2007年 第 3期
No．3，2007
学 术 探 索
Academ ic Exploration
2007年 6月
Jun．，2007
论地方政府债务的特点、原因与对策组合
李砚忠
(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300071)
摘要：地方政府债务问题在目前已经逐渐由经济上的困难而影响到政治上的政府威信，它在现实中表现为“蜂窝
结构”、“一盘散沙”、“暗箱操作”等特点；地方政府债务的形成原因新视角分析；解决地方政府债务问题的有效的
对策组合。
关键词：地方政府债务；经济人；双向委托代理；对策组合
中图分类号：1367 文献标识码：A 文章编号：1006—723X(20o7)03—0031—05
在现实社会中，我国地方政府债务问题已非
常突出，造成了政权运转不畅，威胁社会稳定的
影响，如果不积极防范和及时化解，将对国家的
可持续发展造成严重威胁。因此，研究地方政府
债务的特点以及形成的深层次原因，以寻求有效
的解决对策，已成为我们落实科学发展观和构建
和谐社会需要加以探讨的现实问题。
一
、地方政府债务的现状及其特点
我国现行的《预算法》第三条规定，“各级政
府预算应当做到收支平衡”；第二十八条规定，
“地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则
编制，不列赤字”。因此，在法律上，除国务院特
批之外，地方政府不得举债，而国务院至今并没
有特批的案例。但在现实中，我国地方政府债务
问题已非常严峻。
所谓地方政府债务，是指由地方政府及其所
属部门预算单位举借或合法担保以及在特定条
件下需由政府偿还的内外债务。具体来说，“它
是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的
约定，依照法律的规定向债权人承担资金的偿付
义务。”⋯㈣ ’其表现形式复杂多样，“地方财政应
支未支，应拨未拨，应补未补；国企改革支出，对
下级财政救助；超越正常权限发生的担保或允诺
承担偿还责任的债务，其中包括部分外债和对国
内金融机构的债务；在地方政府直接干预下形成
的国有企业、国有政策性投融资机构债务。”L2
目前，我国各地区、各层级的地方政府大都
在不同程度上举债度 日或负债经营，而且所负债
务的种类之多，负担之重，已超出一般人之想象。
根据国务院发展研究中心地方债务课题组粗略
统计，2004年我国地方政府债务至少在 100013亿
元以上，其中，乡镇平均负债高达400万元。2002
年国家审计署对 中西部 10个省、市的 49个县
(市)财政收支状况进行审计调查发现，截至到
2001年底，49个县(市)中有 37个累计瞒报财政
赤字 10．6亿元，49个县(市)累计债务达 163亿
元。另据有关资料，目前全国近 4o％的县的一般
预算呈赤字状态，乡镇基层债务额已超过5000亿
元，其中乡镇一级净负债超过 2300亿元，村级负
债则超过 2500亿元，乡镇政府的债务每年还以
200多亿元的速度在递增。b J( ’
目前，全国各地、各级地方政府大多负有各
种各样的债务，地方政府债务问题正在 日积月
累，情况十分复杂，其特点主要表现在以下几个
方面。
1．“蜂窝结构”
目前地方政府所负各种债务的总体规模已
经相当庞大，与此同时，地方政府的举债行为又
十分分散，不仅不同程度地负有各种债务，而且
均有不同形式的举债欠账行为，地方政府所负债
务的具体形式既有由地方政府出面担保或提供
变相担保为企业向银行贷款融资所形成的债务，
也有因征收不足或挪用资金等原因造成的社会
保障资金存在缺口，既有粮食企业亏损挂帐，也
有拖欠中小学教职工工资，还有地方政府部门拖
欠企业工程建设项 目施工款等各种“白条”，因
此，在债务结构上形成了一种“蜂窝”形态。
收稿日期：2O07—03—20
