我国非全日制就业问题及有关建议近年来,以小时工为主要形式的非全日制就业在我国许多地方呈现迅速发展的趋势。特别是在餐饮、超市、社区服务等领域,用人单位使用的小时工越来越多。据有关部门估计,目前我国城镇大约有6000～7000万人从事各种灵活就业,其中有相当一部分人从事非全日制就业。由于现行的劳动保障法律法规体系是以传统的全日制就业形式为调整对象的,国家和大多数地方都没有制定有关非全日制就业的法律法规,以致用人单位在非全日制用工方面无法可依,难以操作。这种状况不仅影响非全日制就业的健康发展,而且也使非全日制就业人员的权益得不到法律保护。在2002年9月中共中央和国务院召开的全国再就业工作会议上,中央领导强调要大力发展非全日制等灵活多样的就业形式。在会后下发的《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》中,明确提出了“对下岗失业人员以非全日制、临时性和弹性工作等灵活形式就业的,要适应其特点,抓紧制定劳动关系形式、工资支付方式和社会保险等方面的配套办法,保障他们的合法权益。”因此,要尽快将非全日制就业纳入规范化、法制化的轨道上来,充分发挥非全日制就业制度在促进就业和深化企业用人制度改革方面的重要作用。一、非全日制就业的重要意义非全日制就业是与非全日制用工相对应的。两者实际上指的是同一事物的两个方面:从劳动者的角度来讲就是非全日制就业,从用人单位的角度来讲是非全日制用工。从劳动力的供求关系来看,只有产生非全日制用工需求,才会相应出现非全日制就业。非全日制就业(或用工)是随着市场经济的不断发展而出现的,并且比较灵活、便捷,适应用人单位和劳动者双方的实际需要。从国际上看,非全日制就业已成为世界各国推广灵活就业的一种重要形式。欧盟为缓解各成员国失业率较高的压力,颁布了《非全日制工作法令》,要求雇主为全体雇员提供弹性就业机会。非全日制就业是欧盟各国实施弹性就业发展战略中最普遍推行的做法。许多欧盟国家非全日制就业人数占劳动力总数的比重达到1/4～1/3左右(1997年),其中荷兰占37%,英国占24%。国外经验表明:推行非全日制就业不仅使广大劳动者能够分享就业机会,减少失业,而且有利于企业降低人工成本,适应灵活用工需求,提高市场竞争力。从总体上看,在我国促进非全日制就业的重要意义主要表现在以下几个方面:一是适应企业灵活用工的客观需要。在市场经济条件下,企业用工需求取决于生产经营的客观需要。市场行情的不断变化,使企业生
产经营必须及时进行相应的变换或调整,从而对用工规模和方式也要随之变化。同时,企业为追求利润的最大化,也要尽可能降低人工成本。实际上,非全日制用工的人工成本明显低于全日制用工。因此,越来越多的企业根据生产经营的需要,采用包括非全日制用工在内的一些灵活用工方式。从2001年以来,一些地方劳动保障部门陆续制定了有关非全日制用工的政策规定,将非全日制用工纳入制度化、规范化的轨道上来,突破了过去在计划经济体制下形成的全日制用工的单一模式,推动用工制度朝着适应市场经济体制要求的方向发展,适应用人单位灵活用工和降低人工成本的需求和劳动者自主选择灵活就业的需要,符合国际上灵活就业发展的潮流,是深化我国用工制度改革的一个新的突破口。灵活就业已经成为广大下岗职工、失业人员寻求再就业的重要途径,并且在促进就业与经济发展以及满足城镇居民生活需要等方面发挥重要作用。二是促进下岗职工和失业人员再就业。近年来,下岗职工和失业人员再就业难的问题十分突出。在劳动力市场供过于求的矛盾非常尖锐、下岗职工和失业人员的就业竞争能力较差的情况下,各种灵活就业形式便成为下岗职工和失业人员寻求再就业的主要途径。其中,非全日制就业在促进下岗职工和失业人员再就业方面正在发挥越来越重要的作用。