2011年2月
第33卷 第1期
拉丁美洲研究
Journal of Latin American Studies
Feh．2011
VoL33 N仉 1
· 谌园庭
墨西哥石油公司改革及前景
内容提要 近几年来，墨西哥石油公司炼油能力不足，石油产量和储量双双下降，以及 自身发展的停滞是导致政府启动能
源改革的主要因素。能源改革的核心是希望改变公司的融资方式，吸引私人及外国资本参与石油的勘探与开发，以盘活墨
西哥的石油工业。墨西哥石油公司的改革 因关系到宪法、国家财政、公司与政府和工会的关系等诸 多矛盾而举步维艰。 目
前，公 司的首要任务是进行财政 改革 ，寻 求更 多的融资方式和技 术支持 。
关 键 词 墨西哥石油公司 改革 宪法 财政
墨西哥石油公司(Petr61eos Mexicanos，Pemex)
是墨西哥 1938年实行石油国有化的产物，这个有
着72年历史的国有石油公司控制着全国石油的勘
探、开采、生产和销售全过程，同时其销售收入提
供国库 1／3的资金，在墨西哥国民经济中扮演着十
分重要的角色。作为20世纪90年代私有化改革中
幸存下来的少数大型国有企业之一，墨西哥石油公
司的改革在近年来成为墨西哥政府的重要议题，而
老国企深层次矛盾的盘根错节也决定了其改革进程
的举步维艰。
改革的动因
墨西哥石油公司曾经在 1992年接受过一次重
大改革。长期以来，墨西哥石油公司经营管理的特
点是国家高度集中的垄断式行业管理。④政府部门
对公司进行较多的行政干预，对资金的分配、产品
价格、出口数量、利润上缴比例等都加以严格控
制。20世纪 80年代，墨西哥石油公司的收入大部
分上缴国库用于还债，企业自有资金及留利很少，
影响了自身经营的发展，加之政府大幅削减对石油
工业的投资和本身经营管理不善，企业利润从
1985年开始大幅度下降，到 1989年几乎降到了石
油繁荣前的水平。
为改变这种状况，作为国家全面经济改革的一
部分，萨利纳斯政府对墨西哥石油公司的组织机构
和管理机制进行了重大的改革。墨西哥石油公司成
收稿日期：2010—10—05
作者简介：谌园庭，女，中国社会科学院拉丁美洲研究所国际关
系研究室助理研究员，博士研究生。(中国社会科学院拉丁美洲研
究所，北京 100007)
为代表国家对石油、天然气和基础石油化工企业进
行管理的控股公司，对所有石油工业活动实行中央
指导和战略领导。墨西哥石油公司的最高管理机构
是管理委员会 ，由11名成员组成，其中6名是政
府代表，主席由能源部部长兼任，公司实行管理委
员会领导下的总经理负责制。
墨西哥石油公司下设4家独立经营的子公司：
石油勘探和开采公司、石油炼制公司、天然气和基
础石油化学公司、石化产品公司。这4家子公司均
具有法人资格和资产。为了更好地开展国际业务，
墨西哥石油公司专门成立了墨西哥石油国际公司，
负责原油和石油产品贸易，以便加强对国际市场的
参与，提高对外部市场变化的应变能力。此外，公
司还将员工人数从 21．2万裁减到 15万。经过改
革，墨西哥石油公司经营状况得到了一定的改善，
生产能力不断提高，到 2004年其原油产量达到了
顶峰，日产量为 338．3万桶。
2000年国家行动党上台执政，福克斯政府在
2003年试图推动能源改革，建议修改法规，让私
人公司参与天然气开采、生产和石油提炼等领域，
但该计划遭到议会的反对而搁浅。
能源改革也是现任卡尔德龙政府的重要议题，
促成其推动能源改革的主要有三大因素。
第一 ，近几年来墨西哥呈现石油产量和储量双
双下降的局面。墨西哥石油公司原油产量在 2004
年达到最高水平后出现自二次世界大战以来最大幅
① 陈芝芸：《墨西哥石油公司改革初见成效》，载 《国际石
油经济》，1995年第2期。