作者简介：李砚忠(198O一 )，男，山东潍坊人 ，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生，汕头大学地方政府发展研究所兼
职研究人员，研究方向为政治发展理论。
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2．“一盘散沙”
目前对于地方政府的负债欠账项 目，各级政
府均缺乏统一的统计数据，甚至连统一的统计 口
径都没有。由于缺乏具体的统计数据，因此，不
仅各级地方政府负债的真实规模无法统计，而且
负债率、偿债率等监控指标也无法运用， 债务预
警机制因而也无法建立。尽管近年来中央及各
级政府做了大量工作，也试图控制和缩减地方政
府债务，但由于缺乏统一的地方债务管理机构和
科学的管理办法，这种“一盘散沙”的状态使地方
政府债务的规模仍呈加速上升趋势，形成了“滚
雪球效应”。
3．“暗箱操作”
“地方政府债务的隐蔽性强，透明度差已经
成为重要的隐患和风险。”l4 地方政府举债大都
巧借名目，遮遮掩掩，例如，一些地方政府为兴办
各种形象工程，以公司、企业或项 目的名义进行
的政府担保的债务融资活动，这些项目一旦失败
或到期不能履约偿债，地方财政便直接负有清偿
责任，除此之外，地方金融机构的呆坏账、社保基
金缺口、工资欠发等其他项目，由于这些都属于
非法或违规行为，直接违反《预算法》等相关法律
规定，因此地方政府在举债问题上隐蔽性强，再
加上缺乏必要的信息披露机制，透明度更差，形
成一种“暗箱操作”。
地方政府负债 目前已经逐渐由经济上的困
难而影响到政治上的威信，地方政府债台高筑，
致使党和政府的很多政策和措施在执行 中难以
首尾兼顾 ，成为中国经济改革和社会发展过程中
的压力和掣肘。“目前 中国一些地方政府债务风
险实际上已经超过金融风险，成为威胁当地经济
安全与社会稳定的头号杀手。”
债务缠身的地方政府，正在盲 目透支政府的
公信力，而这种透支的办法，几乎清一色的都是
赖账，“有些地方政府的债务负担沉重，已经严重
影响到本级财政的运转”l6]。《三秦都市报》(2o05
— 6—21)报道了陕西省安康市一镇政府及镇属部
门4年内因吃喝拖欠一酒店 18万元，导致酒店关
门，而镇政府的研究决定则是每年偿还 500o元，
这就意味着 18万元的欠账36年才能还清。《重
庆晨报))(20o4—12—29)也报道了重庆开县民政
局和汉丰镇政府被一施工单位告上法庭索赔 139
万元，在法院判决后，开县民政局和汉丰镇政府
告诉施工单位，欠账需要 1000年才能还清。《北
京青年报》(2004—1—10)曝光了总投资 3．2亿元
的呼和浩特市党政办公大楼2001年年底竣工并
交付使用，可是直到现在，这栋大楼仍拖欠民工
近 3000万元的工程款。《河南日报》(2o05—10—
18)报到，河南省鄢陵县安陵镇政府拖欠安陵信用
社两笔贷款 331万元时间长达7年之久，既不清
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偿利息也不偿还本金。其实，这种地方政府恶意
举债、无力还债在社会上产生了极坏影响的事例
目前比比皆是。
地方政府债务缠身，由于没有偿还能力，甚
至根本没有偿还意愿，给地方政府的公信力带来
极大的伤害。2006年3月 8日全国政协常委冯
培恩委员在全国政协十届四次会议第二次全体
会议上就提出：“地方政府债务危机，损害政府的
形象和公信力，过度负债影响了经济和社会的发
展，甚至危及社会稳定。”l7 应该认识到，当地方
政府的债务发展到一定程度，当政府对信用的盲
目透支达到一定的程度，有可能导致个别地方政
府信用的破产，进而影响到社会的稳定。而政府
行为往往对公众具有重要的引导作用，一旦政府
视信用为儿戏，将使我们社会发展的成本成倍增
加。因而，对地方政府债务的原因进行根源性分
析，并提出相应的对策，这既是重塑政府公信力
的需要，也是建设和谐社会的需要。
二、地方政府债务的形成原因
新视角分析
1．财权与事权分配问题的“经济人”分析