三是有利于缓解劳动力市场供求失衡的矛盾,减少失业现象。国外的经验表明,通过推广非全日制就业方式,使劳动者分享有限的就业岗位,可以扩大就业容量。因此,一些国家制定鼓励企业使用非全日制员工的政策,以增加就业机会。目前,我国劳动力大量过剩,劳动力供求关系严重失衡,就业机会短缺。在这种背景下,企业实行非全日制用工制度,可以使企业在对人力资源的客观需求总量不变的条件下,招用比全日制职工更多的非全日制职工,从而产生就业岗位的扩增(甚至是倍增)效应,将会出现另一种意义上的“三个人的饭,五个人吃”的现象,给广大劳动者提供更多的就业机会。二、非全日制就业面临的主要问题(一)工时问题关于非全日制就业的工时如何界定的此文共有5页上一页12345下一页问题,目前国家没有规定。这一问题不仅涉及工时标准,而且也关系到如何界定非全日制就业的概念和适用范围。在一些建立小时工用工制度的地区,对小时工的工时作了明确规定。譬如,上海市将小时工的工作时间限定为低于相应的法定标准工时的一半。如果用人单位使用小时工的工作时间超过法定标准工时的一半以上,就应当按照全日制用工的有关规定进行管理。劳动者在多个用人单位从事小时工的劳动时间,总计不得超过法定最高工作时数。
然而,一些用人单位使用的小时工的工作时间实际上超过全日制用工的标准工时的一半。如果按照以上地方对小时工工时的限定,用人单位或者需要缩短小时工的工作时间,或者只得将小时工转为全日制职工,但这些调整都与企业根据生产经营状况对使用小时工的工时需求无关。至于对小时工工作时间做出上述限定的目的是为了限制用人单位多招用小时工,也与市场经济条件下用人单位根据生产经营的需要自主用工的原则不相符。不仅如此,小时工只是非全日制就业的形式之一。从国外有关定义来看,一般都是针对非全日制就业做出规定,而不单独对小时工的工时做出限定。国际劳工组织将非全日制就业定义为:非全日制就业是指其正常工作时间少于可比性全日制正常工作时数。欧盟将全日制就业的定义为少于法定的、集体合同规定的或惯例的工作时间的就业。许多市场经济国家对非全日制就业的工时界定都比较宽。譬如,美国、日本、瑞典、澳大利亚等国规定每周工作时间不满35小时就属于非全日制就业;芬兰、马来西亚规定每周工作时间不满30小时就属于非全日制就业;法国规定非全日制就业为每周或日工作时间比法定工时少于1/5;经合组织为便于成员国进行有关非全日制就业的国际比较,规定每周工作时间少于30小时为非全日制就业。因此,从促进非全日制就业的宗旨出发,根据我国非全日制就业发展的客观状况,并借鉴国际上的经验,有必要对非全日制就业的工时问题由国家做出统一规定。对于目前一些地方出台的对小时工工时的限制性规定是否合理的问题,还有待于实践的检验和进一步研究。(二)劳动关系问题在非全日制就业形式下,如何确立劳动者与用人单位之间的劳动关系,是需要从立法上予以明确的问题。同时,非全日制就业人员可能与两个或两个以上用人单位建立双重或多重劳动关系的现象也就自然会出现。如何对待和规范这方面的问题,也需要从立法上予以解决。我国现行的关于劳动关系的法律法规是针对全日制用工形式而制定的。但对于非全日制用工这样一种灵活的用工形式,如果在确立劳动关系方面仍然全盘照搬全日制用工的有关规定,显然是不合适的。因此,需要根据非全日制用工的特点,制定有关非全日制用工形式下处理劳动关系的新规定。上海市于2001年11月15日颁布《上海市劳动合同条例》,对非全日制劳动合同做出特别规定,其中包括:订立非全日制劳动合同可以采用书面形式,也可以采用其他形式;非全日制劳动合同当事人未约定用工期限的,任何一方均可以随时通知对方终止劳动关系。非全日制劳动者可以与用人单位建立双重或多重劳动关系。上海市在上述关于非全日制劳动合同的规定中,允许以非书面合同的其他形式(主要是口头协议)确立劳动关系,并允许建立双重或多重劳动关系。这些规定不仅突破了《劳动法》关于劳动合同应当以书