② Pemex Exploraei6n Y Producci6n，http：／／www1．pep．pemex．
com／Reportes／Lists／Produccion／Attachments／105／Ejecutivo％202010—
09一O5％ 20PEP．pdf
度的下降。根据墨西哥石油公司的数据，2005年
原油 日产量为 333．3万桶，2006年为 325．6万桶，
2007年 为 307．6万 桶 ，2008年 为 279．2万 桶 ，
2009年为260．1万桶。2009年的日产量与 2004年
相比，降幅达 23．1％。造成墨西哥石油产量下降
的主要原因是坎塔雷尔油田 (Cantarel1)油田的产
量下降。①位于墨西哥湾的坎塔雷尔油田原油日均
产量占全国产量的2／3，由于投资不足存在严重老
化问题，自2004年起，坎塔雷尔油田产量便开始
以每年 11％的速度下滑，2007年以来产量降幅甚
至达到了5l％。由于过度依赖坎塔雷尔油田，忽
视对其他油田的投资与开发，这个曾被称为 “浮
在油海上的国家”很快便耗尽了该油田资源，直
至演变成一场全国性的危机。伴随着原油产量的下
降，墨西哥原油出口量也逐年降低，从 2005年13
出口181．7万桶下降到2009年的122．5万桶。
与此同时，墨西哥石油储量也呈下降趋势。根
据墨西哥能源部的数据，截止2010年 1月 1日墨西
哥拥有探明油气储量 139．9亿桶石油当量，与 2009
年相比减少2％。探明油气储量相当于墨西哥 10．2
年的油气产量。2009年墨西哥油气资源替换率为
77％，也就是每生产 100桶石油当量，只发现了77
桶新的油气储量。造成储量降低的主要原因是墨西
哥石油公司对勘探的投资严重不足。国际能源署和
美国能源信息中心的报告都显示，至2020年墨西哥
石油日均产量将不能满足国内需求，墨西哥将成为
石油净进口国。为此，卡尔德龙总统表示，“我们现
在必须行动，因为时间和油不多了。”
第二，墨西哥石油公司炼油能力不足。墨西哥
石油公司是继沙特阿拉伯国家石油公司、伊朗国家
石油公司之后的世界第三大原油生产商，在美国
《石油情报周刊》 (PIW)公布的2009年世界最大
50家石油公司综合排名中位居第 11位，是拉美第
二大石油公司。② 虽然身为世界上最大的原油生产
和出口商之一，墨西哥 40％左右的成品油和其他
石油衍生品还需要从国外进口。由于自身缺乏石油
精炼技术，墨西哥每年不得不花费 150亿美元从国
外大量进口石油衍生产品。
第三，国家垄断所带来的沉重债务、人员负
担、高额赋税、内部腐败和缺乏科技创新等问题，
这些问题已经严重制约了墨西哥石油公司的发展。
由于60％以上的销售收入以税收的方式上缴国库，
公司缺乏资金用于新项目的投资开发，只能通过债
务合同融资，导致债务负担沉重。根据穆迪公司的
数据，截止2009年9月 30日，墨西哥石油公司的
资产负债率已经高达 191．7％。⑧ 墨西哥石油公司
拥有职工 l4．7万人，是国际上同等规模石油公司
员工人数的 2倍，其总负债中的40％是工人的养
老金和与工人有关的债务。由于 “内部运行效率
和执行能力方面都有问题”，2008年墨西哥石油公
司总收人为 1 128亿美元，净利润却为负 83亿美
元，在世界最大 50家石油公司中，墨西哥石油公
司是唯一一家净利润为负值的国有公司。
在这些因素的推动下，卡尔德龙总统在2008年
启动了新一轮的能源改革计划，需要改革的主体就是
墨西哥石油公司，它亟待重新定位公司的发展战略。
二 改革的难点
卡尔德龙的改革计划包括赋予墨西哥石油公司
更大自主权，提高经营效率，信息透明化，杜绝腐
败，建设新的炼油厂增加炼油能力等。其核心是希
望改变融资方式，能吸引私人及外国资本参与石油
的勘探与开发，盘活墨西哥的石油工业。诚然，从