公共选择理论认为市场经济下私人选择活
动中适用的理性原则，也适用于政治领域的公共
选择活动。也就是说，政府和政府官员在社会活
动和市场交易过程中同样也扮演着“经济人”的
角色。政府也是有自身利益的，政府自身利益本
身也是一个复杂的目标函数，不但包括公共利
益，也包括政府内部工作人员的个人利益、地方
利益和部门利益为代表的小集团利益等等。可
见，“政府并不一定只代表公共利益，从另一个角
度来说，即使政府基本代表公共利益，由于公共
利益有不同的层次之分，因此，中央政府与地方
政府作为利益主体，除了有 自身利益外，在公共
利益方面也有着不同的价值取向。-(83
由于我国政治生活中的干部任用与任期制
度，中央政府对地方政府官员的任免有着决定性
的作用；而中央政府对地方政府官员的考核主要
通过单纯的经济指标来评价。这种行政上的集
权与经济上分权的现实使各级政府在实际的公
共价值判断时表现出不同的侧重点，这主要表现
在两个方面：
首先，就中央政府而言，其主要侧重于权力
最大化。这主要是由于政治上的集权使_中央政
府有两方面的考虑，一方面集权的惯性使得中央
政府觉得政治和政权的稳定是第一位的；另一方
面政治上的集权使中央政府认为只要能从行政
上控制地方政府官员，其他的目标也应该可以藉
此而得以实现。其次，就地方政府而言，其主要
侧重于预算最大化。这也符合其理性的安排，预
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算最大化首先是满足地方政府行政长官制造政
绩的物质保证与基础，进而可以藉此得以提升，
实现政治利益的最大化。同时也可以通过预算
最大化来扩大 自己的队伍并一定程度满足下属
效用最大化的需求，获得下属和社会的认同与赞
誉而带来的成就感。
因此，这种经济因素就极大地影响着政府的
行为，我国长期处于计划经济体制之下，虽然财
政上的分权是长期存在的，但我国的财政分权改
革的原动力与一般意义上分权理论中分析的并
不一样。后者认为分权的动力在于提高地方公
共物品的供给效率，使地方公共物品在最优规模
上以最低成本提供；而我国的分权在很大程度上
是出于缓解财政收支缺口压力，硬化国有企业的
预算 ，改革国有企业管理方式和提高地方积极性
方面的考虑来设计改革方案的。在这样的制度
安排下，无论是出于自身政治与经济利益考虑，
还是迫于压力与地区间竞争，地方政府都不得不
将发展经济放到至高无上的地位，地方政府的投
资冲动便成为一种“体制冲动”。
在这种背景下，我们再来看看中央政府和地
方政府在对待规范两者之间财权与事权关系的
态度。中央政府由于认为一旦将中央与地方的
财权与事权关系法制化，尽管暂时不会影响其对
地方行政控制力，但经济方面的控制权将会受到
很大的制约，使其政治权威大打折扣，长远来说
自然也会影响其对地方的行政控制力。权力最
大化的追求使得中央政府不愿将对地方经济方
面的控制权轻易交出，以避免诸侯经济甚至诸侯
政治的强大，最终形成对 中央的权力挑战与威
胁。这就决定了中央政府在对待规范中央与地
方财权与事权的关系方面的态度是不太积极甚
至是消极、冷淡的。
地方政府在对待规范中央与地方财权与事
权的态度又会怎么样呢?由 于中央对地方行政
长官任免的绝对控制权，“上有所好，下必甚焉”，
地方行政长官迎合中央政府意向的重要性对于
其个人前途来说才是最为关键的。同时，官员的
任期制使地方行政长官只要还有其他的手段能
为自己进行财政支出扩张和制造政绩，他们是不
会关心与中央进行公平合理的财权与事权的分
配的，也不会在乎当地百姓以后怎样评价他们。
事实上在财政幻觉的支配下，地方官员的财政支
出扩张行为获得支持率往往还很高。目前对地
方政府官员的约束机制还不健全，许多官员之所
以热衷于通过各种途径进行政府举债，原因在于
这些欠账都可以轻易留给下届官员，而 自己不需
要承担任何责任。而且，在现有的干部考核机制
下，有些地方官员由于政绩突出(哪怕其政绩是
由债务累积起来的)也往往有更多的提拔机会，