面形式订立的规定,而且突破了在全日制用工形式下禁止建立双重或多重劳动关系的限制,适应非全日制就业的客观需要,也符合国际上的通行做法。(三)最低工资标准问题目前,我国非全日制就业人员主要是小时工,他们的劳动报酬按小时计算。一些地方针对小时工用工形式灵活、雇用契约多样化、劳动关系多元化、按小时计酬等特点,制定并实施与之相应的小时最低工资标准。从2002年以来,北京、天津、上海、江苏以及深圳、大连、青岛、太原、黄石等地陆续颁布了小时最低工资标准。在制定小时最低工资标准中最突出的问题就是如何处理小时最低工资标准是否直接包含应缴纳的社会保险费的因素在内。在已经出台小时最低工资标准的地区,对这一问题的处理办法至少可分为以下三种:第一种办法:是将应缴纳的社会保险费直接纳入小时最低工资标准(或小时最低劳动报酬)之中。譬如,大连市于2001年10月规定:小时工的小时最低工资标准为5元。在制定这一标准时,已经将小时工由个人承担缴纳社会保险费的因素考虑在内,即小时最低工资中包含应缴纳的社会保险费。第二种办法:是将最低工资标准与个人应缴纳的社会保险最低缴费额之和统称为“最低工资”,而不直接将社会保险缴费因素直接纳入最低工资标此文共有5页上一页12345下一页准之中。这一做法是由江苏省制定并实施的。2002年6月,江苏省在重新调整该省最低工资标准时,规定最低工资是指省人民政府公布的企业最低工资标准和依法应由个人缴纳的社会保险(含养老、医疗、失业)最低缴费额,要求各类企业在执行最低工资时,应包括上述两部分,并在调整企业最低工资标准的基础上,将小时工最低工资标准调整为:一类:元/小时;二类:元/小时;三类:元/小时;四类:元/小时。但是,江苏省调整最低工资口径的做法,容易将“最低工资”与“最低工资标准”这两个概念相混淆。第三种办法:是不将社会保险缴费因素直接纳入最低工资标准之中,但又在制定最低工资标准时,间接地将个人承担的社会保险缴费与最低工资标准挂钩,规定最低工资标准是个人缴纳社会保险费之后的实得工资收入。这是上海市制定的办法,其标准也可以称之为“缴费后的最低工资标准”。上海市于2001年8月6日颁布小时工小时最低工资标准为4元,其中不包括个人缴纳的社会保险费。但上海市规定小时工的劳动报酬包括工资和社会保险费。如果用人单位按小时最低工资标准向小时工支付工资,那么小时工个人应缴纳的社会保险费由用人单位支付,以确保小时工实际获得的工资收入不低于最低工资标准。因此,尽管上海市没有将个人缴纳社会保险费的数额直接纳入小时最
低工资标准之中,但实际上在制定小时最低工资标准时,已经将个人缴纳社会保险费的因素与之联系在一起,确保个人缴费后的实得工资不低于最低工资标准。(四)社会保险问题目前,在已经出台有关小时工的政策法规的地区中,只有上海、大连等少数地方对小时工的社会保险问题做出明确规定。根据上海市颁布的有关规定,小时工应参加社会保险,由用人单位和小时工按规定缴纳社会保险费。缴费基数按用人单位支付给小时工的工资收入确定。用人单位和小时工的缴费比例分别按本市对单位和个人规定的缴费比例确定。即用人单位按小时工工资收入的%缴养老保险费,按12%缴医疗保险费,按2%缴失业保险费,三项合计为%;小时工按本人工资收入的6%缴养老保险费,按2%缴医疗保险费,按1%缴失业保险费,三项合计为9%。小时工在一个以上单位工作的,其社会保险费由相关单位分别缴纳。上海市还规定按小时投保的最低标准,初步测算为每小时2元左右。