婚姻登记机关的登记行为违法，提起行政
诉讼，要求撤销该婚姻登记，则出现民事争议与行政争议的交织。
4、行政许可行为。
《行政许可法》第二条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其它组织
的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。由于行政机关的行政许可行为与民
事行为主体的资格相关联，直接决定其有无参与民事活动和民事诉讼活动的主体资格，
比如工商部门作出的市场主体的设立、法定代表人的变更等登记，因直接涉及民事行为
主体资格的取得、变更和消灭，如果行政相对人或相关人对该行政许可行为不服提起行
政诉讼，而被诉行政行为所针对的民事行为主体因民事争议又引发了民事诉讼，则会出
现行政诉讼与民事诉讼的交叉。再如，张某与杨某因采矿权问题发生争议，张某以其拥
有采矿许可证为由提起民事诉讼，要求杨某停止侵权。而杨某则以矿山管理部门颁发采
矿许可证违法为由，提起行政诉讼，要求撤销该采矿许可证，则出现行政争议与民事争
议的交织。
5、行政职权的交叉行使、越权行使。
由于目前行政法律法规并不十分健全，行政职权相互交叉的问题并未完全解决，因
此，在行政管理领域，两个或两个以上行政机关同时拥有对某一事项的行政许可职权，
如果某一事项的许可具有排他性，而具有交叉许可职权的行政机关又先后分别对甲和乙
作出了对该事项的行政许可，甲和乙在依据各自取得的行政许可实施民事行为时不可避
免地会产生民事纠纷，先取得行政许可的甲认为后取得行政许可的乙实施的行为侵权而
提起民事诉讼，同时甲还可能以某行政机关对乙实施的行政许可行为违法为由提起行政
诉讼;乙也可能在民事诉讼中以其实施的行为是经行政机关许可的不构成侵权为由进行抗
辩，同时也可能以某行政机关对甲实施的行政许可行为违法为由而提起行政诉讼，从而
引起行政争议与民事争议的交织。
行政职权的越权行使，即没有此行政许可职权的行政机关与有此行政许可职权的行
政机关先后对甲、乙分别行使了对同一事项的行政许可，甲、乙在实施行政许可的行为
时发生纠纷而提起民事诉讼，甲、乙也可能同时认为对方获得的行政许可违法而提起行
政诉讼，出现行政争议与民事争议的交织。如在土地使用权的抵押登记中，由于行政登
记机关违法行使职权，致使同一土地使用权重复抵押且重复登记，当事人在抵押权行使
不能的情况下提起诉讼，同时也可能对重复登记行为不服提起行政诉讼并附带提起行政
赔偿诉讼。
6、行政决定、命令行为。
有些行政决定、命令直接影响平等主体之间合法权益的实现，如某企业负债累累，
主管行政机关作出决定，关闭该企业，成立一个新的企业，将关闭企业的固定资产全部
交给新成立的企业，并指令关闭企业成立留守处，负责对外清理债权债务。这个行政决
定违反了国有企业以国家交给它的全部财产对外承担民事责任的规定，侵犯了债权人的
合法权益，债权人针对该主管行政机关的行政决定提起行政诉讼，又同时针对关闭工厂
提起履行债务的民事诉讼，则出现行政争议与民事争议的交织。
三、行政争议与民事争议交织的处理原则。
1、先行政、后民事的一般审理原则。
根据行政法的理论，行政行为一经作出便产生行政法上的效力，即具有公定力、确
定力、拘束力和执行力。行政行为非经法定程序不得撤销。当行政争议与民事争议交织
时，行政案件的裁判结果决定着民事案件中诉讼主体资格的确定、证据采信、案件事实
的认定及最终的裁判结果。此时，民事争议的处理结果须以行政争议的处理结果为前