经济层面看，吸引外界投资加速石油工业技术改造
是最快捷的方式，然而，从政治层面看，推动改革
面临着诸多难题。
首先，在能源领域吸收私人及外国资本的参与
涉及到宪法问题。石油是墨西哥主权的象征，墨西
哥宪法和能源法都明确规定：国家是墨西哥全部矿
物资源、磷酸盐、石油和碳氢化合物的绝对拥有
者；禁止私人及外国资本介入墨西哥石油、天然气
开发领域或成立合资公司；严禁油气业务租让；不
允许外国资本开设加油站及未经批准经营天然气进
口等业务。另外，在宪法中将能源部门定位在公共
服务上，并规定了国有公司的一些条款。要对能源
部门进行改革，就必须对宪法进行修改，但修宪需
要有参众两院2／3以上的赞成票才能有效，而执政
的国家行动党在众议院并不占多数。反对党革命制
度党和民主革命党都希望保持墨西哥石油公司的完
① “Mexico’S Energy Reform” ．http：／／porta1．sre．gob．mx／di—
namarca／pdf／Reform aEnergeticaingles．pdf
② “Petroleum Intelligence Weekly Ranks World’s Top 50 Oil
Companies (2010)”． http：／／www．energyinte1．eom／DocumentDe-
tail．asp? document— id=648479
③ Moody’S Investor Service．“Credit Opinion：Petroleos Mexica-
nos”
． http：／／www．ri．pemex．com／index．efm? action = statusfilecat＆
categoryfileid=4629
第三十三卷第一期 二。一一年一一月 《01． z0．p 。b． 。 —_圈矗_圜跚珊幽嚣-—● ，●， ，
全国有地位，民主革命党前总统候选人奥夫拉多尔
明确表示，反对政府提出任何私有化议案，即使这
些议案仅包含着私有化的暗示。能源改革已经演变
成为墨西哥执政党和在野党之间的一场政治斗争。
墨西哥宪法对外国资本介入墨西哥石油资源的
限制，使得墨西哥石油公司无法与拥有技术和资金
的外国石油公司签署风险分享协议等类型的开发协
议。在这种情况下，尽管墨西哥石油公司在 2009
年 2月宣布在墨西哥境内发现了全球储量最大的油
田，据估算这个位于奇孔特佩克 (Chicontepec)盆
地的油田储量高达 1 390亿桶，但外国石油公司却
没有表现出足够的投资兴趣。由于墨西哥石油公司
并不具备深水勘探的技术以及所需的庞大资金，位
于该油田内的大部分石油现在都无法进行有效的开
采。对此，卡尔德龙总统也表示，“我们好像拥有
(石油)财富，但实际上它还不属于我们，不管你
愿不愿意承认。我们无论从技术、组织还是操作上
都没有获取这笔财富的能力。”
其次，墨西哥国家财政 目前无力做出任何有效
的改革，以减轻墨西哥石油公司的赋税，加强其自
主权。① 石油是墨西哥经济的命脉，政府财政收入
的 37．7％来源于墨西哥石油公司，在经济危机时
期，财政对石油收入的依赖更胜。为了应对这次国
际金融危机，2009年 6月墨西哥议会通过了一项
财政改革政策：增加石油出口收入在墨西哥财政收
入中所占比重，给予墨西哥石油公司更多的财政自
主权和优惠融资条件，目标是 2009年石油出口收
入同比增长 15％以上，并 占财政总收入的 40％。
国家财政对墨西哥石油公司的倚重使其成为了墨西
哥的提款机，这不仅加重了墨西哥石油公司的债务
危机，制约着其长线发展，也使墨西哥政府面临着
在 10年之内成为石油净进口国所带来的挑战。
再次，墨西哥石油公司与政府以及石油工会的
关系难以理顺。长期以来，墨西哥石油公司的主要
领导人皆由政府任命。2000年之前，该公司由革命