在医疗保险待遇方面,小时工在累计缴费满三个月起,且继续缴费的,可享受基本医疗保险待遇三个月。之后必须按规定连续缴费,才能继续享受基本医疗保险待遇。小时工在劳动过程中因公负伤或者患职业病的,用人单位应当承担相应的经济责任。此外,上海市还规定对于在非正规就业组织中的从业人员,由个人全部承担社会保险缴费,其缴费基数按上海市最低工资标准(490元)计算,在养老、医疗、失业等三项保险的缴费比例分别按缴费基数的16%、14%、1%,合计占缴费基数的31%,比正规企业及其职工缴费比例的总和(%)约低1/3。据此推算,每月需缴纳社会保险费152元。虽然降低了缴费标准,但享受的社会保险待遇不变。在非正规就业组织中参保的小时工,也是按照上述规定执行的。大连市规定小时工应在社会保险经办机构办理个人社会保险登记建户,按规定缴纳社会保险费(包括养老、医疗、失业三项保险)。其中,养老保险费按不低于本市上年度社会月平均工资的60%的18%缴纳;失业保险费按本市上年度社会月平均工资的1%缴纳;基本医疗保险按本市现行有关规定缴纳。用人单位未给小时工缴纳工伤保险的,由用人单位按该市工伤保险有关规定执行。从目前一些地方对非全日制就业人员的社会保险问题的处理情况来看,主要存在以下问题:一是由于国家对此没有制定相应的法律法规,使地方在自行制定有关规定时,缺乏必要的立法依据;二是多数地方没有对非全日制就业人员的社会保险做出明确规定,使非全日制就业人员的社会保险无法办理;三是在上海等已经制定有关规定的地方,对用人单位及其小时工缴纳社会保险费的标准,是按照现行的针对全日制职工及其所在用人单位的缴费比例确定的,没有充分考虑两者之间存在显著不同而应在缴费比例上有所差别,这与用人单位灵活用工
和降低人工成本的需求不相适应,因而不利于非全日制就业的发展;四是在地方制订了非全日制就业人员参保政策的条件下,非全日制就业人员是否都能参加社会保险,还缺乏行之有效的管理办法。三、意见和建议根据对非全日制就业问题的初步研究,我们认为:应当高度重视推广非全日制就业在深化劳动保障制度改革、促进企业发展和增加就业机会等方面的重要作用。有关部门要充分认识推广非全日制就业、促进非全日制就业的重此文共有5页上一页12345下一页要意义,在全国范围内加紧推行建立规范的非全日制就业制度,这将是我国在全面推行劳动合同制度之后的又一次重大突破,有利于企业运用与生产经营和市场竞争需要相适应的灵活用工办法,并有助于解决日益严重的就业问题。要把推行非全日制就业制度作为进一步深化劳动保障制度和促进就业(特别是下岗职工再就业)的新的重大举措,有关部门应组织力量对这一问题进行专门研究,制订关于建立和规范非全日制就业制度的法规或规章以及相关配套的政策措施。为此,提出以下意见和建议:(一)非全日制就业的界定工时标准是界定非全日制用工就业的基本问题。目前,我国非全日制就业主要以小时工或钟点工的形式出现的,国家还没有对非全日制就业做出统一规定。只有上海等少数地方对小时工用工问题制订了相应的规定。根据我们对一些企业使用小时工的情况以及地方出台的有关政策规定的调研,并参考国际上关于非全日制就业的一些主要定义,建议将我国非全日制就业界定为劳动者平均每日工作时间不超过法定全日制工时的3/4的就业形式。上述界定比较符合目前我国一些企业采用非全日制用工形式的客观情况,也适应非全日制就业人员的实际需要。不仅如此,这一界定与许多市场经济国家关于每周工作不满30或35小时就属于非全日制就业的一些主要定义比较一致或接近。(二)非全日制就业的劳动关系在非全日制用工形式下,用人单位招用符合建立劳动关系条件的非全日制员工,应当与其订立劳动合同。订立劳动合同是确定双方建立劳动关系的必要形式。非全日制劳动合同的内容和形式可以比全日制劳动合同大为简化和灵活。非全日制劳动合同的内容应包括工作时间、岗位职责、劳动报酬及支付条件、劳动条件以及其他必要事项,由双方协商确定。非全日制劳动合同不必由各地劳动保障行政部门提供合同样本,而是由用人单位和劳动者根据国家和地方关于非全日制劳动合同问题的有关规定,经协商后自主确定合同内容。