提，实行“先行后民”，由行政诉讼解决行政争议后再审理民事案件。如，相邻权纠纷
中，原告以被告建房影响通风采光为由，诉请排除妨碍。被告以建房取得规划许可、施
工许可为抗辩事由时，行政许可是否合法有效是首要解决的问题，应先行通过行政诉讼
方式解决行政争议，再对民事争议进行审理。
2、先民事、后行政的特殊审理原则。
在行政与民事案件交织时，有些行政行为的合法性受到民事行为效力的制约，行政
争议的处理结果须以民事诉讼的处理结果为前提时，实行“先民后行”。此类案件中，民
事争议是行政和民事共同关注的焦点与核心所在，它决定和影响着行政争议的处理，在
行政行为之前争议就已存在，无论行政诉讼还是民事诉讼其起诉之目的均归结于民事权
益之争。如建设部《城市房屋权属登记管理办法》第十七条第二款规定：“申请转移登
记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件”。《城市房屋产
权产籍管理暂行办法》第二十条也同时规定：“因房屋产权引起的纠纷，可以由当事人共
同协商解决，也可以申请房地产仲裁机构仲裁或者诉请人民法院裁决”。根据该规定，在
房屋转移登记的案件中，作为房屋转移登记证据的合同、协议、证明等文件是否合法有
效，是决定房屋登记是否合法的先决条件。案件的核心是房屋产权的归属问题，即使颁
证行为解决，产权纠纷依旧，因此，应引导当事人通过民事诉讼确定房屋所有权归属。
在房屋权属民事争议裁判后，再对行政案件进行审理。
3、行政、民事一并审理原则
由于行政争议的解决和民事争议的解决是一个连贯的完整的过程，行政争议的裁判
结果对民事争议有约束力，且可直接作为解决民事争议的依据。因此，目前有两种观
点，一种观点认为，当行政诉讼一并解决相关的民事争议时，如果民事部分案情比较简
单，可以合并审理，先审理行政部分，再审理民事部分;如果民事部分案情比较复杂，则
可以采取分案审理的方法，即先对行政部分审理并作出判决后，再由同一审判组织继续
审理相关的民事部分。另一种观点认为，民事诉讼与行政诉讼是两种性质不同的诉讼，
其适用的审判程序和审判原则互不相同，当行政诉讼一并解决相关民事争议时，无论民
事部分复杂与否，均应对行政案件和民事案件分别立案，对民事部分案情简单的，可以
与行政案件合并审理，先审理行政部分，再审理民事部分;如果民事部分案情复杂，则采
取分别审理的方式，即先审理行政案件并作出判决后，再由行政案件的同一审判组织审
理相关民事争议 12。
四、行政附带民事诉讼。
1、行政附带民事诉讼的法律依据。
行政附带民事诉讼是指在行政诉讼过程中，法院根据当事人或利害关系人的请求，
受理与被诉具体行政行为密切相关的民事争议，将两种不同的争议并案审理，在解决行
政争议的同时，附带解决民事争议的制度 13。《行政诉讼法》没有明确规定行政附带民
事诉讼制度，目前关于行政附带民事诉讼唯一的法律依据就是最高法院《关于执行〈中
华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十一条的规定：“被告对平等主体之间
的民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，
人民法院可以一并审理。”从该规定看，人民法院处理行政争议附带解决民事争议需要具
备以下条件：
一是以行政诉讼的成立为前提，行政诉讼成立是附带民事诉讼成立的前提条件。当
事人在提起行政诉讼时附带提起民事诉讼，如行政诉讼的起诉被法院裁定不予受理，所