制度党控制，之后国家行动党执政，福克斯总统重
新改造领导层，主要领导职位皆由国家行动党出任，
与此同时，墨西哥石油工会却还与革命制度党保持
着密切的关系。墨西哥石油公司虽然资产庞大，公
司架构完备，但它的预算和开支计划却不由公司领
导层决定，而是交由议会和政府的财政与能源两个
部门共同制定。政坛动荡经常会影响其长线战略部
署。墨西哥石油公司与政府这种纠缠不清的关系，
使得它在过去的70年多中已经演变为一个积重难返
的官僚机构，下至工会上至各政党都想从中分一杯
羹，却很少有人提出对其追加投资用于技术改造。
墨西哥石油工会则是墨西哥石油公司财务的一
个包袱和枷锁。墨西哥石油工会的成立早于墨西哥
石油公司，石油工会 的支持是 墨西哥能够在 1938
年建立国有石油工业的主要原因。在革命制度党执
政期间，石油工会在墨西哥政治中扮演着重要角
色。由于在历史上对本国石油工业的发展起过重要
作用，工会在有关工人的聘用、解雇、工资、福利
待遇等许多问题上，具有很大的决定权。1992年
《墨西哥石油公司组织法》规定，墨西哥石油公司
管理委员会中有 5名是石油工会的代表，这 5名代
表必须是该工会的现有会员以及在墨西哥石油公司
工作的工人。由于强大的石油工会的存在，卡尔德
龙的能源改革一直避免触及墨西哥石油公司与工人
问的劳工关系。但是，工人工作效率低下已经成为
墨西哥石油公司成本上升的一个因素。墨西哥石油
公司必须降低成本并改进与石油工会之间的关系，
才能使公司更富效率，增强盈利能力。
诸多难题牵绊下的能源改革注定困难重重，经
历了政党问的激烈辩论和各种抗议活动之后，在各
政党的妥协下，2008年 l0月，墨西哥通过了 《能
源改革法案》，放宽了墨西哥石油公司的自主经营
权，允许企业自主制定预算规划并同下游厂商合
作，赋予了墨西哥石油公司在新的勘探和开采活动
中招募石油承包商，并与之进行有限度合作的权
利。但不管怎样，墨西哥石油公司的改革向前迈进
了一小步，这项改革从制度上撬开了铁板一块的墨
西哥石油勘探开发市场，而墨西哥石油公司真要想
找到合作伙伴，改变目前的窘境，还需要提出有说
服力的开发计划。
三 改革的前景
对于墨西哥石油公司未来的发展模式，墨西哥
国内有不同的观点，但占主流的观点是希望政府给
予公司更多的自治权并为其建立类似巴西石油公司
的现代企业机制。1997年巴西政府宣布石油业实
行政企分开，允许巴西国家石油公司在国内和国际
① Thomas Trebat，“Energy Reform in Mexico：If it Happens，
Will It Really Matter?” ．http：／／www．roubini．com／latam —monitor／
253246／energy — reform — in～ mexico～ if— it— happens— will— it— re—
ally
—
m atter
石油项目中都可以同外国石油公司合作，甚至转租
领海海域内石油区块的特许开采权。作为回报，巴
西得到了外国公司先进的深海石油钻探技术支持，
巴西国家石油公司也获得了快速发展。
对于墨西哥石油公司而言，目前的首要任务是进
行财政改革，寻求更多的融资方式和技术支持，而在
深水领域开采石油，除了资金问题，还存在更新输油
管和储油罐等设备以及相应的技术支持等问题，需要
和外国公司进行合作，才能缩短技术研发所需的时
间。国际能源署在20O9年报告中指出，能源投资的
下滑将会给能源安全、气候变化和能源贫困产生深远
的影响，甚至带来潜在的严重后果，当然这也将取决
于政府的应对措施。如果投资持久的下降将会阻碍中
期能源行业的产能增长，尤其是建设周期长的项目，
最终这将产生能源供应不足的风险。①墨西哥石油公
司需要进一步的改革，墨西哥也亟待进行深刻的能