结果是，这任官员一走了之，而债务留给了下任
官员。因此，地方政府在对待规范中央与地方财
权与事权的关系方面的态度也是不太关心的，甚
至仅仅是表面上的赞成。 ．
2．地方政府行为的“双向委托代理”分析
按照我国当前的干部任用制度，上级政府对
地方政府行政长官的任免是具有决定性作用的，
上级政府 自然就成了地方政府各级官员的委托
人。理论上，地方政府官员又是辖区内人民的代
表，接受人民委托执行公共事物的管理权，“事实
上，地方政府官员为了 自己的政治前途，也不得
不在一定程度上要考虑辖区内居民，特别是企业
的意愿。”【9 因此，事实上形成了上级政府一地方
政府官员一辖区内的企业和居民的双向委托代
理关系，这使地方政府官员就成了上级政府和辖
区内的企业和居民的“二元代理人”。这种“二元
代理人”的身份安排一开始便使代理人的权利与
义务的路径模糊，不便于界定代理者的责任。这
样，地方政府官员的“二元”身份，使他们在政治
活动中效用最大化倾向在所难免。
首先，我们来分析一下上级政府一地方政府
官员的委托代理关系链条。在地方政府与上级
政府的博弈中，虽然上级政府拥有法律所赋予的
监督等职权，但对预算支出状况、公共物品的生
产函数和成本函数及各种公共服务的需求趋势
等方面，地方政府方面都有着更多的知识，与上
级政府之间存在着信息不对称，因此，对于地方
政府提出的预算请求，上级政府往往没有充分的
信息来判别其真伪和提出异议。在现实的政治
体制下，决定了地方政府为了政治利益的需要，
会有强烈的显示政绩的欲望。由于官员的效用
是预算规模的增函数，自然官员就有扩大预算规
模的内在激励。实践中他们就会极力扩大支出，
甚至不惜举债，加上现行的预算体制的不完善，
更给了他们扩张支出的机会 ，这样，在地方政府
的主导下，地方政府债务的扩大也便有了内在的
逻辑性。
更令人担心的是，在我国的政治实践中，这
种上级政府一地方政府官员的委托代理链条，对
预算支出规模的扩大还有着一种内生的放大机
制。如前面所述，下级官员有扩大预算规模的内
在激励，当然上级官员也不例外。因此，地方政
府的扩大支出行为，客观上也能为其上级的政绩
增光添彩，只要其预算规模不足以大到引发社会
动乱和经济动荡的极限，上级政府或官员是不会
采取严厉的控制措施的，反过来往往还会采取默
许的鼓励，下属自然对上级的这种态度会心领神
会，于是再进一步加大支出和举债规模。这样，
在理性的驱使下，各级政府与官员都会产生大量
的投机与短视的支出扩张行为，预算支出规模的
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扩大通过一级又一级的下传，便产生一种强烈的
放大作用，甚至会产生各级政府官员原来预想不
到的后果，现实中地方政府债务问题的严重性已
经给出了很好的证明。
其次，我们再来分析一下辖区内的企业和居
民一地方政府的委托代理关系链条。在这一层
次的委托代理关系中，同样由于官员预算最大化
激励与信息不对称的原因，地方辖区内的企业和
居民，这两者理论上是最有资格和能力对地方政
府行为进行评价和监督的主体也无法对地方政
府和官员进行有效的监督。造成这种结果除了
前面所说的信息不对称原因外，另外至少还有两
方面重要的原因。首先由于前面所提到的现实
政治实践中能影响地方政府效用的关键因素是
来自上级的评价，而不是辖区内的企业和居民，
尽管辖区内的企业能给地方政府带来税收和就
业机会 ，为地方政府创造政绩起了一定的作用，
同时由于地区间的竞争，地方政府也面临着企业
特别是民营企业这些生力军选择“用脚投票”的
压力，但这些因素对地方官员的效用的影响毕竟
还不是决定性的。官员的任期制度也在一定程
度上弱化了来 自这些纳税人和公共产品受益人
的影响，作为理性“经济人”的地方官员自然不会
非常重视这些来 自下边的声音。这样，作为委托
人的纳税人对地方官员的监督便显得非常乏力
甚至是缺位的。同时财政幻觉效应使当地居民
对官员在追求预算最大化过程中的支出扩张与