附带的民事诉讼也随之被法院裁定不予受理，起诉人只能单独提起民事诉讼。
二是同时存在行政诉讼与民事诉讼，即行政案件及民事案件均依法成立，符合受案
条件。
三是行政争议与附带的民事争议之间具有关联性，即被诉具体行政行为处理的事项
涉及到当事人之间的民事权利义务关系。
四是两种性质的诉讼请求之间具有关联性，行政附带民事诉讼必须有一个行政法性
质的诉讼请求，即行政诉讼原告认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，要求法
院对该具体行政行为进行司法审查。同时必须有民事性质的诉讼请求，要求附带民事诉
讼的被告停止侵害，排除妨碍，赔偿损失等。一种是行政争议性质的诉讼请求，一种是
民事争议性质的诉讼请求，是平等主体之间的争议。两种争议之间的联系表现为都是由
同一民事行为引起，且民事争议的解决依赖于行政争议的解决。
五是行政诉讼案件和附带民事诉讼案件属于同一法院管辖。
六是当事人在行政诉讼过程中提出民事诉讼，即两个诉讼必须发生在同一诉讼程序
中，且民事诉讼请求应在一审审理期间提出，二审期间不得提出附带民事诉讼。
2、行政附带民事诉讼的必要性与可行性
①、行政、民事附带诉讼的必要性
通过行政附带民事诉讼的方式审理行政、民事争议交织案件，不仅符合行政与民事
争议交织案件本身的特征，而且还能体现附带诉讼的优益性：
第一、维护司法统一。这是行政附带民事诉讼最根本的原因。将行政争议与民事争
议分开处理，适用不同的程序，可能会得到内容相冲突的两份判决。从判决的既判力来
讲，生效的行政判决和民事判决都是法院代表国家作出的裁判，有相同的法律效力，不
存在哪个优先的问题。认可其中一个判决，或者完全否定两个判决都不利于维护我国司
法的尊严和法律的统一。适用行政附带民事诉讼则可解决这一问题，由同一个审判庭对
两种争议进行合并审理，法庭就不会作出内容抵触的判决。
第二、提高诉讼效率。行政、民事争议交织案件中，当事人在身份上有重叠，行政
诉讼的当事人也是民事诉讼的当事人，将两种争议一并解决，对法院来说，减少了许多
程序上的重复，能够提高法院的审判效率。同时法庭可以当庭认证争议的全部证据，前
一争议的解决又有利于后一争议的审理，有利于法院公正、迅速解决全部纠纷。对当事
人来说有利于尽快实现自己的合法权益。如 1998 年 1 月 10 日，《法制日报》刊登的一
则案件，标题是“一起纠纷八次裁判，两种诉讼孰先孰后”。报道了历经法院八次裁判，
纠纷仍没有得到解决的“焦作房产纠纷案”，法院对该案的处理过程较为典型地说明了建
立行政附带。民事诉讼制度的现实必要性 14。
①、行政附带民事诉讼的可行性。
建立行政、民事附带诉讼是必要的，也是可行的，理由是：
第一、外国相关制度的借鉴。
对于因同一法律事实引起行政和民事两种性质不同但又相互关联的争议案件的处
理，目前国外有两种解决方法：一种是以法国为代表的大陆法系国家，由于存在行政法
院和普通法院之分，此类案件完全由某种法院审理会引起两套法院之间的矛盾，因此他
们采取分别审理的办法。如果某一争议的解决构成另一争议解决的前提时，先中止后一
争议的审理，待前一争议作出裁判以后，作为后一争议解决的依据。至于是先审民事争
议还是行政争议，因具体案情而定 15。这种审理方式程序繁琐，增加了当事人的诉累，
也不符合诉讼经济的原则。而以英国、美国为代表的英美法系，由于没有行政法院和普
通法院之分，因此，他们采用附带诉讼的方式来解决。这既减少了当事人的诉累，又符
合诉讼经济的原则，还可以避免人民法院就同一事实作出相互矛盾的判决。