订立劳动合同的方式,一般采取书面形式;如果劳动者愿意采取口头协议形式,也可以认定双方具有劳动合同关系。鉴于我国现阶段在经济领域还存在信用问题,口说无凭,容易发生争议,因此,应提倡以书面形式订立劳动合同为宜。非全日制劳动合同的解除或终止条件以及手续,也应比全日制劳动合同更加简便。如果非全日制劳动合同当事人未约定用工期限的,任何一方均可以提前通知对方终止劳动关系。非全日制就业人员可以与两个或多个用人单位建立劳动关系。(三)非全日制就业的小时最低工资标准非全日制就业一般按小时计酬,因此需要制定并实施与之相应的小时最低工资标准。非全日制就业的小时最低工资标准应包含个人缴纳社会保险费的因素。个人应缴纳的社会保险费属于“支出”的性质,其本身并不属于工资范畴,只是在制订最低工资标准时,作为考虑的一个因素,即最低工资标准可以根据社会保险缴费的需要而进行适当调整。在制订非全日制就业的小时最低工资标准时,既综合考虑目前我国非全日制就业人员的职业不够稳定、工作时间较短、福利待遇偏低等因素,又要考虑个人需依法缴纳社会保险费等因素来合理确定,将其确定在比全日制用工形式下按标准工时折算的每小时最低工资标准高一定幅度的水平上。各地方在制定小时最低工资标准时,除综合当地城镇居民消费价格指数、赡养系数、恩格尔系数、城镇居民最低收入组人均月消费性支出等因素进行测算之外,还应将个人应承担的社会保险缴费因素直接纳入最低工资标准之中。如果非全日制就业人员的社会保险缴费完全由个人负担,应将原本由用人单位和个人分担的社会保险缴费总和作为由个人承担的社会保险缴费,并直接纳入最低工资标准之中。(四)非全日制就业的超时加班非全日制就业人员每月超过双方约定工时总和的工作时间属于超时加班。为制约用人单位安排非全日制员工超时加班,保障非全日制员工的合法权益,应规定非全日制员工在同一工作单位每月加班时间一般不超过双方约定工时总和与法定全日制标准工时总和之间的差额。用人单位应参照《劳动法》的有关规定,向非全日制员工支付超时加班工资。(五)非全日制就业的社会保险在非全日制就业形式下的社会保险方面应实行比较灵活和优惠的政策。为促进非全日制就业的发展,在用人单位和非全日制就业人员参保形式以及缴费标准上,不必照搬针对全日制用工形式所制定的现行的社会保险政策。要制订适应非全此文共有5页上一页12345下一页日制就业特点的投保办法,并
适当降低非全日制就业人员参保的门槛以及缴费标准。在投保和缴费方式上,可以采取两种可供选择的办法:一是由用人单位和劳动者分别按规定标准缴费;二是将个人作为完全独立的投保主体,由个人承担全部缴费,用人单位应在支付工资时按国家规定,将个人缴费因素包含在工资之中,不再另行承担缴费义务。这两种办法由用人单位和非全日制就业人员协商选择。同时,在缴费标准上,不论是在缴费基数还是在缴费比例上,都应比全日制用工形式下的相应标准低一些,特别是完全由个人承担缴费的,降低缴费标准的幅度应当更大,使个人能够承受。鉴于社会保险具有一定的强制性,在规范非全日制就业形式下的社会保险缴费方面,对用人单位和非全日制员工应采取必要的制约措施,如对个人缴费实行由用人单位代扣代缴、并由开户银行配合操作的办法。同时,要加强对非全日制就业形式下的社会保险缴费的监察工作,引导和督促用人单位和非全日制员工依法履行各自承担的责任和义务。此文共有5页上一页12345下