债务增长的抵触情绪大大降低，也使纳税人对地
方政府的监督更缺乏动力，这更助长了地方行政
长官扩大支出与举债的行为。
3．地方官员的“寻租”分析
由于上述原因使上级政府与辖区内的地方
纳税人这两方委托人对代理人——地方官员的
监督一方面缺乏积极性 ，另一方面确实存在的客
观困难也使监督变得成为一种形式。这就使得
地方政府官员的行为不仅符合尼斯卡兰模型 I：
官员预算最大化，而且更多符合尼斯卡兰模型 Ⅱ：
官员效用最大化。也就是说“官员不但追求预算
最大化，同时也不会把预算全部用于公共物品的
供给，而且还会把预算结余作为‘自由支配的预
算’纳入 自己的效用函数”【10】 。这样，地方官
员便有直接干预公共经济活动甚至其他经济领
域的积极性，寻租活动便不可避免地泛滥。正如
Robert D．Tollison和 Roger D．Congleton认为的那
样：“寻租活动是与政府在经济中的活动范围大
小直接联系在一起的，是与供给部门的相对规模
直接相关的。”u0J(P ”
现在我们来看看寻租与地方政府债务之间
的联系，由于官员的效用最大化追求，使地方政
府官员极力扩大公共支出以创造设租与寻租的
机会，这成为导致预算支出特别是公共支出增加
的最直接原因，这当然也是地方政府债务产生的
重要原因。
地方政府官员在扩大预算支出规模，甚至不
惜加大举债来兴办各种工程，当然大多数工程还
是有真实的公共需求，但同时肯定也有地方官员
为显示政绩和寻求更多租金的因素在推动。因
此，从这种意义上说，地方政府债务的增加和公
共工程的兴办都是官员获取政治租金和经济租
金的一种手段，而不是出于满足公共需要的 目
的。由于这种激励适用所有官员，使得现实中每
届地方官员的上台便有强烈的支出扩张需求，地
方政府债务规模也随之扩张，两者的扩张呈现出
明显的相关性与刚性特征，随之伴生的腐败自然
也愈演愈烈。因此，在债务放大的效应作用下，
官员的上台一支出的扩张一债务的增长一腐败
的蔓延便呈现出明显的周期性和刚性增长的特
征。
由于寻租的需要，使政府的公共支出出现主
动“缺位”和“越位”的机会增加，造成真实的公共
需求得不到满足。由于寻租给社会带来 的福利
净损失，又使得政府公共支出的效率低下。这
样，客观存在的公共需求便无法得到满足或难以
得到有效满足，又为下一任政府官员的预算支出
扩张与债务增长制造了当然的机会。
三、地方政府债务解决的对策组合
综上所述可知，地方政府债务产生与扩大的
深层次的内源性原因主要在于中央政府与地方
政府对改变双方间财权与事权分配现状的“经济
人”理性，导致二者都缺乏积极性；地方政府作为
“二元代理人”在面临身份困境时，对预算与效用
最大化的追求；地方政府在效用最大化追求过程
中的设租与寻租行为等。因此，透过地方政府债
务的形成机理的探析，这一过程有助于我们加深
对地方政府债务本质的认识，对于行之有效的解
决地方政府债务问题，无疑也有着相当的实践指
导意义。具体说来，笔者认为需要解决以下几方
面的问题。
首先，要规范和明晰中央与地方政府各 自的
财权与事权 ，必须实行宪政。在中央政府的财权
与事权可以根据中央的需要而基本上不受约束
(财政本身约束除外)，中央政府完全掌控着地方
行政权力的情况下，就会产生布坎南所说的情
况：由于垄断了强制力，中央政府本质上是不受
限制的。因此，对财权和事权分配的权力规范，
按照布坎南的说法，就不是“规则下的选择”而应
该是“规则间的选择”，“只有制订出能限制中央
政府滥用权力的‘元规则’，从宪政角度来限制和
规范中央政府的权力，才有可能对终极性的权力
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划分采用一般化 的契约主义标 准。”lll』(n卜 所
以，要深入研究社会主义市场经济条件下中央政
府与地方政府之间以及各级地方政府之间的财
权和事权划分，在充分深入研究的基础上，从宪
法上明确各级政府之间的财权和事权划分。
其次，要明确地方政府官员与纳税人之间的