由于我国实行的是由普通法院审理行政案件，虽有行政审判庭、民事审判庭、刑事
审判庭之分，但他们只不过是一种内部分工而已，各种法庭都是以人民法院的名义而非
人民法院某一审判庭的名义在行使审判权，他们所作的判决都是人民法院的判决。因此
我国完全可以简借鉴英美法系国家的作法，实行民事附带行政诉讼或者行政附带民事诉
讼并行的制度。
第二、国内刑事附带民事诉讼制度的借鉴。
我国《刑事诉讼法》中早已确立的刑事附带民事诉讼制度，为我国民事附带行政诉
讼或者行政附带民事诉讼并行的制度的建立提供了可供借鉴的审判经验，毕竟同为附带
诉讼，在产生原因、诉讼程序上还是具有相似之处的。需要指出的是对于刑事案件只能
由刑事法庭来审理，其原因在于刑事审判涉及公民的生命和人身自由，为此应由专业的
刑事审判人员审理，所以只能是刑事附带民事诉讼而不能是民事附带刑事诉讼。行政诉
讼涉及公共利益，应优先于民事诉讼，因此，民事案件由行政庭附带审理。
行政附带民事诉讼不仅必要而且可行。实际上，在行政争议与民事争议相关联的案
件中，法院在审理行政争议的同时已经对民事争议进行了审理，因为法院在审查行政行
为合法性的过程中不可能无视当事人之间的民事争议。房屋产权登记行政案件，都是由
原告与第三人之间的房屋产权争议引起的，房屋产权是问题的核心。双方在行政诉讼中
都想证明自己对争议房屋拥有所有权，法院在审理过程中主要针对民事争议进行审查，
然而依据现行法律规定，行政审判无法对民事争议作出裁判，结果只能是撤销或维持行
政行为，民事争议无从解决。如果将行政诉讼与民事诉讼相结合，用行政附带民事诉讼
的方式处理行政争议与民事争议相关联的案件，就彻底解决了以往行政诉讼中“官了民不
了”的难题。
3、行政附带民事诉讼的范围。
从审判实践来看，要明确界定行政附带民事诉讼的范围，应限于与行政争议有关的
民事争议，凡是与被诉行政行为有法律上关联的民事争议，就可以包括在附带的范围
内。行政附带民事诉讼范围主要是：
①、不服行政确认行为。如当事人不服行政机关的确权决定，要求确认某项权利属
于自己而提起的诉讼;当事人不服行政机关的确权决定，另一方则要求获得民事赔偿;当事
人不服行政机关的确权决定，要求撤销行政确权决定，并责令对方当事人承担民事责任
的诉讼等。
①、不服行政裁决行为。如土地确权裁决案。甲、乙双方对宅基地使用权有争议，
经土地管理部门裁决后，甲不服而提起行政诉讼，乙则就相邻关系对甲提起民事诉讼。
①、不服行政许可行为。如规划管理部门许可甲在某处建房，乙得知后认为影响其
通行而阻止甲建房，并提行政诉讼，甲则以排除妨碍为由向法院提起民事诉讼等。
①、不服行政处罚案。如被处罚人不服行政处罚，同时对处罚所涉及的民事赔偿内
容有异议而提起的诉讼。
4、不宜列入行政附带民事诉讼的范围的情形。
①、 行政赔偿诉讼。
行政赔偿诉讼与行政附带民事诉讼有本质的区别，(1)、两种诉讼与被诉的具体行政
行为的因果关系不同。行政赔 偿诉讼的行政赔偿与被诉的具体行政行为有直接的因果关
系，而行政附带民事诉讼中的民事赔偿虽然同被诉的具体行政行为有关联，但不是由被
诉的具体行政行为直 接造成的;(2)、两种诉讼的被告不一致。行政赔偿诉讼的被告是作
出被诉的具体行政行为的行政机关，行政附带民事诉讼的被告是产生民事争议的民事相
对方。 所以，行政赔偿诉讼不属于行政附带民事诉讼的范围，它是一种特殊的诉讼。
①、 行政调解或仲裁裁决。
当事人在行政机关的主持下，在自愿的基础上达成的调解协议，一般不具有法律效