源改革，以确保自身的能源安全。
2009年9月，墨西哥石油公司新总裁苏亚雷
斯的就职拉开了新一代改革的序幕。2010午 6月，
墨西哥石油公司在网站上公布了 ~2OlO～2024年
业务计划》，这是一份长期发展战略和规划。② 墨
西哥石油公司承诺将在长期的可持续发展环境中承
担起墨西哥经济增长和能源安全的领导责任，以
“增长，效率，企业责任和管理变革”作为公司的
战略行动指导方针，用灵活的态度来应对全球市场
的竞争和当前所面临的诸多挑战。墨西哥石油公司
的发展战略包括石油勘探与开采、生产加工、原油
提炼、天然气开采和化工工业发展等多方面。各部
门面I临的挑战和主要措施有： (1)上游企业面对
石油储量和产量下降的挑战，鼓励新技术研发以提
高石油开采率，加大对新资源的勘探力度，确保该
行业长期稳定发展。 (2)下游企业的主要挑战是
由于效率低下和基础设施不完善导致的经营业绩不
佳，墨西哥石油公司将提供更高质量的石油产品，
调整市场结构，为墨西哥国内市场提供更多低成本
的石化产品。 (3)在分配和销售领域的主要挑战
是消费满意度低，履行合同不及时，基础设施分配
不均，因此要降低物流成本，保质保量完成合同，
提高客户满意度。 (4)跨职能部门面临的危机是
效率低下，企业负担重，财政制度落后，投资决策
被扭曲，墨西哥石油公司要提高业务流程效率，实
行问责制以提高企业运作效率；引进关键的技术人
员，培训工人，减少由于目前的养老金制度而导致
的负债；建议国家调整税收制度以增加公司的财政
资源；产品价格的调整要充分反映市场指标；减少
负债成本和维持健康的债务水平等。
为此，墨西哥石油公司将在 2010～2019年的
1O年问加大投资力度，平均每年投资3 690亿比索
用于发展石油产业，其中2012～2014年的投资将
达到高峰，3年的投资额分别为 4 430亿比索、
4 210亿比索和 4 360亿 比索。2012～2014年间，
公司预期年平均净回报为 10 190亿比索，并期望
将净回报提高到 12 990亿比索。
墨西哥石油公司的前景也许并没有预计的那样
悲观，2010年 1—9月，墨西哥石油公司石油日产
量达到260万桶，整年的产量有望超过其官方预期
的日产 250万桶，坎塔雷尔油田产量的下降速度也
在放缓。墨西哥石油公司还将建设30年来的首个
炼油厂项目，初期投资规模为 10亿美元，以提高
自身的炼油能力。尽管存在诸多深层次的难以解决
的矛盾，墨西哥能源改革在2012年大选前取得重
大突破的希望也微乎其微，但无论如何，墨西哥石
油公司改革的步伐已经启动，如韦拉克鲁斯州州长
埃雷拉在表示支持能源改革时所说，“我们希望墨
西哥石油公司变得更强、更高效、更高产，成为国
家和平的象征。”
主要参考文献
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http：／／ www．sener．gob．mx／res／0／EstrategiaNacionaldeEner-
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(责任编辑 鲁渝)
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② “Plan de Negocios de Petr61eos Mexicanos Y de los Organismos
Subsidiarios 2010 — 2024” ．http：／／www．pemex．corn／files／content／
plandenegociospemex— — 100623．pdf
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