委托代理关系路径，可以考虑使地方政府官员直
接由辖区纳税人直接选举产生，使作为代理人的
地方官员真正受委托人——辖区内纳税人的监
督。正如国内有学者所指出，“没有良好的机制
让作为最终委托人的地方公众选择有效的委托
代理合约(即考核和奖惩制度)来保证在地方主
要官员按其 自身利益最大化行事的条件下实现
公众利益最大化，缺乏让地方公众对地方主要官
员的进行选择和考核的机制，这才是地方债务形
成和扩张的根源。”u 而解决这一问题的关键之
处在于，要保证作为委托人的公众要有权利选择
代理人和代理合约，为此，必须建立一种机制让
公众能够行使这种权利。只有实行地方官员的公
众民主选举制度，才能使本地公众与地方政府间
的委托代理关系明晰而完整，才能明确地方政府
的代理责任，同时也只有这样，才能较好地解决
委托人与代理人之间的信息不对称，使地方政府
的公共支出更能符合现实的公共需求，才能彻底
改变地方官员不计后果地扩大债务，制造政绩的
短视行为。
最后，为了减少政府官员的寻租机会，在 “规
则下的选择”方面，还要切实转变政府职能，建立
信息透明制度。在政府职能方面，将地方政府的
职能从广泛的经济发展与经济建设的任务转换、
收缩到有限的公共管理和公共服务职能上来，应
该按照公共财政的要求，市场能做的，政府财政
坚决不去做，市场做不到或做不好的，政府财政
才去做，即使非要政府做的时候，也要尽可能引
入市场竞争机制来提高效率；在信息透明方面，
有必要建立规范的信息披露制度 ，通过法律法规
明确规定地方政府必须对其地方财政和地方债
务方面的真实情况进行披露，不仅要对中央政府
和当地人大进行披露，而且要向大众传媒和社会
公众进行披露。凡不能真实披露有关信息的地
方政府，或故意隐瞒重大信息者，应依法给予行
政处罚，直至法律惩处。
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The researching about the characteristics，reason and
countermeasure combination on local government liabilities
LI Yan——zhong
(Zhou Enlai School of Government，Nankai University，Tianjin 30071，China)
Abstract：Currently，local govemment liabilities problem has already gradually affected the government prestige
from the economy d豳 cul哆．In the process of the economy reforming and societies developing，it expresses for”the
beehive structure”，’’lacking unity”，’’the camera bellows operate”．~ emfom，according to the characteristics of
the local govemment liabilities and the substaintial formation reason，we can explore the valid countermeasure com-
bination of resolving the local govemment liabilities problem．
Key words：local government liabilities；economic person；dual agent；the counterm easure combination
[责任编辑：阮凤平]
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