力，也不必然产生强制执行力，当事人可以自愿履行，也可以不履行。当事人在达成协
议后又后悔，向人民法院起诉，人民法院在诉讼中不必审理行政机关 的调解活动，只针
对当事人之间的民事争议，根据原告的诉讼请求作出裁判，不必撤销行政调解协议。因
此，当事人不服行政调解协议而提起的诉讼不属于行政附带 民事诉讼的范围，应为单纯
的民事诉讼。基于同样的道理，当事人不服行政仲裁裁决而提起的诉讼也不属于行政附
带民事诉讼的范围。
①、 行政不作为。
如果行政机关对权属争议不处理，构成了行政不作为，法院仅能对行政机关的这种
违法行为作出认定，而不能对权属争议直接作出处理。因此，当事人行政机关行政不作
为提起诉讼，同时又要求人民法院直接解决民事争议，不能作为行政附带民事诉讼来处
理。
①、行政机关未予裁决的民事行为。
当事人实施的一种行为既违反了行政法律规范，又给第三方造成损害，行政机关只
对行为人进行行政处罚，未损害赔偿问题作出裁决，这时行政相对人或受害人提起行政
诉讼时，受害人要求解决民事争议。这种情况下的两个诉讼虽有联系，但没有直接的利
害关系，具体行政行为是否合法不对当事人的民事争议产生影响，不符合行政附带民事
诉讼的条件，不能作为民事附带提起民事诉讼 16。
①、审理行政附带民事诉讼案件应注意的几个问题。
①当事人。行政附带民事诉讼中，行政诉讼部分当事人地位是明确的，原告为有权
提起行政诉讼的公民、法人和其他组织，被告是作出具体行政行为的行政机关。附带民
事诉讼的当事人应当为民事争议的双方主体，行政诉讼的原告既可能是附带民事诉讼的
原告，也可能是附带民事诉讼的被告，但行政机关不能作为附带民事诉讼的当事人。
①审理行政附带民事诉讼案件在适用法律和遵循的法律程序上具有双重性，除适用
行政诉讼法有关规定外，还要适用民事诉讼法。行政诉讼法有规定的，适用行政诉讼
法，行政诉讼法没有规定的，可以适用民事诉讼法的有关规定。
①在诉讼权利上，民事诉讼部分当事人之间可以调解、和解，被告有权提出反诉
等，不受行政诉讼法相关规定的限制。
①在行政诉讼的起诉期限与民事诉讼的诉讼时效冲突上，应当同时满足两种争议对
时限的规定，即行政诉讼未超过行政诉讼法规定的起诉期限，民事诉讼也未超过民事诉
讼法规定的诉讼时效。对于行政诉讼已超过行政诉讼的起诉期限但民事诉讼未超过民事
诉讼时效的，当事人可以单独提起民事诉讼。反之亦然。
①在审理方式上，第一，证据问题。行政诉讼部分遵循行政诉讼法的证据规则，民
事诉讼部分遵循民事诉讼法的证据规则。在举证责任的承担上，民事诉讼部分的举证责
任实行“谁主张，谁举证”，不受行政诉讼法中被告负主要举证责任原则的约束，行政主
体仅就其被诉具体行政行为的合法性承担举证责任。行政诉讼的第三人与被告在举证内
容上会发生重合，但是第三人出示的证据不得成为行政诉讼被告的证据，民事诉讼与行
政诉讼的举证责任不可发生转移。第二，调解问题。根据《行政诉讼法》的规定，行政
案件(除行政赔偿案件外)不适用调解。行政附带民事诉讼中的附带民事部分可以适用调
解。第三，审理方式问题。行政附带民事诉讼的审理一般有三种方式：其一，附带民事
诉讼与行政案件一并审判。附带民事诉讼与行政诉讼之间的因果关系清楚、案件事实简
明无异议时，人民法院应将两种诉讼一并审理以迅速、及时地解决争议。其二，附带民
事诉讼与行政案件分开审理，一并作出判决。其三，附带民事诉讼与行政案件分别审
理、分别判决。附带民事诉讼关系复杂、案情事实以及与行政案件的内在关联性含混不
清、一时难以查明，如果一并审理，会超过行政诉讼的法定审理期限，影响行政案件的
及时解决。第四，审理期限问题。人民法院审理行政案件应当在立案之日起 3 个月内作
出一审判决。而适用普通程序审理的民事案件审理期限为 6 个月。一般情况下行政附带
民事诉讼的审理期限也应为 3 个月，如果民事部分较为复杂不能在 3 个月之内审结的，
可以在行政案件审结后，继续审理附带民事部分。第五，审判组织问题。行政附带民事
诉讼，审判组织应当统一为合议庭。
①行政诉讼与民事诉讼交织时的裁判问题。
在审判实践中，行政诉讼与民事诉讼交织，涉及到以下三个个方面的裁判问题：
一是行政争议与相关民事争议并存时行政诉讼一并审理的判决问题。由于对行政争
议与相关民事争议并存时行政诉讼 一并审理的审判程序存在两种观点，因此，在判决方
式上必然会因审判程序不同而出现两种裁判方式：一种是将行政争议与相关民事争议作
一案审理后作出的行政附带民事判决书;一种是将行政争议与相关民事争议分别立案合并
审理或分案审理后作出的行政判决书和民事判决书。
二是与身份有关的行政案件与民事案件交织时的判决问题。对于与身份有关的行政
案件的合法性审查和选择判决方式时，考虑因行政行为而产生的新的身份关系和财产关
系。如在诉离婚登记的案件中，如果当事人已经重新办理了新的结婚登记，即使离婚登
记行为违法也不能撤销，只能适用确认判决，否则，当事人就会出现两个婚姻关系。
三是行政侵权与民事并存时的行政赔偿案件的裁判问题。在行政侵权与民事侵权并
存的行政赔偿案件中，行政赔偿责任与民事赔偿往往交织在一起，使行政赔偿责任的大
小很难确定。如在诉公安机关不履行保护人身权、财产权的行政赔偿案件中，公安机关
因没有履行法定职责给当事人造成了人身或财产损害所就好承担的行政赔偿责任往往与
直接侵害人的民事赔偿责任交织在一起，如何确定行政赔偿责任的大小和赔偿数额是一
个难点问题。对于这类案件，应区别民事侵权责任与行政侵权责任，综合考虑行政违法
行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素确定行政赔偿责任的大小和赔偿数额。
如在行政赔偿中，生效的民事判决已将行政侵权与民事侵权共同造成的损害认定为民事
侵权造成的损害，且判决民事侵权人承担全部损害赔偿责任，则行政赔偿诉讼不应再认
定违法行政行为给当事人的合法权益造成了损害，应判决驳回其诉讼请求。
①在上诉时，如果当事人就行政部分和民事部分一并提出上诉，应当一并审理。如
仅就判决书中的行政判决部分或者民事判决部分单独提出上诉，应当视为其接受另一部
分判决内容，没有必要在二审中再行审理，相应的案件当事人可以退出案件诉讼。二审
只需在裁判文书中对此予以交代即可。
①、执行。行政附带民事诉讼判决，由人民法院执行庭分别依照《行政诉讼法》和
《民事诉讼法》的有关规定执行。行政机关依法有强制执行权的，也可以自己执行。如
果行政部分的判决与民事部分的判决同时生效，则两部分的判决应当同时执行。如果当
事人对行政附带民事诉讼判决书的行政部分上诉，对民事部分没有上诉的，不宜对民事
部分先行执行，而应在二审法院就行政部分作出最终判决后，再决定是否执行，但当事
人对行政部分不上诉，仅对民事部分上诉的，人民法院可以就行政部分先行执行，而不
必等到二审法院对民事部分作出终审判决后再一起交付执行。人民法院对行政部分和附
带民事部分分别作出判决的应当分别执行，即先执行行政部分的判决后执行附带民事诉
讼部分的判决。
文章来源：中顾法律网 (免费法律咨询，就上中顾法律网）
